مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا
السنة الرابعة والثلاثون - الجزء الثاني (من أول مارس سنة 1989 إلى آخر سبتمبر سنة 1989) - صـ 685

(99)
جلسة 12 من مارس سنة 1989

برئاسة السيد الأستاذ المستشار / نبيل أحمد سعيد - نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة / محمد محمود الدكروري ومحمد يسرى زين العابدين وعادل لطفي عثمان والسيد محمد السيد الطحان - المستشارين.

الطعن رقم 2864 لسنة 32 القضائية

عاملون مدنيون بالدولة - مرتب - بدلات - بدل تفرغ المهندسين الزراعيين. (تقادم).
المادة (21) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 58 لسنة 1971 - قرار رئيس الجمهورية رقم 619 لسنة 1975 بتفويض رئيس مجلس الوزراء في مباشرة بعض اختصاصاته - قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976 بمنح المهندسين الزراعيين أعضاء نقابة المهن الزراعية بدل تفرغ.
صدر بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين بأداة قانونية سليمة واستقام على سند صحيح مستكملاً سائر مقوماته واعتماداته المالية اعتباراً من أول أبريل سنة 1977 - لا يحول دون تنفيذ القرار الصادر به أية توجيهات أياً كان مصدرها طالما لم تتقرر بأداة قانونية تتضمن إلغاءه أو تعديله أو الحيلولة دون ترتيب آثاره - متى ثبت صرف هذا البدل  تحت مسمى آخر فيجب استنزال ما صرف من متجمد البدل المستحق - يسري على هذا البدل حكم التقادم الخمسي فيما يتعلق بالماهيات وما في حكمها - تقضي المحكمة بهذا التقادم من تلقاء نفسها حرصاً علي استقرار الأوضاع الإدارية وعدم تعرض الموازنة للمفاجآت والاضطراب ونزولاً علي طبيعة العلاقة التنظيمية التي تربط الحكومة بموظفيها - تطبيق [(1)].

إجراءات الطعن

بتاريخ 6/ 7/ 1986 أودعت هيئة قضايا الدولة بالنيابة عن وزيري الزراعة والمالية وآخرين قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا، تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 2864 لسنة 32 ق في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بجلسة 15/ 5/ 1986 في الدعوى رقم 864 لسنة 39 ق المقامة من السيد/...... ضد السادة/ وزير الزراعة ووزير المالية ورئيس القطاع الزراعي بالإسكندرية ومدير الإدارة العامة للتقاوي والذي قضى بأحقية المدعي في بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين طبقاً لقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976 وقرار وزير الزراعة رقم 5661 لسنة 1976 اعتباراً من 1/ 1/ 1978 وما يترتب علي ذلك من آثار وصرف الفروق المالية المستحقة اعتباراً من 4/ 2/ 1980.
وطلب الطاعن للأسباب الواردة بتقرير الطعن بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وإحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا لتقضي بقبوله شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء بعدم قبول الدعوى لرفعها علي غير ذي صفة بالنسبة لوزيري الزراعة والمالية ومدير مديرية الزراعة ورفض دعوى المطعون ضده مع إلزامه المصروفات عن الدرجتين.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المطعون ضده المصروفات.
ونظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة فقررت إحالته المحكمة الإدارية العليا " الدائرة الثانية " حيث حددت لنظره أمامها جلسة 31/ 1/ 1987 وتداول الطعن بالجلسات علي النحو المبين بمحاضرها وفيها استمعت المحكمة إلى ما رأت لزوم سماعه من إيضاحات ذوي الشأن وبجلسة 8/ 1/ 1989 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة علي أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع علي الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص في أن السيد...... أقام بتاريخ 24/ 2/ 1985 الدعوى رقم 864 لسنة 39 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية ضد السادة/ وزيري المالية والزراعة ورئيس القطاع الزراعي بالإسكندرية ومدير الإدارة العامة للتقاوي طلب فيها الحكم بأحقيته في صرف بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين اعتباراً من 1/ 1/ 1978، مع ما يترتب علي ذلك من آثار وفروق مالية وإلزام الإدارة المصروفات وقال شرحاً لدعواه أنه حصل علي بكالوريوس زراعة وعمل بوظيفة مهندس زراعي بالأقاليم ويستحق أن يصرف له بدل التفرغ وفقاً لأحكام المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976، وذلك اعتباراً من أول أكتوبر سنة 1976 تاريخ العمل بقرار وزير الزراعة رقم 5661 لسنة 1976 الذي حدد الوظائف التي تقتضى التفرغ والتي يستحق شاغلوها بدل التفرغ المشار إليه ومن بينها الوظيفة التي يشغلها، وقد قام بصرف هذا فعلاً اعتباراً من 1/ 10/ 1976 إلا أنه فوجئ بوقف صرفه بتاريخ 1/ 1/ 1978 علي غير سند من القانون، مما دفعه إلى إقامة دعواه.
ورداً علي الدعوى، أفادت الجهة الإدارية، بأنها أوفقت صرف بدل التفرغ للمدعي لأن مجلس الوزراء قرر عدم صرف بدلات تفرغ لأي من قطاعات المهنيين، مما يعد سحباً لقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1986، هذا بالإضافة إلى أن وزير الزراعة أصدر القرار رقم 661 لسنة 1976 دون الرجوع إلى الجهاز المركزي للتنظيم والإدارة، فضلاً عن عدم توافر الاعتماد المالي اللازم للصرف، وطلبت الجهة الإدارية رفض الدعوى وإلزام المدعى المصروفات.
وبجلسة 15/ 5/ 1986 حكمت محكمة القضاء الإداري بأحقية المدعي في اقتضاء بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين اعتباراً من 1/ 1/ 1978 وصرف الفروق المالية من 4/ 2/ 1985 وألزمت الإدارة المصروفات. وأسست المحكمة قضاءها علي أن المدعي يشغل لدى الجهة الإدارية المدعى عليها وظيفة مهندس زراعي بالأقاليم وقد وردت هذه الوظيفة ضمن الوظائف المنصوص عليها في المادة الأولى من قرار وزير الزراعة رقم 5661 لسنة 1976 سالف الذكر، ومن ثم فإنه يكون مستحقاً لصرف بدل التفرغ بالفئة المحددة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976، وقد قامت الجهة الإدارية بصرف هذا البدل فعلاً منذ 1/ 10/ 1976 بعد تدبير الاعتمادات المالية اللازمة للصرف، إلا أنها عادة وأوقفت صرفه من 1/ 1/ 1978، وليس ثمة من حجة لحجب حق المدعي في اقتضاء بدل التفرغ بعد أن توافر مناط استحقاقه طبقاً لقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976، ذلك أن ما ورد بمحضر اجتماع مجلس الوزراء بتاريخ 14/ 1/ 1981 من عدم صرف بدلات تفرغ لأي من قطاعات المهنيين لا يعدو أن يكون من قبيل التوجيهات، التي لا ترقى إلى مرتبة القرار التنظيمي الذي يصدر بوقف صرف البدل علي النحو المقرر قانوناً.
ومن حيث إن الطعن قام علي أن أحكام المحكمة الإدارية العليا استقرت علي أنه لنفاذ القرارات الإدارية التي يكون من شأنها ترتيب أعباء مالية علي عاتق الجهة الإدارية أن يكون تنفيذها ممكناً وجائزاً قانوناً، وإذا كان الثابت أن جهة الإدارة لم تدرج الاعتمادات المالية في الميزانية لمنح بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين، فإن قرارات منح هذا البدل لا يمكن بالتالي إعمال أثارها بالنسبة إليهم، وذلك لعدم وجود الاعتماد المالي اللازم لتنفيذها قانوناً، هذا بالإضافة إلى أن توصيات مجلس الوزراء بوقف صرف البدل، تعدد قراراً إدارياً في ضوء اعتبار القرار الإداري تاماً بمجرد إفصاح الإدارة أثناء قيامها بوظائفها عن إرادتها الملزمة بقصد إحداث أثر قانوني.
ومن حيث إن المادة 21 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 58 لسنة 1971 تنص علي أنه:
" يجوز لرئيس الجمهورية منح البدلات الآتية في الحدود وطبقاً للقواعد المبينة قرين كل منهما: ....... (4) بدلات مهنية للحاصلين علي مؤهلات معينة أو بسبب أداء مهنة معينة، ولا يجوز أن يزيد مجموع ما يصرف للعامل طبقاً لما تقدم علي 100% من الأجر الأساسي".
ومفاد ذلك أنه وعلي موجب أحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه، فإن رئيس الجمهورية ينعقد له وحده الاختصاص بإصدار قرارات بدل التفرغ، بيد أن رئيس الجمهورية اصدر قراره رقم 619 لسنة 1975 بتفويض رئيس مجلس الوزراء في مباشرة بعض اختصاصاته، ومن بينها الاختصاصات المنصوص عليها في القانون رقم 58 لسنة 1971، ومن ثم أضحى الاختصاص منعقداً لرئيس مجلس الوزراء بدوره في تقرير هذه البدلات، وبناء علي التفويض وما ينبثق عنه من صحيح الاختصاص اصدر رئيس مجلس الوزراء بتاريخ 17 من فبراير سنة 1976 القرار رقم 218 لسنة 1976 بمنح المهندسين الزراعيين أعضاء نقابة المهن الزراعية الذين يتقرر شغلهم لوظائف تقتضي التفرغ وعدم مزاولة المهنة في الخارج، بدل تفرغ بالفئات الآتية: 9جنيه شهرياً لمهندسي الفئات السابعة والسادسة والخامسة والرابعة. 11جنيه شهرياً لمهندسي الفئات الثالثة والثانية والأولى.
ونص في المادة الثانية من هذا القرار علي أن يصدر الوزير المختص قراراً بتحديد الوظائف التي تقتضي التفرغ والتي يمنح شاغلوها البدل المشار إليه في المادة السابقة، وذلك بالاتفاق مع الجهاز المركزي للتنظيم والإدارة.
ومن حيث إنه بتاريخ 28/ 9/ 1976 صدر قرار وزير الزراعة رقم 5661 لسنة 1976 محدد الوظائف التي يستحق شاغلوها بدل التفرغ المقرر بقرار رئيس مجلس الوزراء آنف البيان.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق، ولم تجحده وزارة الزراعة أنه تم صرف هذا البدل لمستحقيه من المهندسين الزراعيين، وفقاً لأحكام قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976 وقرار وزير الزراعة رقم 5661 لسنة 1976 المشار إليها وأن وزارة المالية وافقت من جانبها على هذا الصرف اعتباراً من أول إبريل سنة 1977 على نحو يؤكد توافر اعتماداته المالية منذ ذلك التاريخ، إلى أن أوقف صرف البدل بسند من توجيهات رئيس الوزراء بعدم صرف بدلات التفرغ لأي من قطاعات المهنيين، ومن ثم يكون الحق في هذا البدل قد استقام أصلاً واكتملت أركانه بتوافر مصرفه المالي بدءاً من أول إبريل سنة 1977، يؤكد ذلك ويسانده، وعلى ما قضت به المحكمة في الطعنين رقمي 2214 و2313 لسنة 31 القضائية بجلسة 18 من ديسمبر سنة 1988 من أن البين من محضر جلسة 8 من مايو سنة 1988 وما استظهرته المحكمة مما قرره الحاضر عن وزارة المالية أن الوزارة أخطرت من جانبها وزارة الزراعة بالارتباط رقم 7 لسنة 1977 بمبلغ.... جنيه كبدل تفرغ، وأن وزارة الزراعة هي التي تتولى إخطار مديريات الزراعة بالمحافظات لتقرير الصرف، وذلك خصماً من المبلغ الإجمالي المرتبط به على الاعتماد الإجمالي (30مليون جنيه) المخصص للبدلات في تلك السنة، ومن بينها بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين، وأن إلغاء هذا الارتباط كان بناء على صدور توصية من مجلس الوزراء، ولا شأن له باعتبارات مالية، فضلاً عن أن البين من مذكرة قطاع الموازنة العامة للدولة بتاريخ 3 من إبريل سنة 1988 أنه تم إخطار وزارة الزراعة بالارتباط رقم 2 لسنة 1977 بمبلغ...... جنيه كبدل تفرغ خصماً من الاعتماد الإجمالي المخصص للبدلات وقتئذٍ إلا أنه بعد صدور توصية مجلس الوزراء بإيقاف صرف بدل تفرغ لأي من القطاعات المهنية سواء الزراعيين أو البيطريين أو التجاريين أو العلميين مع اقتراح صر ف حوافز عوضاً عن بدل التفرغ، قامت وزارة المالية بإخطار وزارة الزراعة بإلغاء جميع الارتباطات التي صدرت بشأن بدل التفرغ خصماً على الاعتماد الإجمالي المخصص للبدلات مع إخطار مديرية الزراعة بارتباط جديد خصماً على الاعتماد الإجمالي لاحتياجات التشغيل على أن تصرف لهم كحوافز وليس كبدل تفرغ.
ومن حيث إنه يبين مما تقدم جميعه أن بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين إذ صدر بأداة قانونية سليمة، واستقام على صحيح سنده مستكملاً سائر أركانه ومقوماته متوافراً أعلى اعتماداته المالية اعتباراً من أول إبريل سنة 1977 فقد غدا القرار الصادر به متعين التنفيذ قانوناً بدءاً من هذا التاريخ لا تحول دون نفاذه أو ترتيب إثارة أية توجيهات أياً كان مصدرها طالما أنه لم يتقرر بأداة قانونية تتضمن إلغاءه أو تعديله أو الحيلولة دون ترتيب آثاره.
ومن حيث إن التوجيه الثابت بمحضر اجتماع مجلس الوزراء بتاريخ 23 من إبريل سنة 1978 على لسان السيد رئيس مجلس الوزراء والمتضمن التركيز على ما ذكره السيد رئيس الجمهورية في أكثر من مناسبة بإيقاف البدلات حتى سنة 1980، وضرورة أن يتضمن قانون نظام العاملين الجديد النص على أن البدلات مرتبطة بأعمال ووظائف معينة وأن البدلات التي تصرف بمقتضى قوانين أو قرارات سابقة تستمر بصفة شخصية ولا تجدد ومن يعين حديثاً لا يتمتع بها، وكذا تأكيد السيد نائب رئيس مجلس الوزراء بمحضر اجتماع المجلس بتاريخ 14 من يناير سنة 1981 على ما سبق وأن أعلنه السيد رئيس الجمهورية من عدم صرف بدلات التفرغ لأي من قطاعات المهنيين سواء البيطريين أو الزراعيين أو التجاريين أو غيرهم، مع معالجة ما تم صرفه بنوع الخطأ في أي قطاع على ضوء الظروف التي يتم فيها الصرف، فإن مثل هذا التوجيه لا يكسب أو يسقط حقاً، ولا يرقى إلى مرتبة القرار الملزم الذي لا غنى له في هذا الخصوص عند إفصاح واضح محدد واردة بينة ملزمة من جهة الاختصاص بقصد إحداث أثر قانوني، وهو أمر لم يقم عليه شاهد من دليل، بل أنه مما يؤكد استحقاق هذا البدل صرفه في صورة بدل أو مكافأة تشجيعية أو حوافز.
ومن حيث إنه يبين من الحالة الوظيفية للمدعي السيد/....... وفقاً لما هو موضح بالأوراق أنه كان يشغل وظيفة مهندس زراعي بالأقاليم وهى من الوظائف المنصوص عليها بقرار وزير الزراعة رقم 5661 لسنة 1976 سالف الذكر وأنه وفقاً لما تقدم يتوافر بحق المدعي شروط استحقاق بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين بسند من هذا القرار وقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976.
ومن حيث إنه ولئن كان استحقاق بدل التفرغ ثابت لمستحقيه واجب الأداء لهم اعتباراً من أول إبريل سنة 1977 إلا أنه متى ثبت أن هذا البدل صرف بذات فئته تحت صورة حافز فقد غدا متعيناً أن يستنزل من متجمد البدل المستحق ما صرف بهذه المثابة.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة جرى على أن التقادم الخمسي فيما يختص بالماهيات وما في حكمها مما تقضي به المحكمة من تلقاء نفسها عند توافر شرائطه حرصاً على استقرار الأوضاع الإدارية وعدم تعرض الموازنة وهى في الأصل سنوية ـ للمفاجآت والإضطراب، ونزولاً على طبيعة العلاقة التنظيمية والتي تربط الحكومة بموظفيها، والتي تحكمها القوانين واللوائح، ومن بينها قانون المحاسبة الحكومية ومن قبله اللائحة المالية للميزانية والحسابات فيما قضى به من تقادم مسقط.
ومن حيث إن المدعي وقد أقام دعواه بطلب بدل التفرغ بتاريخ 4/ 2/ 1985 ولم يثبت تقديمه طلبات قاطعة للتقادم الخمسي، فإنه لا يستحق الفروق المالية إلا عن السنوات الخمس السابقة على رفع الدعوى.
ومن حيث إنه عن الدفع بعدم قبول الدعوى شكلاً بالنسبة لوزيري الزراعة والمالية، فإنه دفع لا يستند على أساس سليم إذ أن اختصامهما يجد سنده في أن قرار رئيس مجلس الوزراء الصادر بتقرير بدل التفرغ. فقد ناط بالوزيرين الاختصاص بتنفيذه سواء بتحديد الوظائف التي يستحق شاغلوها البدل أو تدبير الاعتماد المالي اللازم لصرف هذا البدل.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه وإن انتهى إلى الأخذ بهذا النظر، وصادف فيه صحيح حكم القانون إلا أنه جانبه التوفيق في عدم التحفظ في قضائه إلى وجوب خصم من ما يكون قد تقاضاه المدعي من مكافأة أو حوافز بديلة بذات فئة البدل وشروط استحقاقه، مما يقتضى تعديله في هذا الخصوص والقضاء باستحقاق البدل وصرف الفروق المالية اعتباراً من 5/ 2/ 1980 مخصوماً منها ما يكون قد تقاضاه المدعي من مكافأة أو حوافز بديلة فئة البدل وشرط استحقاقه مع إلزام كل من الجهة الإدارية والمدعي المصروفات مناصفة بينهما.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بتعديل الحكم المطعون فيه وبقبول الدعوى شكلاً وأحقية المدعي في صرف بدل التفرغ المقرر للمهندسين الزراعيين الصادر به قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 218 لسنة 1976 وقرار وزير الزراعة رقم 5661 لسنة 1976 اعتباراً من 5 من فبراير سنة 1980 مخصوماً منه ما تقاضاه من مكافأة أو حوافز بديلة لهذا البدل بذات فئته وقاعدة استحقاقه وألزمت الجهة الإدارية والمدعي المصروفات مناصفة بينهما.

[(1)] اعتنقت المحكمة في هذا الحكم ذات المبدأ المقرر بالنسبة لبدل تفرغ الأطباء البيطريين بالطعن رقم 3015 لسنة 30 بذات الجلسة.