مجلس الدولة - المكتب الفنى لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الواحدة والأربعون - الجزء الثانى (من أول إبريل سنة 1996 إلى آخر سبتمبر سنة 1996) - صـ 1139

(127)
جلسة 26من مايو سنة 1996

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد عبد الرحمن سلامة نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الاساتذة/ مصطفى محمد المدبولى أبو صافى، والسيد محمد السيد الطحان، وأدوارد غالب سيفين، وأحمد عبد العزيز أبو العزم نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 1173 لسنة 36 القضائية

أراضى زراعية - حظر تقسيم الأراضى الزراعية للبناء عليها - يستثنى من هذا الحظر الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981.
المادة (2) من قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982.
الأصل المقرر هو حظر تقسيم الأراضى الزراعية للبناء عليها وكذا إقامة أية مبان أو منشآت عليها وهو حظر عام ومطلق وغير منوط بموافقة أية جهة إلا أن المشرع - لاعتبارات قدرها - استثنى من هذا الحظر حالات محددة يصدر فيها الترخيص من المحافظ المختص بعد توافر كافة الشروط واستيفاء جميع الإجراءات التى تحدد بقرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير ومن تلك الحالات الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، فإذا لم تتوافر تلك الشروط أو لم تستوف تلك الإجراءات قبل ممارسة المحافظ لإختصاصه فى منح الترخيص فإنه لا يجوز قانونا منح الترخيص. تطبيق.

إجراء الطعن

فى يوم السبت الموافق 3/ 3/ 1990 أودعت هيئة قضايا الدولة نائبة عن الطاعنين بصفاتهم قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً بالطعن قيد بجداولها تحت رقم 1173 لسنة 40 ق. ع فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى فى الدعوى رقم 5103 لسنة 40 ق بجلسة 4/ 1/ 1990 والقاضى بقبول الطعن شكلاً وبإلغاء القرار الصادر بالامتناع عن السير فى إجراءات التقسيم، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعنون بصفاتهم - الأسباب الواردة بتقرير الطعن - إلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون عليه بإلزام المطعون ضده بصفته المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.
قدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى مسببا رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا والزام الجهة الإدارية المصروفات.
تحددت لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 20/ 2/ 1995 وبجلسة 15/ 5/ 1995 قررت إحالته إلى هذه المحكمة والتى نظرته بجلسة 18/ 6/ 1995 وبالجلسات التالية على النحو الثابت بمحاضر الجلسات، وبجلسة 10/ 3/ 1996 قررت المحكمة إصدار الحكم فى الطعن بجلسة اليوم 26/ 5/ 1996 وبها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة وبعد المداولة.
من حيث أن الطعن استوفى أوضاعه وإجراءاته المقررة قانوناً.
ومن حيث إن عناصر المنازعة - تخلص حسبما يبين من الأوراق - فى أنه بتاريخ 10/ 8/ 1986 أقام المطعون ضده بصفته رئيس مجلس إدارة الجمعية التعاونية للبناء والإسكان للعاملين بمديرية الإصلاح الزراعى بالفيوم الدعوى رقم 5103 لسنة 40 ق بصحيفة أودعت قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى طالباً فى ختامها الحكم بإلغاء القرار السلبى لرئيس مجلس مدينة ومركز الفيوم الصادر به كتابه رقم 1190 بتاريخ 22/ 6/ 1986 فيما تضمنه من عدم قبول تقسيم أرض النزاع وحظر البناء عليها واعتماد تقسيم مساحة 15 س 12 ط 6 ف الكائنة بحوض العقرب نمرة 94 بندر الفيوم ملك الجمعية المدعية ضمن مشروع التقسيم المقدم إلى الجهة المذكورة برقم 69 فى 5/ 1/ 1986 مع ما يترتب على ذلك من آثار مع المصاريف والأتعاب. وقال بيانا لدعواه إن أرض التقسيم محل النزاع لا تعتبر أرضاً زراعية بل أرض بناء تخضع لقانون التخطيط العمرانى وأن مديرية الزراعة بالفيوم قد أخطأت حين رأت خضوع الأرض محل النزاع للقانون رقم 116 لسنة 1983 وحظرت تقسيمها لأنها أغفلت إعمال الاستثناء الوارد بالمادة 152 من القانون رقم 116 لسنة 1983 فى فقرتها الأولى والخاص بالأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمدة حتى 1/ 12/ 1981 وهو ما أكده طلب الشهر العقارى من المدعى (المطعون ضده) شهادة تحسين عن ذات الأرض وقدر رسم التحسين بواقع 400 مليم للمتر المربع بموجب قرار لجنة التحسين على أساس أن الأرض خاضعة للقانون رقم 222 لسنة 1955 باعتبارها أرضاً داخل كردون المدينة وخاضعة لقانون التقسيم، وقد تقدمت الجمعية بمشروع تقسيم إلى مجلس المدينة الذى طالب الجمعية بموجب خطابه رقم 4759 بتاريخ 28/ 1/ 1986 بموافاته بشهادة تفيد بأن أراضى المنافع بالمشروع والتى سوف تملك للدولة من طرق وشوارع خالية من الحقوق العينية الأصلية والتبعية، ومن ثم فإن النزاع - على ما ذهب المدعى - خاضعة للتقسيم وخارج نطاق الحظر الوارد بالمادتين 2 من القانون رقم 3 لسنة 1982 و152 من القانون رقم 116 لسنة 1983 لوقوعها داخل كردون المدن قبل 1/ 12/ 1981، ولما كان الأصل فى الأشياء الإباحة ما لم يقيد الحق بنص فى القانون فإذا أباح القانون أعمال التشييد والبناء والتقسيم للأراضى الداخلة فى كردون المدن قبل التاريخ المشار إليه فلا يجوز أن يأتى قرار لاحق ويقيد هذا الاطلاق أو يحرم صاحب الحق من الإباحة المقررة بالنص. ومن ثم يكون القرار المطعون فيه باطلاً لمخالفته صريح نص القانون.
وبجلسة 4/ 1/ 1990 صدر الحكم المطعون فيه بإلغاء القرار المطعون فيه بالامتناع عن السير فى إجراءات التقسيم وإلزام الجهة الإدارية المصروفات. وأقامت المحكمة قضاءها على أنه وإذ قدم المدعى بجلسة 30/ 3/ 1989 مذكرة عدل فيها طلباته إلى الطعن على قرار محافظ الفيوم السلبى بعدم الموافقة على مشروع التقسيم والقضاء بتقسيم أرض النزاع على ضوء مشروع التقسيم المقدم منه، ومن ثم فإن حقيقة الطلبات على ما صورها الحكم المطعون فيه - بإلغاء قرار رئيس مجلس مدينة ومركز الفيوم فى 22/ 6/ 1986 بعدم قبول طلب التقسيم، والسير فى إجراءات اعتماده بقرار يصدره محافظ الفيوم، وعن الموضوع ولما كان المستفاد من استعراض نصوص قانون الزراعة رقم 59 لسنة 1973 وخاصة المادتين 107 مكرراً و107مكررا م والمادة الثانية من قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982 والمادة 152 من قانون الزراعة رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983 وقرار وزير الزراعة رقم 124 لسنة 1984 - أن ثمة مغايرة تشريعية بين البناء على الأراضى الداخلة ضمن كردون المدن المعتمدة حتى 1/ 12/ 1981، وبين اتخاذ إجراءات تقسيمها والتى تنتهى بصدور قرار من المحافظ المختص، ومن ثم فإنه لا وجه لاشتراط موافقة مديرية الزراعة أو وزارة الزراعة قبل اعتماد التقسيم على نحو ما كانت تنص عليه المادة (107مكرراً م) التى ألغيت بالقانون رقم 116 لسنة 1983، ولما كان البادى من الأوراق أن الجهة الإدارية وفضت السير فى إجراءات اعتماد التقسيم استناداً إلى عدم موافقة الزراعة وإذ بان مما تقدم أن هذا الأمر غير متطلب وفقاً للقانون سالف البيان إذ إن موافقة وزارة الزراعة لا تكون إلا عند الشروع فى البناء، أى بعد انتهاء إجراءات التقسيم فمن ثم فإنه يتعين القضاء بإلغاء القرار الصادر بالامتناع عن السير فى إجراءات التقسيم.
ومن حيث أن مبنى الطعن مخالفة الحكم المطعون فيه القانون والخطأ فى تطبيقه وتأويله. فالحكم أخطأ حين حدد طلبات المدعى على نحو ما أورده فى حين أن طلباته الصحيحة هى الطعن على القرار الصريح الصادر من رئيس مجلس مدينة الفيوم برفض مشروع التقسيم المقدم من الجمعية لعدم موافقة وزارة الزراعة على هذا المشروع وأن الأصل المقرر هو حظر تقسيم الأراضى الزراعية للبناء عليها أو إقامة أية مبان أو منشآت عليها وهو حظر عام ومطلق غير منوط بموافقة أية جهة إلا أن المشرع لاعتبارات قدرها استثنى من هذا الحظر حالات محددة يصدر فيها الترخيص من المحافظ المختص بعد توافر كافة الشروط واستيفاء جميع الإجراءات التى تحدد بقرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير ومن تلك الحالات الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981 فإذا لم تتوافر تلك الشروط أو لم تستوف تلك الإجراءات قبل ممارسة المحافظ لاختصاصه فى منح الترخيص لا يجوز قانوناً منح الترخيص وبإنزال ما تقدم على واقعات النزاع يبين أن الجهة الإدارية رفضت طلب التقسيم المقدم إليها من الجمعية المطعون ضدها للأراضى موضوع النزاع على أساس عدم موافقة وزارة الزراعة على مشروع التقسيم حيث ثبت لمديرية الزراعة بالفيوم بعد الاطلاع على الخريطة المساحية الخاصة باعتماد خطوط تنظيم الأرض موضوع النزاع أن هذه المساحة تقع داخل الرقعة الزراعية وأنها قابلة للزراعة ومن ثم يشملها الحظر الوارد فى المادة 152 من القانون رقم 116/ 1983 وإذ كان ذلك وكان قد وضح للجهة الإدارية القائمة على شئون الترخيص مع وضوح نص المادة السادسة من قرار وزير الزراعة رقم 124 لسنة 1984 فقد أصدرت قرارها برفض منح الترخيص للجمعية المطعون ضدها وغير خاف أن هذا القرار تغيا المصلحة العامة وتوسد صحيح حكم القانون.
ومن حيث إن البين من مذكرة المطعون ضده المقدمة بجلسة 30/ 3/ 1989 أمام محكمة القضاء الادارى أنه عدل الطعن على قرار محافظ الفيوم السلبى بعدم الموافقة على المشروع التقسيم محل التداعى بجانب التمسك بالطلبات الواردة بصحيفة افتتاح الطعن ومن ثم يغدو صحيحاً ما ذهب إليه الحكم الطعين من تكييف الطلبات فى الدعوى بأنها طلب إلغاء قرار مجلس مدينة ومركز الفيوم بعدم قبول طلب التقسيم والسير فى إجراءات اعتماده بقرار يصدره محافظ الفيوم.
ومن حيث إن المادة الثانية من قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982 تنص على أن "تحظر إقامة أية مبان أو منشآت فى الأراضى الزراعية، أو اتخاذ أيه إجراءات فى شأن تقسيم هذه الأراضى، ويعتبر فى حكم الأراضى الزراعية الأراضى البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية، ويستثن من هذا الحظر:
(أ) الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981........... ويشترط فى الحالات الاستثنائية المشار إليها فى البنود جـ، د، هـ صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أيه مبان أو منشآت أو مشروعات وذلك فى إطار التخطيط العام، ويصدر بتحديد شروط وإجراءات منح هذا الترخيص قرار من الوزير المختص بالزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير.
ثم صدر القانون رقم 116 لسنة 1983 وأضاف الكتاب الثالث الخاص بعدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها إلى قانون الزراعة رقم 53 لسنة 1966 (المواد من 150 حتى 159) وتنص المادة ( 152) على أن "يحظر إقامة أية مبان أو منشآت فى الأرض الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم هذه الأراضى لإقامة مبانى عليها، ويعتبر فى حكم الأرض الزراعية الأراضى البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية، ويستثن من هذا الحظر:
( أ ) الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمدة حتى 1/ 12/ 1981 مع عدم الاعتداء بأية تعديلات على الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من مجلس الوزراء. (ب).......... (جـ)......... (د).......... (هـ)...........
وفيما عدا الحالة المنصوص عليها فى الفقرة (جـ) يشترط فى الحالات المشار إليها آنفاً صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أية مبان أو منشآت أو مشروعات ويصدر بتحديد شروط وإجراءات منح هذا الترخيص قرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير.
وتنفيذاً للقانون رقم 116 لسنة 1983 أصدر وزير الزراعة القرار رقم 124 لسنة 1984 فى شأن شروط وإجراءات منح تراخيص البناء فى الأراضى الزراعية معدلاً بالقرارين رقمى 322، 868 وتنص المادة (1) منه أن "يكون الترخيص بإقامة المبانى والمنشآت فى الأراضى الزراعية الواقعة داخل كردون المدن المنصوص عليه فى المادة 152 (أ) من قانون الزراعة وفقاً للقواعد والأوضاع الآتية: -
(أ) تقوم مديرية الزراعة المختصة بالاشتراك مع مديرية الإسكان والتعمير بإجراء حصر شامل للأراضى الزراعية وما فى حكمها الواقعة داخل الكردون المشار إليه وتصنيفها حسب حالتها ودرجة خصوبتها وعمل خرائط مساحية تعتمد من المحافظ وتخطر وزارة الزراعة بصورة منها بعد اعتمادها.
(ب) تعد الوحدة المحلية بالمدينة بالاتفاق مع الإدارة الزراعية بالمركز برنامجاً زمنياً لإقامة المبانى على هذه المساحات.. ويعتمد هذا البرنامج من المحافظ ويبلغ لمديريات الزراعة والإسكان بالمحافظة "وتنص المادة (6) على أن "يشترط للترخيص بإقامة المبانى والمنشآت والمشروعات المشار إليها فى المواد السابقة ارتباطها بالموقع موضوع طلب الترخيص وتعذر إقامتها فى غير الأراضى الزراعية أو فى الأراضى الواقعة داخل كردون المدن ونطاق الحيز العمرانى للقرى وعدم وجود أية مبان أو أراضى أخرى فضاء تحقق الغرض المطلوب" وتنص المادة ( 7) على أن "يقدم طلب الحصول على الترخيص المنصوص عليه فى البنود أ، ب، ج، د، هـ من المادة 152 من قانون الزراعة على النموذج المرافق إلى مديرية الزراعة المختصة مرفقاً به..... "وتنص المادة ( 8) على أن "تتولى إدارة حماية الأراضى الزراعية بالمحافظة فحص الطلبات المشار إليها فى المادة السابعة ومراجعة المستندات المقدمة من ذوى الشأن وإجراء المعاينة اللازمة وترسل الطلبات والمستندات المشار إليها مشفوعة بالرأى إلى الإدارة العامة لحماية الأراضى الزراعية بوزارة الزراعة لتتولى عرضها على اللجنة العليا للمحافظة على الرقعة الزراعية. وتنص المادة (9) على أن "تختص اللجنة العليا المشار إليها فى المادة السابقة بفحص الطلبات المذكورة فى المادة السابعة وإصدار القرار بشأنها، ويتولى رئيس قطاع التنمية الزراعية إخطار المحافظ المختص بقرارات اللجنة العليا لإصدار التراخيص إعمالاً للفقرة الأخيرة من المادة 152 من قانون الزراعة رقم 53 لسنة 1966 وتعديلاته
ومن حيث إنه ولئن كانت المادة الثانية من قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982 المعمول به اعتباراً من 25/ 2/ 1982 قد حظرت إقامة أية مبانى أو منشآت فى الأرض الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيمها واستثنت من هذا الحظر الأراضى الزراعية داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981 دون أن يقيد هذا الاستثناء بشروط أو إجراءات إلا أن الثابت من الأوراق - فى الطعن الماثل أنه لم يصدر قرار إدارى باعتماد التقسيم فى تاريخ لاحق على العمل بالقانون رقم 3 لسنة 1982 كما أن الجمعية المطعون ضدها لم تقم بالطعن على موقف الإدارة السلبى بعدم إعمال الاستثناء المشار إليه إلا بعد العمل بالقانون رقم 116 لسنة 1983 بتاريخ 11/ 8/ 1983 مؤكداً الحظر المشار إليه كما قيد الاستثناء بشروط وإجراءات حددها قرار وزير الزراعة سالف الذكر.
ومن حيث إن الأصل المقرر هو حظر تقسيم الأراضى الزراعية للبناء عليها وكذا إقامة أية مبان أو منشآت عليها وهو حظر عام ومطلق غير منوط بموافقة أية جهة إلا أن المشرع - لاعتبارات قدرها - استثنى من هذا الحظر حالات محددة يصدر فيها الترخيص من المحافظ المختص بعد توافر كافة الشروط واستيفاء جميع الإجراءات التى تحدد بقرار وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير ومن تلك الحالات الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، فإذا لم تتوافر تلك الشروط أو لم تستوف تلك الإجراءات قبل ممارسة المحافظ لاختصاصه فى منح الترخيص فإنه لا يجوز قانوناً منح الترخيص والمستفاد من نصوص قرار وزير الزراعة رقم 124/ 1984 المشار إليه أن موافقة وزارة الزراعة بأجهزتها المذكورة لازمة قبل إصدار المحافظ المختص للترخيص المطلوب وأن هذه الموافقة تكون فى ضوء المستندات المقدمة من ذوى الشأن وأنها لا ترخص للمحافظ فى التجاوز عن تلك الموافقة المسبقة وإلا كان قراره غير مشروع.
ومن حيث إنه لا سند لما ذهب إليه الحكم الطعين من التفرقة بين البناء على الأراضى الزراعية داخل كردون المدن وبين اتخاذ إجراءات تقسيمها وأن موافقة وزارة الزراعة لازمة فى الأولى دون الثانية هذه التفرقة لا محل لها حيث إن الحظر طبقاً لصريح نص المادة (152) شامل للاثنين معاً والاستثناء بقيوده وشروطه المشار إليها يشمل الحالتين معاً ومن ثم يكون الحكم الطعين وقد خالف النظر المتقدم مخالفاً لصحيح حكم القانون جديراً بالإلغاء.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم بمصروفاته عملاً بحكم المادة (184) مرافعات.

فلهذه الأسباب:

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا وبإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وألزمت المطعون ضده بصفته المصروفات.