مجلس الدولة - المكتب الفنى لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثانية والأربعون - الجزء الأول (من أول أكتوبر سنة 1996 إلى آخر فبراير سنة 1997) - صـ 275

(26)
جلسة 26 من نوفمبر سنة 1996

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ حنا ناشد مينا حنا نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة المستشارين: د. محمد عبد السلام مخلص، وعلى فكرى حسن صالح، ود. حمدى محمد أمين الوكيل، ومحمد إبراهيم قشطة نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 966 لسنة 36 القضائية

عقد إدارى - عقد مقاولة - تنفيذه - أسس محاسبة المقاول على الأعمال التى تم تنفيذها - المحاسبة على أساس أسعار العطاء التالى له عند الإخلال بأولوية عطائه - حكمه.
المادة 80 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 9 لسنة 1983 بتنظيم المناقصات والمزايدات الصادرة بقرار وزير المالية رقم 157 لسنة 1983.
تلتزم الإدارة بمحاسبة المقاول المتعاقد معها على أساس كميات الأعمال المنفذة بالفعل وفقاً لأسعار عطائه بغض النظر عن الكميات الواردة بجدول الفئات ولو زادت أو قلت عنها وسواء ترتبت الزيادة أو العجز على خطأ فى الحساب أو زيادة فى حجم الأعمال على ألا يؤدى ذلك إلى الإخلال بأولوية وترتيب عطائه باعتباره الأفضل والأقل سعراً -الهدف من ذلك مراعاة العدالة فى التعامل وضمان حقوق ومصالح الطرفين وذلك بصرف حقوق المقاول كاملة من الأعمال التى نفذها بالفعل وفقاً لأسعار عطائه من ناحية وبتحقيق الغرض من المناقصة العامة التى تستهدف تنفيذ الأعمال على أحسن وجه وبأقل الأسعار من ناحية أخرى وهو ما يتحقق بمراعاة أولوية المقاول عند المحاسبة فلا يؤدى خفضه لأسعار الكميات غير المطلوبة ورفعه لأسعار الكميات المطلوبة عند تقدمه بعطائه بما يؤدى إلى التعاقد معه عند إجراء المناقصة باعتباره الأقل سعراً إلى الإضرار بالمصلحة العامة التى لا يمكن أن تتحقق نتيجة التعاقد معه واستبعاد العطاء التالى له بسبب يرجع إلى طريقة إعداد عطائه رغم أن هذا العطاء التالى كان الأصلح سعراً والأكثر مطابقة للواقع - لا وجه للقول فى هذا الصدد بأن محاسبة المقاول على أساس أسعار العطاء التالى فى حالة الإخلال بأولوية عطائه إنما يهدر نصوص العقد وأسعار عطاء المقاول ونصوص قانون المناقصات والمزيدات ونصوص لائحته التنفيذية التى توجب المحاسبة على أساس أسعار المتعاقد والكميات المنفذة بالفعل - إن التعاقد تم ابتداءً على أساس أن أسعار المقاول هى الأقل من بين العروض التى قدمت فى المناقصة ومن ثم فإنه يلتزم بأن تظل أسعاره محتفظة بتلك الميزة حتى انتهاء العقد وإلا حوسب على أساس أسعار العطاء التالى له باعتبارها الأسعار الأفضل التى اتجهت إرادة المتعاقدين إليها فى إطار إجراءات اختيار التعاقد التى قبل المقاول التعامل ابتداءً على أساسها عند تقدمه بعطائه - تطبيق.

إجراءات الطعن

بتاريخ 19/ 2/ 1990 أودع الأستاذ ......... المحامى نيابة عن الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً قيد برقم 966 لسنة 36 ق وذلك طعنا على الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بالإسكندرية فى الدعوى رقم 1925 لسنة 39 ق بجلسة 28/ 12/ 1989 والذى قضى برفض الدعوى وإلزام الطاعن المصروفات، وقد طلب الطاعن للأسباب الواردة بتقرير الطعن الحكم له بإلغاء الحكم المطعون فيه والحكم له بصفة أصلية بأحقيته فى المحاسبة على الأعمال المنفذة طبقاً للحصر الختامى على أساس أسعار عطائه التى تم التعاقد معه على أساسها وصرف الفرق المستحق له وفوائده القانونية وبصفة احتياطية الحكم له بالتعويض المناسب كحد أدنى بما يعادل الفرق بين ما تم صرفه وبين قيمة الأعمال التى نفذها على أساس أسعار عطائه المتعاقد عليها دون غيرها من أسعار أى عطاء آخر وإلزام الإدارة المصروفات وقد أعلن الطعن للمطعون ضدهم على الوجه المبين بالأوراق وبعد تحضير الطعن أعدت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانون فيه انتهى لأسبابه إلى قبول الطعن شكلاً. وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبأحقية الطاعن فى المحاسبة عن الأعمال التى نفذها طبقاً للحصر الختامى على أساس أسعار عطائه التى تم التعاقد عليها صرف الفروق المستحقة له والفوائد القانونية بواقع 4% من هذه الفروق من تاريخ المطالبة القضائية وقد نظرت دائرة فحص الطعون بالدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا الطعن على الوجه المبين بمحاضر الجلسات وبجلسة 20/ 4/ 1994 قررت إحالته إلى المحكمة الادارية العليا (الدائرة الثالثة - موضوع) وحددت لنظره أمامها جلسة 17/ 5/ 1994 وبتلك الجلسة نظرت الدائرة الأخيرة الطعن وتداولت نظره على الوجه المبين بمحاضر الجلسات إلى أن قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الايضاحات وبعد المداولة.
ومن حيث إنه لما كان الحكم المطعون فيه قد صدر بجلسة 28/ 12/ 1989 وكان الطعن قد أقيم فى 19/ 2/ 1990 فإنه يكون مقام خلال الميعاد المحدد بالمادة 44 من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 72 لإقامة الطعن أمام المحكمة الإدراية العليا وإذ استوفى الطعن سائر أوضاعه الشكلية فإنه يكون مقبول شكلاً.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص وفقاً للثابت بالأوراق فى أنه بتاريخ 29/ 5/ 1985 أقام الطاعن الدعوى رقم 1925 لسنة 39 ق للحكم له بأحقيته فى حساب الحصر الختامى للأعمال التى نفذها بالمدرستين التى تعاقد على إنشائهما فى 29/ 9/ 1983 على أساس أسعار عطائه التى تعاقد عليها مع الإدارة وصرف مستحقاته وقدرها (19000 جنيهاً) مع الفوائد القانونية عن هذا المبلغ بالإضافة إلى التعويض المناسب واستند فى ذلك إلى أنه تعاقد فى 29/ 9/ 1983 على إنشاء مدرسة ابتدائية ومدرسة إعدادية بمدينة أبو حمص على أساس فئات الأسعار التى تقدم بها فى عطائه وبمبلغ إجمالى قدره (56477.700 جنيهاً) لكل مدرسة على حدة وأنه أنهى العمل فى الموعد المحدد وأخطر الإدارة بالاستلام فى 26/ 10/ 1984 وفى 1/ 11/ 1984 و4/ 11/ 1984 قررت اللجنة الفنية المختصة بعد المعاينة مطابقة الأعمال للرسوم الهندسية وللمواصفات وبالرغم من ذلك أعدت الإدارة الحساب الختامى النهائى للمدرستين على أساس أسعار تقل عن فئات الأسعار التى تعاقد عليها والواردة بعطائه مخالفة بذلك نصوص العقد وقانون المناقصات رقم 9 لسنة 1983 ولائحته التنفيذية رداً على الدعوى أوضحت الإدارة أن العمليتين أرسيتا على الطاعن على أساس أنه صاحب أقل العطاءات سعراً ولدى مراجعة مستندات العمليتين تبين أن المحاسبة على الأعمال وفقا لأسعاره ستؤدى إلى الإخلال بأولوية عطائه ليصبح العطاء الرابع والأخير وذلك بزيادة قدرها (19228.869 جنيهاً) وبجلسة 28/ 12/ 1989 قضت المحكمة برفض الدعوى على أساس أن الجهاز المركزى للمحاسبات أوضح لدى مراجعة أوراق المناقصة أن الطاعن نفذ الأعمال بأسعار تخل بترتيب عطائه وتزيد على العطاء التالى بمبلغ (19228.869 جنيهاً) ففى المدرسة الإعدادية بلغت أسعار التنفيذ وفق عطائه (138835.270 جنيها) فى حين أنها تبلغ وفقاً لأسعار العطاء التالى (126255.470 جنيهاً) بفرق (12579 جنيهاً) وفى المدرسة الابتدائية بلغت أسعار التنفيذ وفق عطائه (24860.395 جنيهاً) فى حين أنها تبلغ وفقاً لأسعار العطاء التالى (18211.326 جنيهاً) بفرق (6649.069 جنيهاً) وأن الجهاز أوضح أن السبب فى ذلك يرجع إلى عدم الدقة فى إعداد المقايسة وإدراج أعمال بكميات كبيرة بالمقايسة دون الحاجة إليها وتحديد الطاعن لفئات ومبالغ ضئلية وقت التقدم بالعطاء وأن المادة 80 من اللائحة التنفيذية لقانون المناقصات والمزايدات رقم 9 لسنة 83 الصادرة بقرار وزير المالية رقم 157 لسنة 83 تعتبر مقادير جدول الفئات مقادير تقريبية وتوجب محاسبة المقاول على أساس الكميات المنفذة بالفعل ولو زادت أو قلت عن المقايسة بشرط ألا يؤثر ذلك على أولوية المقاول فى ترتيب عطائه وإلا حوسب عن الأعمال التى نفذت بأسعار أقل العطاءات وأن أسعار الطاعن تخل بأولوية عطائه على الوجه السالف ذكر لذلك فإنه يحاسب على أساس أسعار العطاء التالى ولا يستحق الفروق التى يطالب بها، كما لا يستحق تعويضاً لأن الإدارة استعملت حقاً مقرراً فى نص اللائحة المشار إليها.
ومن حيث إن الطعن يقوم على أن الحكم فسر نص المادة (80) من اللائحة التنفيذية لقانون المناقصات على نحو يهدر أسعار عطاء المتعاقد مع الإدارة ويوجب محاسبته على أساس أسعار العطاء الأقل من حيث القيمة وأن هذا التفسير يؤدى إلى المساس بالأسعار التى تمثل الشق الرضائى فى العقد والذى لا يملك أى من المتعاقدين تعديله بإرادته المنفردة، كما أنه يتناقض مع ما قررته ذات المادة من عدم جواز إعادة النظر فى الأسعار ومع تثبيت أسعار العطاء المنصوص عليها بالمادة (54) من اللائحة ومع المادة (18) من قانون المناقصات التى تلزم لجنة البت بالترسية على العطاء الأفضل أولاً ثم الأقل سعراً ومع الضمانات والسلطات والاختصاصات التى نص عليها هذا القانون والتى تسند اختيار العطاء الأفضل والأقل سعراً لجهات محددة وإن الحكم أغفل دفاع الطاعن بأن المادة (80) من اللائحة تتعارض مع نصوص القانون التى صدرت تنفيذاً له وأن الخطاب فى المادة (80) موجه إلى الإدارة التى تتحمل وحدها مغبة الخروج على أولوية العطاءات دون المقاول المتعاقد معها وأن الحكم رفض طلب التعويض لانتفاء ركن الخطأ فى جانب الإدارة فى حين أن تقرير الجهاز المركزى للمحاسبات أكد أنها أخطأت فى إعداد المقايسة وأن الحكم استند فى حيثياته إلى هذا التقرير وبالرغم من أن اختلاف الكميات المنفذة عن المقايسة بأكثر من (100%) إنما يرجع إلى ممارسة الإدارة سلطتها فى تعديل الرسوم الهندسية والتصميمات وطريقة التأسيس وزيادة سعة وعدد الفصول بالمدرسة الإعدادية فضلاً عن تغيير موقع المدرستين الأمر الذى أدى إلى تلك الزيادة مع إضافة بنود أخرى لم ترد بالمقايسة وفقاً للثابت بتقرير اللجنة الفنية المؤرخ 10/ 4/ 1985 وأن تصرفات الإدارة تلك تستوجب تطبيق نظرية أفعال الأمير وتوجب تعويض الطاعن عن كل ما ترتب عليها من آثار وتعويضه وفقاً لأسعار عطائه كحد أدنى وأن الحكم المطعون فيه خالف أحكام المحكمة الإدارية العليا الصادرة فى الطعن رقم 1222 لسنة 12 ق بجلسة 17/ 1/ 1970 والطعن 763 لسنة 12 ق بجلسة 25/ 1/ 1969 والطعن رقم 354 لسنة 10 ق بجلسة 1/ 2/ 1969 التى تقيد طرفى العقد الإدارى بالثمن المتفق عليه ولا تجيز حرمان المقاول من قيمة الأعمال المضافة بحجة أنه لا يحق له المطالبة بالتعويض فى حالة زيادة الأعمال وتوجب تحديد حقوق المتعاقد وفقاً لنصوص العقد.
ومن حيث إن الإدارة ردت على الطعن بأن قاعدة العقد شريعة المتعاقدين المنصوص عليها فى المادة 147 من القانون المدنى لا تجد مجالا لإعمالها فى العقود الإدارية لما تتمتع به الإدارة من امتيازات فى نطاق تلك العقود وأن المادة (76 مكرراً) من اللائحة التنفيذية لقانون المناقصات خولت الإدارة حق تعديل العقد بالزيادة أو النقص بشرط ألا يؤثر ذلك على أولوية المتعاقد وأن المادة 80 من ذات اللائحة أكدت هذا الشرط وأن مراعاة عدم الإخلال بأولوية المتعاقد تقتضى محاسبته عند إعداد الحساب الختامى على أساس أسعار العطاء الأقل وخصم الفرق بين أسعار عطائه وأسعار العطاء التالى له وذلك دون إخلال بالتوازن المالى للعقد وأن تعديل عقد الطاعن ومحاسبته على أساس أسعار العطاء التالى له لم يخل بالتوازن المالى للعقد المبرم معه.
ومن حيث إنه لما كانت المادة 80 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 9 لسنة 1983 بتنظيم المناقصات والمزايدات والصادرة بقرار وزير المالية رقم 157 لسنة 1983 تنص على أن (المقادير والأوزان الواردة بجدول الفئات هى مقادير وأوزان تقريبية قابلة للزيادة والعجز تبعاً لطبيعة العملية والغرض منها هو بيان مقدار العمل بصفة عامة والأثمان التى تدفع للمقاول تكون على أساس الكميات التى تنفذ فعلاً سواء أكانت الكميات أقل أم أكثر من الوارد بالمقايسة أو الرسومات وسواء نشأت الزيادة أو العجز عن خطأ فى حساب المقايسة الابتدائية أو عن تغيرات أدخلت فى العمل طبقاً لأحكام العقد وبمراعاة ألا يؤثر ذلك على أولوية المقاول فى ترتيب عطائه...).
وكان المستفاد من نص تلك المادة التزام الإدارة بمحاسبة المقاول المتعاقد معها على أساس كميات الأعمال المنفذة بالفعل وفقاً لأسعار عطائه بغض النظر عن الكميات الواردة بجدول الفئات ولو زادت أو قلت عنها وسواء ترتبت الزيادة أو العجز على خطأ فى الحساب أو زيادة فى حجم الأعمال على ألا يؤدى ذلك إلى الإخلال بأولويته وترتيب عطائه باعتباره الأفضل والأقل سعرا وكان الهدف من هذا النص مراعاة العدالة فى التعامل وضمان حقوق ومصالح الطرفين وذلك بصرف حقوق المقاول كاملة عن الأعمال التى نفذها بالفعل وفقاً لأسعار عطائه من ناحية وبتحقيق الغرض من المناقصة العامة التى تستهدف تنفيذ الأعمال على أحسن وجه وبأقل الأسعار من ناحية أخرى وهو ما يتحقق بمراعاة أولوية المقاول عند المحاسبة فلا يؤدى خفضه لأسعار الكميات غير المطلوبة ورفعه لأسعار الكميات المطلوبة عند تقدمه بعطائه بما يؤدى إلى التعاقد معه عند إجراء المناقصة باعتباره الأقل سعراً إلى الإضرار بالمصلحة العامة التى لا يمكن أن تتحقق نتيجة التعاقد معه واستبعاد العطاء التالى له بسبب يرجع إلى طريقة إعداد عطائه رغم أن هذا العطاء التالى كان الأصلح سعراً والأكثر مطابقة للواقع ولا وجه للقول فى هذا الصدد بأن محاسبة المقاول على أساس أسعار العطاء التالى فى حالة الإخلال بأولوية عطائه إنما يهدر نصوص العقد وأسعار عطاء المقاول ونصوص قانون المناقصات والمزايدات ونصوص لائحته التنفيذية التى توجب المحاسبة على أساس أسعار المتعاقد والكميات المنفذة بالفعل ذلك لأن التعاقد تم إبتداء على أساس أن أسعار المقاول هى الأقل من بين العروض التى قدمت فى المناقصة ومن ثم فإنه يلتزم بأن تظل أسعاره محتفظة بتلك الميزة حتى انتهاء التنفيذ وإلا حوسب على أساس أسعار العطاء التالى له باعتبارها الأسعار الأفضل التى اتجهت إرادة المتعاقدين إليها فى إطار إجراءات اختيار المتعاقد التى قبل المقاول التعامل ابتداء على أساسها عند تقدمه بعطائه.
ومن حيث إنه لما كان الثابت بالأوراق أن قيمة الأعمال التى نفذها الطاعن لإنشاء المدرسة الإعدادية بلغت وفقا لأسعار عطائه (138835.270 جنيهاً) بينما تبلغ أسعار التنفيذ وفقاً لأسعار العطاء التالى له (126255.470 جنيهاً) وذلك بزيادة قدرها (12579.800 جنيهاً) وأن قيمة الأعمال التى نفذها لإنشاء المدرسة الابتدائية بلغت وفقاً لأسعار عطائه (24860.395 جنيهاً) بينما تبلغ أسعار التنفيذ وفقاً لأسعار العطاء التالى له (18211.326 جنيهاً) بزيادة قدرها (6649.069 جنيهاً) وذلك بفارق إجمالى مقداره (19228.869 جنيهاً) فإنه لا يستحق هذا الفرق لما يؤدى صرفه إليه من إخلال بأولوية عطائه ومن ثم يتعين رفض طلبه وإلزام الإدارة بأداء المبلغ سالف الذكر وبالتالى رفض طلبه إلزامها بأداء فوائد قانونية عنه.
ومن حيث إنه فيما يتعلق بطلب الطاعن الاحتياطى تعويضه بذات المبلغ سالف الذكر عن خفض أسعار عطائه للحفاظ على أولويته فإنه وقد ثبت أن الإدارة قد استعملت حقاً أصلياً مقرراً لها بمقتضى إجراءات اختيار المتعاقد فى المناقصات العامة وبمقتضى نصوص اللائحة التنفيذية لقانون المناقصات والمزايدات دون إخلال بالتوازن المالى للعقد ولا يكون هناك أساس لطلب الطاعن التعويض الأمر الذى يستوجب رفض هذا الطلب.
ومن حيث إنه ترتيباً على ما تقدم ولما كان الحكم المطعون فيه قد ذهب هذا المذهب فقضى برفض الدعوى فإنه يكون من المتعين الحكم برفض الطعن.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم بمصروفاته عملاً بنص المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب:

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا وألزمت الطاعن المصروفات.