مجلس الدولة - المكتب الفنى لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة السادسة والأربعون - الجزء الثانى (من أول مارس سنة 2001 إلى آخر يونيه سنة 2001) - صـ 2037

(239)
جلسة 7 من يونيه سنة 2001

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد أمين المهدى نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة: جمال السيد دحروج، وفاروق على عبد القادر، ومحمد أحمد الحسينى مسلم، وجودة عبد المقصود فرحات، وإسماعيل صديق محمد راشد، وكمال ذكى عبد الرحمن اللمعى، وأحمد إبراهيم عبد العزيز تاج الدين، ود. فاروق عبد البر إبراهيم، وعلى فكرى حسن صالح، وأحمد عبد الفتاح حسن نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 724 لسنة 41 القضائية (دائرة توحيد المبادئ)

ترخيص - ترخيص بناء - مجال اعمال كل من قانونى توجيه وتنظيم أعمال البناء والتخطيط العمرانى.
- القانون رقم 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء - قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982 - كشف المشرع فيهما عن المقومات الأساسية التى تنظم أعمال البناء - أحكام قانون التخطيط العمرانى قضت بوجوب تخطيط وتقسيم الأراضى قبل منح تراخيص بناء عليها مؤدى ذلك عدم جواز تنفيذ أى مشروع تقسيم أو إدخال تعديل فى تقسيم معتمد أو قائم إلا بعد اعتماده - رتب المشرع الجزاء الذى قدره، مناسباً عند مخالفة أحكامه فى المادتين (60) و (61) منه فقرر أختصاص الجهة المختصة بقرار مسبب بوقف الأعمال والمبانى المخالفه - أما قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء فقد استهدف تنظيم البناء على الأرض التى سبق تخطيطها وتقسيمها بأن استلزم للبناء على تلك الأراضى صدور ترخيص بذلك من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم بما مؤداه أن تكون الأراضى المطلوب البناء عليها صالحة للبناء من الناحية التخطيطية مقتضى ذلك الالتزام باحكام القانونين معا بيترتيب زمنى وفق تسلسل رسمه المشرع يبدأ بإتخاذ إجراءات تقسيم الأرض طبقاً للقانون رقم 3 لسنة 1982، ثم الحصول على الترخيص وفقاً للإجراءات المحددة فى القانون رقم 106 لسنة 1976، ولكل من القانونين مجال أعماله وتطبيقه بغير تداخل أو تصادم بين أحكام كل منهما - المشرع وضع تنظيم خاص لإزالة المبانى المخالفة لأحكام كل من القانونين فيتعين اعمال كل منهما على الوقائع التى يحكمها - تطبيق.

إجراءات الطعن:

فى يوم الخميس الموافق 5/ 1/ 1995 أودعت هيئة قضايا الدولة نائبة عن الطاعنين بصفتيهما قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 724 لسنة 41 القضائية عليا فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بالإسكندرية (دائرة الأفراد والهيئات) فى الدعوى رقم 3035 لسنة 47 القضائبة بجلسة 10/ 11/ 1994 والقاضى " بقبول الدعوى شكلاً، وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت الجهة الإدارية المصروفات، وأمرت بإحالة الدعوى إلى هئية مفوضى الدولة لتحضيرها وإعداد تقرير بالرأى القانونى مسبباً فى الموضوع ". وطلب الطاعنان بصفتيهما فى ختام تقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلا، وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء مجدداً برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه مع إلزام المطعون ضدهما المصروفات.
وتم إعلان تقرير الطعن على النحو الثابت بالأوراق. وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً بالرأى القانونى فى الطعن أرتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعاً، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وقد عرض الطعن على الدائرة الخامسة بالمحكمة الإدراية العليا بعد إحالته إليها من دائرة فحص الطعون، وبعد تداول الطعن أمام المحكمة على النحو الثابت بمحاضر الجلسات قررت بجلسة 10/ 12/ 2000 إحالة الطعن إلى دائرة توحيد المبادئ بالمحكمة الإدارية العليا المنصوص عليها فى المادة (54 مكررا) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972 للفصل فيما إذا كان البناء على أرض غير مقسمة وغير معتمدة التقسيم دون الحصول على ترخيص بالبناء من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم يجيز تطبيق أحكام أى من القانونين رقمى 3 لسنة 1982 بشأن التخطيط العمرانى و 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء باعتبار أن البناء فى هذه الحالة بدون ترخيص على أرض غير مقسمة يشكل مخالفة لكل من القانونين المذكورين، وبالتالى يجوز اصدار قرار الإزالة طبقاً لأحكام أى منهما وفقاً لما قضت به المحكمة الإدارية العليا فى الطعن رقم 1813 لسنة 40 القضائية بجلسة 7/ 1/ 1996، أم أنه لا وجه لتطبيق أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 المشار إليه على أساس أنه لا يجوز أصلاً طبقاً لأحكام القانون إصدار ترخيص بالبناء على أرض غير مقسمة أو غير معتمدة التقسيم، وأنه إذا تمت إقامة أى مبان أو منشآت فى هذه الحالة فإنه يتعين أن تطبق بشأنها أحكام القانون رقم 3 لسنة 1982 بشأن التخطيط العمرانى دون أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976.
وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً بالرأى القانونى ارتأت فيه تطبيق أحكام قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982 دون القانون رقم 106 لسنة 1976 فى شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء فى حالة البناء على أرض غير مقسمة أو لم يصدر قرار باعتماد تقسيمها بدون الحصول على ترخيص بذلك.
وقد نظر الطعن أمام هذه الدائرة على النحو المبين بمحاضر الجلسات. وبجلسة 5/ 4/ 2001 قررت الدائرة إصدار الحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتحصل فى أنه بتاريخ 22/ 5/ 1993 بموجب صحيفة أودعت قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى بالإسكندرية (دائرة الأفراد والهيئات) من السيدة/ ....... ضد محافظ الإسكندرية بصفته ورئيس حى شرق الإسكندرية بصفته طلبت فيها المدعية بصفة مستعجلة وقف تنفيذ قرار المدعى عليه الثانى رقم 59 لسنة 1992 بإزالة المبانى المبينة به، وفى الموضوع بإلغاء هذا القرار، وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الإدارة المصروفات. وقالت المدعية - شرحاً لدعواها - إنها تملك عن طريق الميراث الشرعى عن زوجها المرحوم/ ........ عقارا كائنا بعزبة الناصرية الجديدة أمام كوبرى أبيس العلوى بالإسكندرية وهو مكون من دور أرضى سكن لها ولأولادها وحظيرة للمواشى ومخزن للحبوب وبه كافة المرافق، وتمت إقامته منذ أكثر من عشر سنوات، وقد فوجئت بتاريخ 19/ 5/ 1993 بقوة من الشرطة تقوم بإزالة العقار تنفيذاً للقرار المطعون فيه. وتنعى المدعية على هذا القرار مخالفته للواقع والقانون، إذ صدر شخص لا علاقة له بالعقار والذى صدرت أحكام جنائية بتقرير انقضاء الدعوى الجنائية بشأنه، فضلاً عن وجود العديد من العقارات المجاورة التى تم إنشاؤها حديثاً ولم يصدر بشأنها قرارات إزالة، واختتمت المدعية عريضة دعواها بأن من شأن تنفيذ القرار المطعون فيه تشريدها وأولادها.
وبجلسة 10/ 11/ 1994 قضت محكمة القضاء الإدارى بقبول الدعوى شكلاً، وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت الجهة الإدارية المصروفات، وأمرت بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضى الدولة لتحضيرها، وإعداد تقرير بالرأى القانونى مسبباً فى الموضوع. وشيدت المحكمة قضاءها على أن المنطقة التى يقع بها العقار غير مقسمة ولم يصدر قرار بتخطيطها طبقاً لأحكام القانون رقم 3 لسنة 1982 بشأن التخطيط العمرانى، والذى تحظر المادة (25) منه إقامة مبان أو تنفيذ أعمال على قطع أراضى التقسيم أو إصدار تراخيص بناء عليها إلا بعد استفياء الشروط التى بينتها المواد الواردة فى الفصل الخاص بالتقسيم، وفى حالة مخالفة هذا الحظر فإن المادة (61) من القانون المذكور توجب وقف الأعمال المخالفة بالطريق الإدارى وإعلان قرار الوقف لذوى الشأن، وأوجبت المادة (62) منه على الجهة الإدارية المختصة بشئون التخطيط والتنظيم أن تحيل موضوع الأعمال المخالفة التى تقتضى الإزالة أو التصحيح - سواء اتخذ بشأنها إجراء وقف الأعمال أو لم يتخذ - إلى لجنة التظلمات المنصوص عليها فى المادة (59) من القانون والتى لها وحدها سلطة إصدار قرار بإزالة أو تصحيح أو إستئناف الأعمال، وللجهة المختصة بشئون التنظيم بالحى إصدار قرار الإزالة فى حالة الأعمال المكتملة بعد الرجوع إلى ذات اللجنة طبقاً لنص المادة (60) إذا ترتب على بقائها الإخلال بالصالح العام، وهو إجراء يختلف عما رسمه المشرع لإزالة أو تصحيح الأعمال المخالفة طبقاً لقانون توجيه وتنظيم أعمال البناء رقم 106 لسنة 1976 الذى يعقد اختصاص الإزالة للمحافظ المختص أو من ينيبه بعد الرجوع إلى اللجنة الثلاثيه المنصوص عليها فى المادة (16) من القانون معدلاً بالقانون رقم 30 لسنة 1983. وإذ صدر قرار الإزالة المطعون فيه من رئيس حى شرق على خلاف حكم المادتين (60) و (62) من قانون التخطيط العمرانى، فإنه يكون قد وقع بحسب الظاهر مشوباً بعيب عدم الاختصاص مما يرجع إلغاؤه عند الفصل فى الموضوع، كما أن تفيذ القرار المطعون فيه قبل عرض موضوع الأعمال المخالفة على اللجنة المختصة طبقاً لقانون التخطيط العمرانى يمثل عدواناً على الملكية الخاصة ويحرم المدعية من الانتفاع بملكها وهى أمور يتعذر تداركها ويخشى عليها من فوات الوقت، ومن ثم يستقيم طلب وقف التنفيذ على ركنيه.
ومن حيث إن مبنى الطعن أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وأخطأ فى تطبيقه وتأويله ذلك أنه إن قام القرار على عدة أسباب، فإن توفر سبب واحد يبرر صدوره يجعله قراراً مشروعاً حتى ولو كان أحد الأسباب التى إستند إليها غير صحيح، إذ يتعين إهدار السبب غير الصحيح وإقامة القرار على السبب الصحيح.
ومن حيث إن مقطع النزاع فى الطعن الماثل هو تحديد القانون واجب التطبيق فى حالة القيام بأعمال البناء على أرض غير مقسمة أو غير معتمدة التقسيم دون الحصول على ترخيص، وما إذا كان الأمر مرده فى هذه الحالة إلى أحكام قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982 أو إلى أحكام قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء رقم 106 لسنة 1976 أو كان من الجائز تطبيق أحكام القانونين معاً.
ومن حيث إنه يبين من مطالعة أحكام كل من قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء وقانون التخطيط العمرانى المشار إليهما أن المشرع كشف فيهما عن المقومات الأساسية التى تنظم أعمال البناء، بحسبانها إستعمالاً وإستغلالاً وإنتفاعاً بحق الملكية فى ضوء ما هو محدد لهذا الحق من وظيفة اجتماعية على النحو المنصوص عليه فى المادة (32) من الدستور، مما يحقق صدقاً تحديد موضع التوازن القانونى بين حق الفرد فى الانتفاع بملكه وبين حقوق الآخرين، فى إطار من تحقيق الصالح العام للمجموع. وقد قضت أحكام قانون التخطيط العمرانى بوجوب تخطيط وتقسيم الأراضى قبل منح تراخيص بناء عليها تحقيقاً للغايات العامة التى صدر على أساسها ذلك القانون، حسب مفاد حكم المادة الأولى من القانون بإصداره، والتى تعهد إلى هيئة عامة تنشأ، مسئولية رسم السياسة العامة للتخطيط العمرانى وإعداد خطط وبرامج التنمية العمرانية على مستوى الجمهورية، وعلى هدى الأحكام التى تضمنها قانون التخطيط العمرانى من وجوب أن يكون التخطيط التفصيلى فى إطار التخطيط العام، وكل ذلك على نحو ما تشكف عنه الأحكام الواردة بالباب الأول من القانون التى تنتهى بأن قررت قيداً وفقاً، قانوناً، يتمثل فى عدم جواز تنفيذ أى مشروع تقسيم أو إدخال تعديل فى تقسيم معتمد أو قائم إلا بعد اعتماده وفقاً للشروط والأوضاع التى نص عليها القانون ووردت باللائحة التنفيذية له على نحو ما جرى به نص المادة (12) من القانون المشار إليه. وقد ورد بصدر المذكرة الإيضاحية للقانون ما يكشف عن الغرض من إعداده وإصداره بما احتواه من شروط وأوضاع، فجرت عبارة تلك المذكرة بأن " يعتبر التخطيط أساساً لتنظيم المدن والقرى وتطوير نموها العمرانى، ومما لا شك فيه أن ما تعانيه المدن والقرى المصرية من تخلف عمرانى يرجع فى المقام الأول إلى أن نموها وامتدادها لا يستند إلى أسس تخطيطية سليمة ". وقد رتب ذلك القانون الجزاء الذى قدره مناسباً عند مخالفة أحكامه، فقرر فى المادتين (60) و (61) منه اختصاص الجهة المختصة بشئون التخطيط والتنظيم، بقرار مسبب، وقف الأعمال والمبانى التى تقام بالمخالفة لأحكام القانون. وأما قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء فقد استهدف تنظيم البناء على الأرض التى سبق تخطيطها وتقسيمها بأن استلزم للبناء على تلك الأراضى صدور ترخيص بذلك من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم، ومن ثم يلزم لتطبيق أحكام هذا القانون ضرورة أن تكون الأراضى المطلوب البناء عليها صالحة للبناء من الناحية التخطيطية، بحيث إذا ما أتم طالب البناء الاشتراطات المتطلبة فى قانون التخطبط العمرانى بأن قام باعتماد تقسيم الأرض وأصبحت صالحة للبناء عليها، تعين عليه أو على غيره قبل الشروع فى البناء استصدار ترخيص بذلك من الجهة الإدارية المختصة. ومقتضى ما تقدم الالتزام باحكام القانونين معا بترتيب زمنى وفق تسلسل رسمه المشرع يبدأ باتخاذ إجراءات تقسيم الأرض المحدد تفصيلاً فى القانون رقم 3 لسنة 1982 بشأن التخطيط العمرانى، ثم الحصول على الترخيص وفقاً للإجراءات المحددة فى القانون رقم 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء، ولكل من القانونين، طبقاً لما تقدم، مجال إعماله وتطبيقه بغير تداخل أو تصادم بين أحكام كل منهما.
ومن حيث إن المشرع وضع تنظيم خاص لإزالة المبانى المخالفة لأحكام كل من القانونين فإنه يتعين قانوناً التزام جادة تطبيق أحكام تطبيق كل منهما بمراعات مجال تطبيق كل منها؛ فإذا كان الأمر يتصل ببناء على أرض من تلك التى يحكم وضعها القانونى قانون التخطيط العمرانى، كان وقف الأعمال والمبانى خاضعاً لزاماً لأحكام ذلك القانون، أما إذا كانت المبانى والأعمال مما ينصرف إليها خطاب المشرع تطبيقاً لأحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء المعدل بالقانون رقم 101 لسنة 1996، فيكون من المتعين، لتقرير وقفها أو تصحيحها أو إزالتها، اعمال أحكام المواد (15) و (16) و (16 مكرراً) من هذا القانون. فإذا كان لكل من القانونين المشار إليهما مجاله فى التطبيق، فإنه لا يصح القول بتداخل أحكامهما بحيث يسريان معاً لحكم واقعة محددة أو تنظيم واقع معين. وإنه لمما يتأبى على صحيح فهم القانون، ومع مقتضيات التفسير وأصوله العامة، ترتيب هذه النتيجة، إذ يتحتم دائماً أن يصدر التفسير عن أصل ثابت قوامه تحقيق التناغم والاتساق بين التشريعات تنزيهاً للمشرع من شبهة الالتباس أو الخلط أو الخطأ. فإذا كان ذلك، وكان لكل من القانونين المشار إليهما نطاق إعمال ومجال تطبيق، فإنه يتعين إعمال أحكام كل منهما على الوقائع التى تحكمها نصوص كل منهما صدقاً وقانوناً، ولا يكون جائزاً القول بتطبيق أحكام أى منهما، حسبما يتراءى لجهة الإدارة، إذ فى هذا القول إحلال لإرادة الجهة الإدارية محل إرادة المشرع، الأمر الذى يتعين أن يهب قاضى المشروعية لتقويمه إعلاء لكلمة القانون وقالة الحق.

فلهذه الأسباب:

حكمت المحكمة بأن لكل من القانونين رقمى 3 لسنة 1982 بشأن التخطيط العمرانى و 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء مجال تطبيق. لذلك فإنه فى حالة البناء على أرض غير مقسمة ودون ترخيص فإن القانون رقم 3 لسنة 1982 وحده هو الذى يطبق على النحو المبين تفصيلاً بالأسباب وقررت اعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.