مجلس الدولة - المكتب الفنى لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة والأربعون - الجزء الأول (من أول أكتوبر سنة 1997 إلى آخر فبراير سنة 1998) - صـ 207

(24)
جلسة 2 من نوفمبر سنة 1997

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ رائد جعفر النفراوى نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الاساتذة/ محمد عبد الرحمن سلامة، وعلى عوض محمد صالح، وإدوارد غالب سيفين، وأحمد عبد العزيز أبو العزم نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 1988 لسنة 34 قضائية عليا

توجيه وتنظيم أعمال البناء - إزالة الأعمال المخالفة - المخالفات الخاصة بتجاوز الارتفاع أو خطوط التنظيم أو عدم توفير أماكن إيواء سيارات - حكم تفويض المحافظ المختص غيره فى إزالتها.
المواد 4، 15، 16 من القانون رقم 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء معدلا بالقانون رقم 30 لسنة 1983.
المخالفات المتعلقة بعدم الالتزام بقيود الارتفاع المقررة فى القانون رقم 106 لسنة 1976 أو فى قانون الطيران المدنى رقم 28 لسنة 1981 أو تلك المتعلقة بخطوط التنظيم أو المتعلقة بعدم توفير أماكن تخصص لإيواء السيارات، فهذه المخالفات لأهميتها قرر المشرع عدم التجاوز عنها وأجاز المحافظ إصدار قراره بالإزالة دون الرجوع للجنة المشار إليها. أثر ذلك: استلزم المشرع صدور القرار فى المسألة الأخيرة من المحافظ وحده ولم يخوله تفويض غيره - أساس ذلك - أهمية تلك المخالفات ولتوفير ضمانة من مصدر القرار حتى يصدر قراره سليماً. تطبيق.

إجراءات الطعن

فى يوم السبت الموافق 21/ 5/ 1988 أودعت هيئة قضايا الدولة بصفتها نائبة عن الطاعنين قلم كتاب المحكمة الادارية العليا تقريرا بالطعن قيد بجدولها تحت رقم 1988 لسنة 34 ق. ع فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى فى الدعوى رقم 1336 لسنة 41 ق بجلسة 24/ 3/ 1988 والقاضى بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعنون - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المطعون ضدها المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة عن درجتى التقاضى. وقد أعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضدها على النحو المبين بالأوراق.
قدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات.
تحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 6/ 12/ 1993 وتداولت نظره بالجلسات على النحو الثابت بالمحاضر، وبجلسة 17/ 2/ 1997 قررت إحالة الطعن إلى هذه المحكمة والتى نظرته بجلسة 18/ 5/ 1997 وبالجلسات التالية، حتى قررت إصدار الحكم فى الطعن بجلسة اليوم وبها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة، وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن قد استوفى سائر أوضاعه المقررة.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص - حسبما يبين من الأوراق - فى أن المطعون ضدها أقامت الدعوى رقم 1336 لسنة 41 ق بإيداع صحيفتها قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى بتاريخ 20/ 12/ 1986 طلبت فى ختامها الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار رقم 25 لسنة 1985 الصادر من رئيس حى الزيتون وإلزام المدعى عليهم المصروفات، وقالت شرحاً لدعواها أنه بتاريخ 25/ 9/ 1985 صدر القرار المطعون فيه بإزالة تعديها على ضوائع التنظيم أمام العقار رقم 19 شارع عوض فهمى قسم الزيتون بالقاهرة، ولما كانت تستأجر بموجب عقد إيجار مؤرخ 1/ 1/ 1981 محلاً بالعقار المشار إليه من مالكه/ ....... وباشرت عملها فى المحل المذكور اعتباراً من هذا التاريخ واستخرجت بطاقة ضريبية تفيد ذلك، وتم ربط الضريبة العقارية على المحل المذكور اعتباراً من عام 1981 بمقتضى مستخرج رسمى من مصلحة الضرائب العقارية بحى الزيتون يفيد شغل العين قبل 31/ 10/ 1981، وفوجئت بتاريخ 9/ 12/ 1986 بأحد رجال الضبط يقوم بلصق إعلان بقرار الإزالة المطعون فيه وأنه تحدد يوم 28/ 12/ 1986 للتنفيذ، ومن ثم توجهت للحى لاستخراج صورة رسمية من القرار إلا أنها لم تتمكن من ذلك لرفض الحى، ونعت على القرار مخالفته أحكام القانون رقم 3 لسنة 1982 بشأن التخطيط العمرانى والذى يقضى ببقاء المنشآت المخالفة للتنظيم الجديد على ما هى عليه طالما أنها كانت قائمة قبل الإزالة، كما أنه لا علم لأحد بأن العقار ضمن ضوائع التنظيم ولا علم لأحد كذلك بقرار التنظيم ذاته، وأنه لا يوجد قرار تنظيم ولم ينص القرار المطعون فيه على وجوده، وانتهت إلى الحكم لها بطلباتها.
وبجلسة 24/ 3/ 1988 صدر الحكم المطعون فيه وقضى بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وأقامت المحكمة قضاءها على أن مفاد نصوص المواد 13، 15، 16 من القانون رقم 106 لسنة 1976 فى شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء المعدل بالقانون رقم 30 لسنة 1983 أن المشرع تطلب أن يصدر باعتماد خطوط التنظيم للشوارع قرار من المحافظ المختص بعد موافقة المجلس المحلى، وحظر اعتباراً من تاريخ صدور هذا القرار إجراء أعمال البناء أو التعلية فى الأجزاء البارزة عن خطوط التنظيم ونص على أن يعوض اصحاب الشأن تعويضا عادلا مقابل حرمانهم من الانتفاع بها، ومؤدى ذلك أن تظل هذه الأجزاء على ملك أصحابها إلى أن يصدر قرار بتقرير المنفعة العامة لها، وقد أسبغ المشرع فى ذات الوقت الحماية على خطوط التنظيم بأن خول المحافظ المختص أو من ينيبه سلطة إزالة أو تصحيح ما يقع عليها من مخالفات بالطريق الإدارى، وأن البين من أوراق المنازعة أن مالك العقار رقم 19 ش عوض فهمى المتفرع من ش سليم الأول بالزيتون قام ببناء ثلاثة دكاكين فى حديقة المنزل المطلة على الشارع، وبناء على المعاينة التى أجرتها منطقة إسكان حى الزيتون فى عام 1985 للموقع وأثبت بها أن البناء أقيم على ضوائع خط التنظيم فأصدر رئيس حى الزيتون القرار المطعون فيه بإزالة هذه المبانى لإقامتها على ضوائع التنظيم وقد صدر استنادا إلى قرار التفويض الصادر له من محافظ القاهرة رقم 233 لسنة 1978 بتفويض رؤساء الأحياء فى الاختصاصات.
وأضافت المحكمة أن الأوراق قد خلت من أى دليل يفيد صدور قرار محافظ القاهرة باعتماد خطوط التنظيم فى الشارع المذكور، كما لم ترد إشارة إلى صدور هذا القرار فى كل من مذكرة منطقة الإسكان بحى الزيتون والقرار المطعون فيه، ومن ثم يكون القرار المطعون فيه وبحسب الظاهر من الأوراق قد صدر بالمخالفة لأحكام المواد 13، 15، 16 من القانون رقم 106 لسنة 1976 سالفة البيان، ويتوافر بشأنها ركن الجدية فى طلب وقف تنفيذه فضلاًَ عن ركن الاستعجال المتمثل فى حرمان المدعية من الانتفاع بالمحل المؤجر لها بموجب عقد الإيجار المؤرخ 1/ 1/ 1981 فيما لو نفذ القرار الأمر الموجب للحكم بوقف تنفيذه.
ومن حيث إن مبنى الطعن مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ فى تطبيقه وتأويله استنادا إلى أن حق الإدارة فى استخدام سلطتها فى إزاله المبانى المقامة على الأجزاء البارزة عن خط التنظيم يقوم سواء كان المخالف هو المالك أو المستأجر طالما كانت المخالفة الواقعة من أى منهما تدخل فى إطار حكم المادة 13 من القانون رقم 106 لسنة 1976 وتعديلاته، ولما كان الثابت من الأوراق أن المطعون ضدها لم تنف صحة الواقعة التى صدر القرار الطعين استناداً إليها وهى البناء بدون ترخيص فى ضوائع التنظيم أى فى أملاك الدولة المخصصة للمنفعة العامة، وهو الثابت من عيون أوراق الدعوى بما فيها صحيفة الدعوى فإن الحكم المطعون فيه إذ التفت عن كل هذه الوقائع الثابتة وقضى بغير ذلك فإنه يكون قد خالف القانون وأخطأ فى تطبيقه، وإذ انبنى الحكم أساسه على محض القانون بخلو الأوراق من أى دليل يفيد صدور قرار من محافظ القاهرة باعتماد خطوط التنظيم برغم كل ما هو ثابت من الأوراق ومن ثبوت المخالفة والتعدى السالف إيضاحه فإن الحكم يكون قد استنبط نتيجته من وقائع محتملة لا تصلح أساساً للاستنباط الأمر الذى يجعله حقيقاً بالإلغاء لمخالفته لصحيح القانون.
ومن حيث إن المادة (4) من القانون رقم 106 لسنة 1976 فى شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء معدلة بالقانون رقم 30 لسنة 1983 تنص على أنه "لا يجوز إنشاء مبانٍ أو إقامة أعمال أو توسيعها أو تعليتها أو تعديلها إلا بعد الحصول على ترخيص فى ذلك من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم أو إخطارها بذلك وفقاً لما تبينه اللائحة التنفيذية لهذا القانون".
وتنص المادة (15) من هذا القانون معدلة بالقانون رقم 30 لسنة 1983 على أن: "توقف الأعمال المخالفة بالطريق الإدارى ويصدر بالوقف قرار مسبب من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم يتضمن بياناً بهذه الأعمال ويعلن إلى ذوى الشأن بالطريق الادارى ......".
وتنص المادة (16) من القانون المشار إليه معدلة بالقانون رقم 30 لسنة 1983 على أن: "يصدر المحافظ المختص أو من ينيبه بعد أخذ رأى لجنة تشكل بقرار منه من ثلاثة... قراراً مسبباً بإزالة أو تصحيح الأعمال التى تم وقفها وذلك خلال خمسة عشر يوماً على الأكثر من تاريخ إعلان قرار وقف الأعمال المنصوص عليها بالمادة السابقة".
ومع عدم الإخلال بالمحاكمة الجنائية يجوز للمحافظ بعد أخذ رأى اللجنة المنصوص عليها فى الفقرة السابقة التجاوز عن الإزالة فى بعض المخالفات التى لا تؤثر على مقتضيات الصحة العامة أو أمن السكان أو المارة أو الجيران وذلك فى الحدود التى تبينها اللائحة التنفيذية.
وفى جميع الأحوال لا يجوز التجاوز عن المخالفات المتعلقة بعدم الالتزام بقيود الارتفاع المقررة طبقاً لهذا القانون أو قانون الطيران المدنى الصادر بالقانون رقم 28 لسنة 1981 أو بخطوط التنظيم أو بتوفير أماكن تخصص لإيواء السيارات. وللمحافظ المختص أن يصدر قراره فى هذه الأحوال دون الرجوع إلى اللجنة المشار إليها فى الفقرة الأولى.
ومن حيث إن مفاد هذه النصوص أنه لا يجوز إنشاء مبانى أو إقامة أعمال أو توسيعها أو تعليتها أو تعديلها إلا بعد الحصول على ترخيص بذلك من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم أو إخطارها بذلك وفقاً لما تبينه اللائحة التنفيذية للقانون رقم 106 لسنة 1976 ويجب أن يتم تنفيذ البناء أو الأعمال المرخص بها وفقاً للأصول الفنية وطبقاً للرسومات والبيانات والمستندات التى منح الترخيص على أساسها وإلا أوقفت الأعمال المخالفة بالطريق الإدارى، ثم يصدر المحافظ أو من ينيبه - بعد أخذ رأى اللجنة المشكلة طبقاً للمادة 16 من هذا القانون - قرارا مسببا بازالة أو تصحيح الأعمال التى تم وقفها وبإحالة المخالف للمحاكمة الجنائية. ويجوز للمحافظ بعد أخذ رأى اللجنة المذكورة التجاوز عن إزالة المخالفة التى لا تؤثر على مقتضيات الصحة العامة أو أمن السكان أو المارة أو الجيران وذلك فى الحدود التى تبينها اللائحة التنفيذية، وإذ كانت المخالفة متعلقة بعدم الالتزام بقيود الارتفاع المقررة طبقاً للقانون المذكور أو قانون الطيران المدنى الصادر بالقانون رقم 28 لسنة 1981 أو بخطوط التنظيم أو بتوفير أماكن تخصص لإيواء السيارات فلا يجوز التجاوز عنها، بل يجوز للمحافظ فى الحالات الأخيرة إصدار قرار الإزالة دون الرجوع إلى اللجنة المشار إليها.
ومن حيث إنه تجدر الإشارة إلى أن ثمة مغايرة فيما يتعلق بمصدر القرار فى الضمانات التى قررها المشرع فى المادة (16) بين الفقرة الأولى فى جانب والفقرتين الثالثة والرابعة فى جانب آخر، فالفقرة الأولى تجيز للمحافظ بقرار يصدره أو لمن يفوضه المحافظ إصدار قرار الإزالة، ولضمان صدور القرار سليماً يجب أخذ رأى اللجنة المشار إليها، وهو إجراء جوهرى يترتب على مخالفته البطلان، وفى الفقرة الثانية يصدر القرار من المحافظ وحده ولا يجوز له تفويض غيره لصراحة النص بالتجاوز عن المخالفات التى لا تؤثر على مقتضيات الصحة العامة أو أمن السكان أو المارة أو الجيران وذلك بعد أخذ رأى اللجنة المشار إليها فى التجاوز لسلامة القرار الصادر بالتجاوز، وفى الفقرتين الثالثة والرابعة إشارة إلى بعض المخالفات بالغة الاهمية وهى المتعلقة بعدم الالتزام بقيود الارتفاع المقررة فى القانون رقم 106 لسنة 1976 أو فى قانون الطيران المدنى رقم 28 لسنة 81 أو تلك المتعلقة بخطوط التنظيم، أو المتعلقة بعدم توفير أماكن تخصص لإيواء السيارات، فهذه المخالفات لأهميتها قرر المشرع عدم التجاوز عنها وأجاز للمحافظ إصدار قراره بالإزالة دون الرجوع للجنة المشار إليها، ومن ثم استوجب المشرع صدور القرار فى الحالة الأخيرة من المحافظ وحده ولم يخوله تفويض غيره نظراً لأهمية تلك المخالفات ولتوفير ضمانة فى مصدر القرار حتى يصدر قراره سليماً ولهذا لم يستوجب أخذ رأى اللجنة قبل إصداره فاستلزم صدور القرار من المحافظ وحده يقابله عدم أخذ رأى اللجنة قبل إصدار القرار وذلك لمواجهة المخالفات الواردة فى الفقرة الثالثة بالسرعة والحسم اللازمين.
ومن حيث إنه بتطبيق ما تقدم على المنازعة الراهنة وإذ يبين من الأوراق أن القرار المطعون فيه رقم 25 لسنة 1985 الصادر فى 25/ 9/ 1985 من رئيس حى الزيتون محافظة القاهرة بإزالة جميع أعمال المبانى المقامة على ضوائع التنظيم بالعقار رقم 19 شارع عوض فهمى المتفرع من سليم الأول بالزيتون وأشير فى القرار إلى صدوره بناء على قرار محافظ القاهرة رقم 233 لسنة 1978 فى 2/ 11/ 1978 بتفويض رؤساء الأحياء فى الاختصاصات، واستناداً إلى مذكرة منطقة الإسكان والتشييد لقيام مالكه ببناء ثلاثة محلات فى حديقة العقار المذكور تستأجر أحدها المطعون ضدها وهذه المحلات فى ضوائع التنظيم، وإذ استوجب المشرع فى هذه الحالة لصدور قرار الإزالة - دون أخذ رأى اللجنة - أن يكون مصدره هو المحافظ ولا يجوز له تفويض غيره - وعلى ما استقر عليه قضاء هذه المحكمة - تحقيقاً لضمانة تتمثل فى مصدر القرار وما يحرص عليه من سلامة القرار مبرئاً من العيوب وفى السرعة اللازمة لعدم الاستمرار فى تلك المخالفة وإذ صدر القرار المطعون فيه من رئيس الحى مفوضاً من المحافظ فى غير الحالات الجائز فيها التفويض ولا يحاج فى هذا الشأن ما ورد بمذكرة جهة الإدارة بأن البناء تم كذلك بدون ترخيص وهى من المخالفات الجائز التفويض فيها - فلا حجة فى هذا القول لأن المشرع استلزم فى هذه الحالة أخذ رأى اللجنة المشار إليها وهو ما لم يشر إليه القرار الطعين ولم تقدم الإدارة ما يفيد أخذ رأى اللجنة، ومن ثم يكون القرار الطعين قد صدر مخالفا للقانون من وجهين سواء من حيث عدم أخذ رأى اللجنة المشار إليها، أو لعدم صدوره من المحافظ وإذ انتهى الحكم الطعين إلى ذات النتيجة، وإن كان لأسباب أخرى لا تأخذ بها هذه المحكمة ومن ثم يكون الحكم متفقاً والقانون ويكون الطعن عليه على غير أساس جديراً بالرفض.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم بالمصروفات عملاً بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب:

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا والزمت الجهة الادارية الطاعنة المصروفات.