مجلس الدولة - المكتب الفنى لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثانية والأربعون - الجزء الثانى (من أول مارس سنة 1997 إلى آخر سبتمبر1997) - صــ 663

(67)
جلسة 16 من مارس سنة 1997

السيد الأستاذ المستشار/ على فؤاد الخادم رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمد عبد الرحمن سلامة، وإدوارد غالب سيفين، وسامى أحمد محمد الصباغ، وأحمد عبد العزيز أبو العزم - نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 932 لسنة 37 قضائية عليا

رى وصرف - القيود الواردة على الأملاك العامة ذات الصلة بالرى والصرف - الترخيص - ضوابطه.
المواد 1 و5 و9 و10 و14 و16 و98 من قانون الرى والصرف رقم 12 لسنة 1984.
حظر المشرع بغير ترخيص من وزارة الرى إجراء أى عمل بالاملاك العامة ذات الصلة بالرى والصرف - إذا أجريت أى من هذه الأعمال بغير ترخيص يكلف المخالف بإزالتها فى موعد مناسب وإلا جاز وقف العمل وإزالته إدارياً على نفقته، كما لا يجوز التعديل فى الأعمال الصادر بها ترخيص إلا بترخيص جديد - الترخيص سواء بالقيام بالعمل أو بتعديله لمدة محددة لا تتجاوز عشر سنوات ويتضمن الشروط اللازمة التى تراها الجهة المختصة - أساس ذلك - مراعاة الأصل العام فى الحفاظ على منافع الرى والصرف من أية تأثيرات فى سلامة الجسور أو الإضرار بالتيار  أو الاراضى - مؤدى ذلك - التزام المرخص له بشروط الترخيص والقيام بالعمل المحدد فى الترخيص بغير تجاوز - لا يكفى فى بيان مدة الترخيص وحدوده وأحكامه مجرد الموافقة على العمل بل يتعين تحديد هذه العلاقة على نحو واضح يبين الحقوق ويحدد الالتزامات - تطبيق.

إجراءات الطعن

فى يوم الأربعاء الموافق 13/ 2/ 1991 أودعت هيئة قضايا الدولة بصفتها نائبة عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً بالطعن قيد بجدولها تحت رقم 932 لسنة 37 ق. ع فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة فى الدعوى رقم 1633 لسنة 9 ق بجلسة 15/ 12/ 1990 والقاضى بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه رقم 7 لسنة 1986 مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام جهة الإدارة المصروفات.
وطلب الطاعن بصفته - للأسباب المبينة بتقرير الطعن - قبول الطعون شكلا وفى الموضوع بالغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه مع إلزام المطعون ضدهما المصروفات عن درجتى التقاضى.
قدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً مع الزام الجهة الإدارية المصروفات.
تحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 6/ 3/ 1995 وتداولت الدائرة الطعن بجلساتها ثم قررت بجلسة 3/ 6/ 1996 إحالة الطعن إلى هذه المحكمة والتى نظرته بجلسة 18/ 8/ 1996 ثم بجلسة 5/ 1/ 1997 وفيها قررت المحكمة إصدار الحكم فى الطعن بجلسة اليوم 16/ 3/ 1997 وفيها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه المقررة.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الأوراق - فى أنه بتاريخ 7/ 5/ 1986 أقام المطعون ضدهما الدعوى رقم 342 لسنة 86 مدنى قلم كتاب محكمة الزقازيق الجزئية طلب فى ختامها الحكم بقبولها شكلاً وفى الموضوع بوقف تنفيذ قرار الإزالة رقم 7 لسنة 1986 الصادر من رى الشرقية وإلزام المدعى عليهم المصروفات.
وقالا شرحاً لدعواهما إن وكيل وزارة الرى بالشرقية قد أصدر القرار رقم 7 لسنة 1986 بازالة العقار الكائن بناحية شرويدة مركز الزقازيق بالكيلو 32.500 ج حوض شبيه واحد والمرخص للمدعية الثانية (الطعون ضدها الثانية) به، وقد تضمن القرار أيضا إلزامها بدفع مبلغ 3000 مع رد الشيء لأصله وذلك بزعم أن المدعية قد غيرت النشاط المرخص به من مزرعة دواجن إلى سكن.
وأضاف المدعيان - أنهما قد تظلما للإدارة، ولأن فرض غرامة قدرها 3000 جنيه لمجرد تغيير النشاط مع الإزالة هو غير جائز لأن التغيير يخضع للقانون المدنى طبقاً لما انتهى إليه القضاء المدنى فى دعاوى أخرى، كما أن تغيير النشاط من مزرعة إلى مسكن لا يترتب عليه أى ضرر لأن الأرض مؤجرة من الإدارة والمبنى بتكلفة منها.
وبجلسة 28/ 1/ 1987 حكمت المحكمة المذكورة بعدم اختصاصها ولائياً بنظر الدعوى وبإحالتها إلى محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة، حيث قيدت أمام المحكمة الأخيرة برقم 1633 لسنة 9 ق.
وبجلسة المرافعة أمامها المنعقدة بتاريخ 4/ 10/ 1989 قرر الحاضر عن المدعيان أن طلباته الختامية هى وقف تنفيذ وإلغاء الترخيص.
وبجلسة 15/ 12/ 1990 صدر الحكم المطعون فيه بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه رقم 7 لسنة 1986 مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام جهة الإدارة مصروفاته.
وأقامت المحكمة قضاءها على أن طلبات المدعيين حسبما أفادا بجلسات المرافعة ومذكرة دفاعهما الختامية هى طلب الحكم بإيقاف تنفيذ القرار رقم 7 لسنة 1986 الصادر من رى الشرقية وفى الموضوع بإلغائه وأنه تضمن إلغاء الترخيص الصادر للمدعية الثانية وصدر تمهيداً لإزالة المبنى الذى رخص لها بإقامته.
وفى مقام استظهار ركن الجدية فى طلب وقف التنفيذ استندت المحكمة إلى ما قدمه المدعيان بحافظة المستندات المقدمة منهما بجلسة 15/ 3/ 1989 بموافقة الإدارة العامة لرى الشرقية على طلبهما بتغيير القصد من المبانى التى أقامتها المدعية الثانية على الأرض المملوكة للرى على بحر مريس فى الكيلو 32.500 من مزرعة دواجن إلى مسكن وذلك فى 16/ 1/ 1984 مما يعنى سبق موافقة جهة الإدارة على استغلال هذه المبانى فى السكن بدلاً من مزرعة الدواجن الأمر الذى يفيد بأن قيام المدعية بتغيير نوعية نشاطها على هذه المبانى كان قد صادف موافقة الجهة صاحبة الشأن وظل الأمر كذلك حتى 30/ 3/ 1986 تاريخ صدور القرار الطعين الذى تضمن سببه فى ثناياه وهو قيام المدعية الثانية بمخالفة شروط الترخيص بالنسبة لهذه المبانى من مزرعة دواجن إلى مسكن رغم سبق الموافقة لها على ذلك.
وأياً ما كان الرأى فى مدى سلامة إلغاء الترخيص لتغيير المدعية الثانية استغلال المبنى من مزرعة دواجن إلى مسكن مما يعد تعدياً على منافع الرى - فإن القدر الظاهر من الأوراق - على ما استخلصه الحكم الطعين - أن هذه المبانى التى أقيمت على املاك الرى قد أقيمت بناء على موافقة الرى ذاته وذلك يجعل ركن الجدية فى طلب المدعية متوافراً بالقدر الكافى لوقف تنفيذ القرار فضلاً عن توافر ركن الاستعجال لأن من شأن القرار المطعون فيه ولازمه حسبما ورد فيه أن جهة الإدارة ستقوم بإزالة المبانى التى رخص للمدعية سلفاً بإقامتها وفى إزالة هذه المبانى نتائج يتعذر تداركها.
ومن حيث إن مبنى الطعن أن الحكم المطعون فيه قد أخطأ فى تطبيق القانون ذلك أن الواضح من استظهار أحكام تشريعات الرى والصرف أن المشرع قد حظر إتيان أى عمل من الأملاك الداخلة فى منافع الرى والصرف إلا بترخيص بذلك من إدارة الرى المختصة وأن ملاءمة الترخيص بهذه الأعمال سواء على الدوام أو لمدد مؤقته تختص بإجرائها إدارات الرى المختصة دون سواها ودون معقب عليها فى ذلك إذ يتعلق الأمر بملاءمات فنية تتصل بالعلة من التشريع ذاته وهى الحفاظ على منافع الرى وجسور النهر، وأن المادتين 12، 13 من القانون رقم 12 لسنة 1984 الخاص بالرى والصرف. قد أوجبتا على المرخص له صيانة العمل وحفظه فى حالة جيدة وألزمته بإجراء أى ترميم أو تعديل ترى وزارة الرى ضرورته وعدم جواز قيام المرخص له بأى ترميم أو تعديل فى العمل المرخص به.
ونصت المادة (14) على جواز إلغاء الترخيص ومنع الانتفاع بالعمل أو إزالته إذا وقعت مخالفة لأحد الشروط الخاصة بالترخيص ولم يقم المرخص له بإزالتها فى الموعد الذى حدد هل للقيام بذلك.
وإذ استند الحكم الطعين للقول بتوافر ركن الجدية إلى أن المبانى التى أقامتها المطعون ضدها بتحويلها من مزرعة دواجن إلى مسكن خاص بها قد أقيمت أصلاً على موافقة الرى ذاته - وهذا الذى استند إليه الحكم مخالف للواقع والقانون.
فمن حيث مخالفته للواقع فإن المستقر فى قضاء المحكمة الإدارية العليا عدم جواز حلول جهة القضاء محل الجهة الإدارية فى مسألة فنية من صميم اختصاصها ولا جدال أن مسألة تحويل مزرعة دواجن إلى منزل للسكن يقتضى تعديلات قد ترى وزارة الرى عدم إمكانها بالنسبة لمنافع الرى من واقع الملاءمات التى تجريها وتستقل بها فنياً دون معقب عليها.
كما خالف الحكم الطعين القانون فيما انتهى إليه اعتماداً على سابقة الترخيص فى إقامة مبانٍ للمطعون ضدها الثانية ذلك أن أحكام قانون الرى والصرف لم تنص على جواز الإعفاء من تطبيقها لمن سبق الترخيص لهم فى الأعمال التى تقام على منافع الرى والصرف بل إن هذه الأحكام قاطعة فى دلالتها وواضحة فى صياغتها فى جواز إلغاء التراخيص لمن يخالف الاشتراطات دون موافقة مسبقة من إدارة الرى المختصة وبجواز إزالة المخالفة إدارياً على نفقة المخالف، كما أن الحكم ذاته قد حصل فى وقائع الدعوى أن الترخيص لها فى مزرعة دواجن لم يتم تجديده منذ انتهائه فى 30/ 6/ 1984 وكان حرياً وقد أصبح قرار إلغاء الترخيص حصيناً ألا تعول المحكمة على سابقة الترخيص للمطعون ضدها فى إقامة مزرعة دواجن والذى زال بعدم تجديده منذ أكثر من ست سنوات بما يجعل قيامها بالتعديل فيه يمثل دون شك تعدياً على منافع الرى يبرر صدور القرار المطعون فيه لم يتم تطبيقاً لأحكام القانون، وهو ما خالفه الحكم المطعون فيه.
ومن حيث إن المادة (12) من قانون مجلس الدولة تنص على أن: لا تقبل الطلبات الآتية:
(أ) الطلبات المقدمة من أشخاص ليست لهم فيها مصلحة شخصية.
(ب) ......................
ومن حيث إن البادى من الأوراق أن المطعون ضده الأول............... والذى أقام الدعوى المطعون فى حكمها ابتداء أمام محكمة الزقازيق الجزئية لم يشمله القرار المطعون فيه رقم 7/ 1986، كذلك لم يقدم ثمة دليل ولم تحتوى الأوراق على قيام صلة له بالأرض المشار إليها أو مساس القرار المطعون فيه بمصلحة له مما كان يقتضى الحكم بعدم قبول الدعوى بالنسبة له وهو ما خالفه الحكم المطعون فيه.
ومن حيث إنه يشترط لوقف تنفيذ القرار المطعون فيه توافر ركنين أولهما الجدية بأن يكون القرار الطعين مرجح الإلغاء عند نظر الموضوع أى أن ادعاء الطالب قائم على أسباب جدية، وثانيهما ركن الاستعجال بأن يكون من شأن استمرار تنفيذ القرار المطعون فيه ترتيب نتائج يعتذر تداركها.
ومن حيث إن المادة الأولى من القانون رقم 12 لسنة 1984 بشأن الرى والصرف تنص على أن: الأملاك العامة ذات الصلة بالرى والصرف هى: ( أ ) مجرى النيل وجسوره، ويدخل فى مجرى النيل جميع الأراضى الواقعة بين الجسور، ويستثنى من ذلك كل أرض أو منشأة تكون مملوكة ملكية خاصة للدولة أو لغيرها.
(ب) الرياحات والترع العامة والمصاريف العامة وجسورها، وتدخل فيها الأراضى والمنشآت الواقعة بين تلك الجسور ما لم تكن مملوكة ملكية خاصة للدولة أو لغيرها.
(ج) ..................
(د) الأراضى التى تنزع ملكيتها للمنفعة العامة لأغراض الرى أو الصرف والأراضى المملوكة للدولة والتى تخصص لهذه الأغراض.
وتنص المادة (5) على أن: تحمل بالقيود الآتية: لخدمة الأغراض العامة للرى والصرف الأراضى المملوكة ملكية خاصة للدولة أو لغيرها من الأشخاص الاعتبارية العامة أو الخاصة أو المملوكة أو الخاصة أو المملوكة للأفراد والمحصورة بين جسور النيل لمسافة ثلاثين متراً وخارج منافع الترع والمصارف لمسافة عشرين متراً ولو كان قد عهد بالإشراف عليها إلى إحدى الجهات المشار إليها فى المادة السابقة:
( أ ) ........ (ب) ...........
(ج) لا يجوز بغير ترخيص من وزارة الرى إجراء أى عمل بالأراضى المذكورة أو إحداث حفر بها من شأنه تعريض سلامة الجسور للخطر أو التأثير فى التيار تأثيراً يضر بهذه الجسور أو بأراضى أو منشآت أخرى.
(د) لمهندس وزارة الرى دخول تلك الأراضى للتفتيش على ما يجرى بها من أعمال فإذا تبين لهم أن أعمالاً أجريت أو شرع إجرائها مخالفة للأحكام السابقة كان لهم تكليف المخالف بإزالتها فى موعد مناسب والى جاز وقف العمل وإزالته إدارياً على نفقته..........
وتنص المادة (9) على أنه: (لا يجوز إجراء أى عمل خاص داخل حدود الأملاك العامة ذات الصلة بالرى والصرف أو إحداث تعديل فيها إلا بترخيص من وزارة الرى وطبقاً للشروط التى تحددها وبمنح الترخيص لمدة لا تزيد على عشر سنوات قابلة للتجديد بعد اداء رسم............).
وتنص المادة (10) على أنه: "يجوز لوزارة الرى أن تشترط للترخيص فى أى عمل من الأعمال المشار إليها فى المادة السابقة اعتبار ذلك العمل عند إنهاء مدة الترخيص أو فى أى وقت خلالها من أملاك الدولة العامة بغير تعويض على أنه إذا أزيل العمل أو غير التخصيص قبل نهاية مدة الترخيص يعوض المرخص له عن نفقات العمل بنسبة المدة الباقية للترخيص إلا إذا قامت الحكومة بتدبير من شأنه الاستغناء عن العمل المرخص فيه".
وتنص المادة (14) على أنه: "يجوز بقرار من وزارة الرى إلغاء الترخيص ومنع الانتفاع بالعمل أو إزالته إذا وقعت مخالفة لأحد شروط الترخيص ولم يقم المرخص له بمنعها أو إزالتها فى الموعد الذى تحدده له الوزارة بكتاب موصى عليه بعلم الوصول".
وتنص المادة (16) على أنه: "إذا لم يجدد الترخيص ولم تقرر الوزارة ضم الأعمال التى كانت محلاً للترخيص إلى أملاك الدولة وجب على أصحاب هذه الأعمال إزالتها وإعادة المال العام إلى حالته الأصلية فى الموعد الذى تعينه وزارة الرى وإلا قامت بذلك على نفقتهم".
وتنص المادة (98) على أنه: لمهندس الرى المختص عند وقوع تعد على منافع الرى والصرف أن يكلف من استفاد من هذا التعدى بإعادة الشيء لأصله فى ميعاد يحدده وإلا قام بذلك على نفقته، ويتم إخطار المستفيد بخطاب مسجل وفى الحالات العاجلة بإشارة تبلغ عن طريق....... فإذا لم يقم المستفيد بإعادة الشيء لأصله فى الموعد المحدد يكون لمدير عام الرى المختص إصدار قرار بإزالة التعدى إداريا .....
ومن حيث إن البين من الأحكام السابقة أن المشرع حظر بغير ترخيص من وزارة الرى إجراء أى عمل بالاملاك العامة ذات الصلة بالرى والصرف، وإذا أجريت أى من هذه الأعمال بغير ترخيص يكلف المخالف بإزالتها فى موعد مناسب. وإلا جاز وقف العمل وإزالته إداريا على نفقته، كما لا يجوز التعديل فى هذه الأعمال الصادر بها ترخيص إلا بترخيص جديد، والترخيص سواء بالقيام بالعمل أو بتعديله لمدة مجددة لا تتجاوز عشر سنوات ويتضمن الشروط اللازمة التى تراها الجهة المختصة، ذلك بالإضافة إلى ما تضمنته النصوص السالفة من أحكام مراعاة لأصل عام هو الحفاظ على منافع الرى والصرف من أية تأثيرات فى سلامة الجسور أو الإضرار بالتيار أو الأراضى كل ذلك يجعل مدة هذه التراخيص مؤقتة لأنها ترد على خلاف الأصل فى استخدام هذه الأملاك العامة، ويتعين على المرخص له الالتزام بشروط الترخيص، والقيام بالعمل المحدد فى الترخيص بغير تجاوز، فإذا رغب فى تعديل الترخيص بقصد استصدار ترخيص جديد يتضمن تحديد للأعمال الجديدة ومداها وحدودها ومدة الانتفاع بها وسائر الأحكام التى تحدد وتضبط مثل هذه العلاقة، ولا يكفى فى بيان مدة الترخيص وحدوده وأحكامه مجرد الموافقة على العمل بل يتعين تحديد هذه العلاقة على نحو واضح يبين الحقوق ويحدد الالتزامات، وتجدر الإشارة أنه فى حالة مخالفة الترخيص يخطر المرخص له بإزالة المخالفة والا جاز إلغاء الترخيص أو إزالة المخالفة.
ومن حيث إن البين من ظاهر الأوراق أن ثمة ترخيص منح للمطعون ضدها......... بتاريخ 1/ 7/ 1973 باستئجار قطعة أرض فضاء لإقامة مبانى عليها بساحل بحر مريس بر أيمن ك 32.500 ملك الرى مساحتها 214 م2 وذلك لبناء مزرعة دواجن ثم صدر هذا الترخيص لمدة ثلاثة سنوات تنتهى فى 30/ 6/ 1981 وقد تضمن البند الخامس من الترخيص بعد تجديده تعهداً من المرخص لها بعدم إقامة مبانى أو إجراء أى عمل آخر فى المساحة المؤجرة إليها إلا بعد موافقة الرى على ذلك وحتى لا يترتب على ذلك إضرار للمصلحة، كما تضمن البند التاسع عدم جواز استغلال هذه المساحة المؤجرة فى غير الغرض المرخص به، ثم جدد هذا الترخيص فى 30/ 6/ 1984، وبتاريخ 20/ 3/ 1986 وأثناء مروره حرر مهندس الرى المختص للمطعون ضدها مخالفة شروط الترخيص بإقامة مبانى سكن بدلاً من مزرعة دواجن حسب الترخيص الصادر إليها من الرى وأخطرت للقيام بإزالة المخالفة فى ظرف أسبوعين ولا ستصير إزالة المبانى على حسابها على ما تضمنه القرار المطعون فيه، وإذ لم تقدم المطعون ضدها ما يفيد الترخيص لها بتعديل مبانى المزرعة إلى مسكن تقيم فيه حتى يسمح لها بتعديل مبانى المزرعة على نحو يتناسب مع السكن فيها ومن ثم تكون قد خالفت شروط الترخيص على نحو يبرر إزالة المخالفة واعادة حالة المبانى إلى سابق عهدها كمزرعة دواجن - إلى أن تحصل على ترخيص بإقامة مسكن - وإلا تمت إزالتها على نفقتها على نحو ما تضمنه القرار المطعون فيه وهو تطبيق صحيح أحكام قانون الرى والصرف.
ومن حيث إنه لا يجدى المطعون ضدها نفعاً سبق موافقة الرى على طلبها المؤرخ 16/ 1/ 1984 حيث طلبت الموافقة على استغلال مبانى المزرعة للسكن بدلاً من استغلالها كمزرعة دواجن.
وأشارت فى الطلب إلى البند التاسع، وقد نسب إلى الرى الموافقة على هذا الطلب - وهذه الموافقة - بفرض صدورها من المختص لا تغنى عن استصدار ترخيص على النحو الذى صدر لها سابقاً وذلك قبل أن تشرع فى تحويل المزرعة إلى مسكن، وهو ما لم تقم عليه الطاعنة دليلاً من الأوراق، كما لا يجديها ما قدمته من صدور حكم من محكمة مركز الزقازيق بجلسة 25/ 12/ 1985 بتجديد ترخيص إيجار المزرعة (عقد الإيجار على ما ذهبت المحكمة) حتى 30/ 6/ 1987 وهو ما أيدته محكمة الاستئناف فى الدعوى رقم 124/ 1986، فهذا التجديد قد انتهت مدته فضلاً عن أنه ينصرف إلى تأجير الأراضى المقامة عليها المزرعة ولا يكسب المطعون ضدها الحق فى تعديل المبانى إلى مسكن، ومن ثم يكون ركن الجدية فى طلبها وقف تنفيذ القرار المطعون فهى غير متوافر بما يتعين معه رفض الطلب دون حاجة إلى بحث ركن الاستعجال لعدم جدواه، وإذ خالف الحكم الطعين هذا النظر ومن ثم يكون واجب الإلغاء.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم بالمصروفات عملاً بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب:

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وبإلغاء الحكم المطعون فيه وبعدم قبول الدعوى بالنسبة للمطعون ضده الأول لانتفاء المصلحة، وبرفض طلب وقف التنفيذ بالنسبة للمطعون ضدها الثانية والزمتها المصروفات.