مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة عشر - العدد الثاني (من منتصف فبراير سنة 1970 إلى آخر سبتمبر سنة 1970) - صـ 229

(38)
جلسة 21 من مارس سنة 1970

برئاسة السيد الأستاذ المستشار محمد شلبي يوسف رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة يوسف إبراهيم الشناوي ومحمد عبد العزيز يوسف ومحمد صلاح الدين السعيد وعلي لبيب حسن المستشارين.

القضيتان رقما 430، 914 لسنة 13 القضائية

( أ ) موظف. انتهاء خدمة "الاستقالة الضمنية"
القرينة التي جاء بها المشرع لاعتبار الموظف مستقيلاً مقررة لمصلحة جهة الإدارة - للجهة الإدارية أعمالها واعتباره مستقيلاً أو إهمالها وتمضي في مساءلته تأديبياً - الإفصاح عن ذلك يتم في صورة قرار إداري وليس في صورة قرار تنفيذي.
(ب) موظف "انتهاء خدمة" قرار إداري "سحبه"
لا يسوغ لجهة الإدارة سحب القرار الصادر بإنهاء الخدمة استناداً إلى الاستقالة الصريحة أو الضمنية - لا يجوز القياس في هذه الحالة على ما هو مقرر بالنسبة إلى القرارات الصادرة بالفصل، أساس ذلك.
(جـ) موظف "إعادة التعيين" الاستقالة. الفصل من الخدمة.
إعادة الموظف المفصول إلى الخدمة إنما هو استثناء من أصل فلا يجوز التوسع في هذا الاستثناء وقياس الاستقالة عليه - الفارق بين الاستقالة والفصل.
1 - إن المشرع قد جاء بقرينة يعد معها الموظف مستقيلاً وهذه القرينة مقررة لمصلحة الجهة الإدارية التي يتبعها الموظف فإن شاءت أعملت القرينة في حقه واعتبرته مستقيلاً وإن شاءت تغاضت عنه رغم توافر شروط أعمالها ولها ألا تعمل أثرها فلا تعتبر الموظف مستقيلاً وتمضي في مساءلته تأديبياً لانقطاعه بدون إذن 15 يوماً متتالية.
ومؤدى ذلك أن إعمال هذا الأثر يصدر عن الإدارة بما لها من سلطة تقديرية والإفصاح عنه يتم في صورة قرار إداري مكتمل لجميع مقوماته وليس في صورة قرار تنفيذي.
2 - لا يسوغ لجهة الإدارة سحب القرار الصادر بإنهاء الخدمة استناداً إلى الاستقالة الصريحة أو الضمنية لأن سحب قرار إنهاء الخدمة في هذه الحالة ينطوي على إهدار الإدارة للضوابط والشروط التي فرضها المشرع على الإدارة عند إعادة العامل إلى الخدمة وحساب المدة التي قضاها خارج الوظيفة.
ولا يجوز في هذه الحالة القياس على ما هو مقرر بالنسبة إلى القرارات الصادرة بالفصل لأنه ولئن كان الأصل في السحب أو الرجوع في القرارات الإدارية ألا يقع أيهما إعمالا لسلطة تقديرية أو لاعتبارات الملائمة إلا أن قضاء هذه المحكمة قد جرى على جواز إعادة النظر في قرارات الفصل من الخدمة سواء اعتبر قرار الفصل صحيحاً أو غير صحيح فسحبه جائز لاعتبارات إنسانية تقوم على العدالة والشفقة إذا المفروض أن تنفصم صلة العامل بالوظيفة بمجرد فصله ويجب لإعادته إلى الخدمة أن يصدر قرار جديد بالتعيين كما يجب احساب المدة التي قضاها خارج الوظيفة في أقدميته أو يتم كل ذلك وفقاً للقيود والأوضاع التي فرضها القانون.
3 - إن إعادة الموظف المفصول إلى الخدمة إنما هو استثناء من أصل فلا يجوز التوسع في هذا الاستثناء وقياس الاستقالة عليه هذا بالإضافة إلى وضوح الفارق بين الاستقالة والفصل فالاستقالة صريحة كانت أو ضمنية إنما تستند إلى إرادة الموظف الصريحة أو الضمنية والقرار الإداري الصادر بإنهاء خدمة الموظف استناد إلى الاستقالة الصريحة إنما يصدر بناء على طلب صريح من الموظف برغبته في إنهاء خدمته وهذه الرغبة الصريحة تمثل ركن السبب في القرار الإداري الصادر بإنهاء الخدمة كما أن الاستقالة الضمنية والتي فرضها المشرع بنص المادة 81 من القانون رقم 46 لسنة 1964 بإصدار قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة (والتي تقابل المادة 112 من القانون القديم) قد اعتبرت العامل مقدماً استقالته إذا انقطع عن عمله بغير إذن خمسة عشر يوماً متتالية ولو كان الانقطاع عقب أجازة مرخص له بها. فقرار إنهاء الخدمة في هذه الحالة يصدر بناء على إرادة الموظف الضمنية في إنهاء خدمته وهذه إرادة تمثل ركن السبب في قرار إنهاء الخدمة ومن ثم لا يجوز سحبه لأن مبناه في الحالتين إرادة الموظف في إنهاء خدمته أما الفصل فيتم بإرادة الجهة الإدارية وحدها ويكون سحبه استثناء من الأصل إذا ما قدرت الإدارة أن قرارها بالفصل وإن صدر مطابقاً للقانون إنما ينطوي على خطأ في التقدير أو الملائمة.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.
من حيث أن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث أن عناصر هذه المنازعة، حسبما يبين من أوراق الطعن تتحصل في أن المطعون ضدهما أقامتا الدعوى رقم 658 لسنة 17 ق أمام محكمة القضاء الإداري ضد السيدين مدير جامعة القاهرة ووزير التعليم العالي بصحيفة أودعت سكرتيرية المحكمة بتاريخ 5/ 2/ 1963 طلبتا الحكم (بإلغاء القرار الصادر من مدير جامعة القاهرة برقم 1954 بتاريخ 21/ 5/ 1961 القاضي بسحب القرار رقم 2942 الصادر في 18/ 7/ 1957 رفع اسم السيدة ألفت جلال الدين عثمان من سجلات الجامعة وصرف مرتبها من 15/ 5/ 1961 تاريخ استلامها العمل مع إلغاء جميع ما يترتب على هذا القرار من آثار وإلزام المدعى عليه الأول بصفته المصاريف ومقابل أتعاب المحاماة).
وقالتا شرحاً لدعواهما أن السيدة ألفت جلال الدين عثمان كانت تعمل مثقفة للطالبات بالدرجة السادسة بالكادر الفني العالي وبتاريخ 14/ 4/ 1957 تقدمت بطلب للموافقة على منحها أجازة بدون مرتب لمدة سنة لمصاحبة زوجها الدكتور عبد الفتاح حسن عضو هيئة التدريس بكلية الهندسة بجامعة القاهرة لمناسبة إعارته إلى المملكة السعودية وبتاريخ 27/ 7/ 1957 لم يوافق مدير الجامعة على منحها الإجازة المطلوبة ولما كانت السيدة المذكورة لم تنتظر البت في طلبها وبادرت إلى السفر مع زوجها وانقطعت عن عملها فقد صدر القرار رقم 2942 في 18/ 8/ 1957 من السيد مدير الجامعة برفع اسمها من سجلات الجامعة لانقطاعها عن العمل أكثر من خمسة عشر يوماً بدون إذن وأخطرت السيدة المذكورة بهذا القرار في 24/ 8/ 1957 على عنوان زوجها بالمملكة السعودية.
وبتاريخ 27/ 8/ 1961 تقدمت السيدة ألفت بطلب إلى السيد مدير الجامعة تلتمس الموافقة على إعادتها إلى الخدمة بوظيفة مثقفة وقد صدر قرار السيد مدير الجامعة رقم 1954 بتاريخ 21/ 5/ 1961 بسحب القرار رقم 2942 الصادر في 18/ 8/ 1957 كما وافق السيد مدير الجامعة بتاريخ 4/ 12/ 1961 علي اعتبار مدة الانقطاع في الفترة من 15/ 4/ 1957 إلى 22/ 4/ 1961 مدة انقطاع فعلى بدون مرتب واعتبار أقدميتها في الدرجة السادسة بالكادر الفني العالي من تاريخ تعيينها في 1/ 3/ 1956 وتنعي المدعيتان على القرار المطعون فيه عدم مشروعيته وإجحافه بحقوقهما للأسباب الآتية - أولاً - أن القرار رقم 2942 الصادر في 18/ 7/ 1957 (المسحوب) صدر صحيحاً ممن ملكه وفي حدود القانون وأخطرت به السيدة المذكورة في 24/ 8/ 1957 ومرت قرابة الأربع سنوات دون أن تتظلم منه ومن ثم فقد أصبح حصيناً من الإلغاء مرتباً حقوقاً مكتسبة للطالبتين في تحديد أقدمياتهما في الدرجة السادسة بالكادر الفني العالي. ثانياً - أن السيدة ألفت حسين تقدمت بطلبها للإدارة لم تطلب سحب قرار رفع اسمها وإنما طلبت إعادتها للعمل وأنه وإن كان القانون رقم 210 لسنة 1951 يبيح للإدارة ذلك بشروط إلا أن تلك الشروط غير متوافرة في حالتها لأن مدة خدمتها تقل عن ثلاث سنوات. ثالثاً - إن استناد إدارة الجامعة في تبرير إصدار قرارها المطعون عليه إلى أن وظيفة السيدة المذكورة ظلت شاغرة مردود عليه بأن الإدارة عينت بعد رفع اسمها أربع مثقفات وأن الدرجة التي شغلها كانت خالية لسبب نقل المثقفة صفية الهلباوي إلى كلية الزراعة. رابعاً - أن القرار المطعون فيه لم ينشر إلا بعد تظلم الطاعنتين ولم تعلما به إلا قبل تظلمهما مباشرة وأن وجود السيدة ألفت في العمل كان في مفهوم الطاعنتين باعتباره تعييناً جديداً.
وبجلسة التحضير المنعقدة في 15/ 10/ 1963 طلبت السيدة ألفت جلال قبولها خصماً منضماً للحكومة في طلب الحكم برفض الدعوى على أساس أن لها مصلحة في التدخل، وقرر السيد المفوض قبول تدخلها خصماً ثالثاً.
وبتاريخ 29 من ديسمبر سنة 1966 حكمت محكمة القضاء الإداري بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بإلغاء القرار الصادر من مدير جامعة القاهرة رقم 1954 بتاريخ 21/ 5/ 1961 بسحب القرار رقم 2942 الصادر في 18/ 8/ 1957 برفع اسم السيدة/ ألفت جلال الدين عثمان من سجلات الجامعة وإعادتها للعمل مع ما يترتب على ذلك من آثار وذلك على الوجه المبين بالأسباب وألزمت الجامعة المصروفات وأقامت قضاءها هذا على أن القرار الصادر برفع اسم السيدة/ ألفت جلال الدين من سجلات الجامعة لاعتبارها مستقيلة طبقاً لنص المادة 112 من القانون 210 لسنة 1951 لا يعدو أن يكون قراراً تنفيذياً لا يسوغ لجهة الإدارة أن تعدل عنه ولا تملك إلغاءه أو سحبه وأنه مع التسليم جدلاً بأن جهة الإدارة تصدر في هذا الشأن قراراً إدارياً بترتيب حكم الاستقالة الحكمية فإن الثابت أن هذه الجهة قد أعملت سلطتها التقديرية في إنزال حكم القانون ومن ثم نشأ مركز قانوني حاصلة اعتبار السيدة المذكورة هاجرة لعملها باستقالة حكمية قبلت من جهة الإدارة لا يجوز لها بعد ذلك أن تصدر قراراً إدارياً مضاداً بدعوى أنها أعادت أعمال سلطتها التقديرية لأنه لا يجوز لجهة الإدارة أن تجعل من سلطتها التقديرية في ملائمة إصدار القرارات الإدارية مسوغاً لسحب القرارات الإدارية المشروعة أو إلغائها أو تعديلها وعلي ذلك يكون القرار المطعون فيه غير مشروع حقيقاً بالإلغاء على أن مفهوم تنفيذه الإلغاء في هذا الحكم إنما ينصب على اعتبار أن القرار المطعون فيه ساحباً لقرار الفصل وهو في حقيقته ووفق التطبيق السليم للقانون لا يصح ولا يسوغ إلا أن يكون قرار تعيين مجدد بالنسبة إلى المطعون عليها لا يسري إلا من تاريخ صدوره وليس من أي تاريخ آخر سابق على هذا الصدور وهو في هذه الحدود يعتبر مشروعاً ومن ثم يتعين إلغاء كل أثر له باعتبار أنه ساحب لقرار الفصل وقصر أثره على أنه قرار تعيين جديد يسري من تاريخ صدوره ويتعين تصحيحه على هذا الوضع وبذلك لا يكون من شأنه أن يمس بالمركز المكتسب للمدعيتين.
ومن حيث أن الطعنين يقومان على أساس أن قرار إنهاء الخدمة سواء اعتبر صحيحاً أم غير صحيح فإن سحبه جائز على أي الحالين وأن الإدارة بإصدارها القرار المسحوب لم تكن تهدف لإحداث مراكز قانونية في شأن المطعون ضدهما سواء من حيث الاقدمية أم غيرها وإنما هدفت إلى إنهاء خدمة السيدة ألفت جلال الدين فحسب الأمر الذي لا يسوغ معه للمطعون ضدهما الاعتراض على سحب قرارات فصل الموظفين ولو كانت سليمة دون تقيد بميعاد محدد على أساس العدالة.
ومن حيث إن السيد مفوض الدولة قدم تقريراً بالرأي القانوني مسبباً طلب فيه قبول الطعنين شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المطعون ضدهما المصروفات وذلك استناداً إلى أن القرار الصادر برفع اسم السيدة ألفت جلال الدين من سجلات الجامعة بسبب انقطاعها عن العمل لا يعدو أن يكون قراراً فصل من الخدمة فإن الإدارة بسحبها هذا القرار تكون قد استعملت رخصة ممنوحة لها مقتضاها جواز سحب قرارات الفصل ولو كانت مشروعة.
ومن حيث إن القرار الصادر بإنهاء خدمة السيدة ألفت جلال الدين إنما صدر إعمالاً لنص المادة 112 من القانون 210 لسنة 1951 بنظام موظفي الدولة والتي تنص على أن (يعتبر الموظف مستقيلاً في الحالتين الآتيتين: (1) إذا انقطع عن عمله بدون إذن خمسة عشر يوماً متتالية ولو كان الانقطاع عقب أجازة مرخصاً له بها ما لم يقدم خلال الخمسة عشر يوماً التالية ما يثبت أن انقطاعه كان لعذر مقبول، وفي هذه الحالة يجوز لوكيل الوزارة المختص أن يقرر عدم حرمانه من مرتبه عن مدة الانقطاع).
ومن حيث أن المشرع قد جاء بقرينة يعد معها الموظف مستقيلاً وهذه القرينة مقررة لمصلحة الجهة الإدارية التي يتبعها الموظف فإن شاءت أعملت القرينة في حقه واعتبرته مستقيلاً وإن شاءت تغاضت عنه رغم توافر شروط أعمالها ولها ألا تعمل أثرها فلا تعتبر الموظف مستقيلاً وتمضي في مساءلته تأديبياً لانقطاعه بدون إذن 15 يوماً متتالية.
ومؤدي ذلك أن إعمال هذا الأثر يصدر عن الإدارة بما لها من سلطة تقديرية والإفصاح عنه يتم في صورة قرار إداري مكتمل لجميع مقوماته وليس في صورة قرار تنفيذي كما ذهب الطاعنون في مذكراتهم.
ومن حيث أن الأصل أن إعادة الموظف إلى الخدمة إنما يكون طبقاً للشروط والأوضاع التي نصت عليها المادة 12 من القانون رقم 46 لسنة 1964 بإصدار قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة والتي تنص على أنه "يجوز إعادة تعيين العاملين في الوظائف السابقة التي كانوا يشغلونها إذا توافرت فيهم الشروط المطلوبة في شاغل الوظيفة الشاغرة وعلي أن يكون التقريران الأخيران المقدمان عنه في وظيفته السابقة بتقدير جيد على الأقل".
على أنه لا يجوز تعيين العاملين في غير أدني درجات التعيين إلا في حدود 10% من الوظائف الخالية بها.
كما أن الأصل عند تحديد أقدمية الموظف المعاد إلى الخدمة هو إسقاط المدة التي قضاها خارج الوظيفة إلا إذا كان قد قضاها مشتغلاً بعمل يفيد منه خبرة وذلك عملاً بالمادة 23 من القانون رقم 210 لسنة 1951 بنظام موظفي الدولة وطبقاً للقواعد التي يصدر بها قرار من مجلس الوزراء بناء عل اقتراح ديوان الموظفين وقد صدر بهذه القواعد قرار رئيس الجمهورية رقم 159 لسنة 1958 وطبقاً لهذه القوانين لا تضم مدد الخدمة السابقة إلا إذا كانت قد قضيت في عمل يفيد الموظف خبرة في عمله الجديد وأن تكون المدة المضمومة قد قضيت في درجة معادلة للدرجة التي يعاد تعيين الموظف فيها وألا تقل هذه المدة عن سنتين إذا كانت قد قضيت في غير الحكومة أو الأشخاص الإدارية العامة.
ومن حيث إن هذه القواعد لا زال معمولاً بها في ظل العمل بأحكام القانون رقم 46 لسنة 1964 بإصدار قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة وذلك عملاً بالقانون رقم 158 لسنة 1964 بوضع أحكام وقينة للعاملين المدنيين بالدولة وقرار رئيس الجمهورية رقم 2264 لسنة 1964 بقواعد وشروط نقل العاملين إلى الدرجات المعادلة لدرجاتهم الخالية والذي صدر تنفيذاً له وقد نصت المادة الثامنة منه على أن (يكون تعيين العاملين لأول مرة في الدرجات المعادلة للدرجات المنصوص عليها في الفقرتين الأولي والثانية من المادة 19 من القانون رقم 210 لسنة 1951 أو كادر عمال الدرجة حسب الأحوال.
كما يجوز التعيين في غير هذه الدرجات وفقاً لأحكام المادتين 23 و24 من القانون المشار إليه بشأن مراعاة مدد العمل السابقة في تحديد درجة التعيين والمرتب والأقدمية.
ومن حيث أنه لا يسوغ لجهة الإدارة سحب القرار الصادر بإنهاء الخدمة استناداً إلى الاستقالة الصريحة أو الضمنية لأن سحب قرار إنهاء الخدمة في هذه الحالة ينطوي على إهدار الإدارة للضوابط والشروط التي فرضها المشرع على الإدارة عند إعادة العامل إلى الخدمة وحساب المدة التي قضاها خارج الوظيفة.
ولا يجوز في هذه الحالة القياس على ما هو مقرر بالنسبة إلى القرارات الصادرة بالفصل لأنه ولئن كن الأصل في السحب أو الرجوع في القرارات الإدارية ألا يقع أيهما إعمالاً لسلطة تقديرية أو لاعتبارات الملائمة إلا أن قضاء هذه المحكمة قد جرى على جواز إعادة النظر في قرارات الفصل من الخدمة سواء اعتبر قرار الفصل صحيحاً أو غير صحيح فسحبه جائز لاعتبارات إنسانية تقوم على العدالة والشفقة إذ المفروض أن تنفصم صلة العامل بالوظيفة بمجرد فصله ويجب لإعادته إلى الخدمة أن يصدر قرار جديد بالتعيين كما يجب لحساب المدة التي قضاها خارج الوظيفة في أقدميته أو يتم كل ذلك وفقاً للقيود والأوضاع التي فرضها القانون على الوجه الذي سلف بيانه.
ومتى ثبت أن إعادة الموظف المفصول إلى الخدمة إنما هو استثناء من أصل فلا يجوز التوسع في هذا الاستثناء وقياس الاستقالة عليه هذا بالإضافة إلى وضوح الفارق بين الاستقالة والفصل فالاستقالة صريحة كانت أو ضمنية إنما تستند إلى إرادة الموظف الصريحة أو الضمنية والقرار الإداري الصادر بإنهاء خدمة الموظف استناداً إلى الاستقالة الصريحة إنما يصدر بناء على طلب صريح من الموظف برغبته في إنهاء خدمته وهذه الرغبة الصريحة تمثل ركن السبب في القرار الإداري الصادر بإنهاء الخدمة كما أن الاستقالة الضمنية والتي فرضها المشرع بنص المادة 81 من القانون رقم 46 لسنة 1964 بإصدار قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة (والتي تقابل المادة 112 من القانون القديم) قد اعتبرت العامل مقدماً استقالته إذا انقطع عن عمله بغير إذن خمسة عشر يوماً متتالية ولو كان الانقطاع عقب أجازة مرخص له بها.. فقرار إنهاء الخدمة في هذه الحالة يصدر بناء على إرادة الموظف الضمنية في إنهاء خدمته وهذه إرادة تمثل ركن السبب في قرار إنهاء الخدمة ومن ثم لا يجوز سحبه لأن مبناه في الحالتين إرادة الموظف في إنهاء خدمته أما الفصل فيتم بإرادة الجهة الإدارية وحدها ويكون سحبه استثناء من الأصل إذا ما قدرت الإدارة أن قرارها بالفصل وإن صدر مطابقاً للقانون إنما ينطوي على خطأ في التقدير أو الملاءمة.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن الجهة الإدارية قد أنهت خدمة السيدة ألفت جلال الدين عثمان باعتبارها منفصلة لانقطاعها عن عملها بدون إذن خمسة عشر يوماً متتالية عملاً بحكم المادة 112 من القانون رقم 210 لسنة 1951 المشار إليه فلا تسوغ بعد ذلك سحب القرار الصادر بإنهاء خدمتها لمخالفة ذلك للقانون ويكون الحكم المطعون فيه إذ انتهى إلى هذه النتيجة قد أصاب الحق في قضائه ويتعين لذلك رفض الطعنين مع إلزام كل من مدير الجامعة وهو الطاعن ذو الشأن في الطعن رقم 43 لسنة 13 ق والسيدة ألفت جلال الدين عثمان الطاعنة في الطعن رقم 914 ق لسنة 13 ق بمصروفات الطعن.

"فلهذه الأسباب"

حكمت المحكمة بقبول الطعنين المضمومين شكلاً وبرفضهما موضوعاً وألزمت كلاً من الطاعنين بمصروفات طعنه.