مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا
السنة الرابعة والثلاثون - الجزء الأول (من أول أكتوبر سنة 1988 إلى آخر فبراير سنة 1989) - صـ 314

(47)
جلسة 18 من ديسمبر سنة 1988

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ نبيل أحمد سعيد نائب رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة محمد محمود الدكروري ومحمد يسرى زين العابدين وعادل لطفي عثمان والسيد محمد السيد الطحان المستشارين.

الطعن رقم 2214/ 2313 لسنة 31 القضائية

عاملون مدنيون بالدولة - بدلات - بدل تفرغ الأطباء البيطريين. (اعتماد مالي) (تقادم) (قرار إداري) قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 174 لسنة 1976 - قرار وزير الزراعة رقم 6150 لسنة 1976.
بدل التفرغ المقرر للأطباء البيطريين لم يكن يستحق قبل الأول من ابريل سنة 1977 - أساس ذلك: أن الاعتماد المالي اللازم لصرفه لم يتوافر قبل هذا التاريخ - القاعدة أنه إذا كان من شأن القرار الإداري ترتيب أعباء مالية جديدة فلا يتحقق أثره حالاً ومباشرة إلا إذا كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً بتوافر الاعتماد المالي اللازم لتنفيذه - متى ثبت صرف هذا البدل بذات فئته وقاعدة استحقاقه تحت مسمي آخر (مكافأة تشجيعية أو حافز) تعين خصم ما صرف من متجمد البدل المستحق - يخضع هذا البدل للتقادم الخمسي لتعلقه بالماهيات وما في حكمها - تقضي المحكمة بذلك من تلقاء نفسها متى توافرت شروط هذا التقادم - أساس ذلك: - الحرص على استقرار الأوضاع الإدارية وعدم تعرض الموازنة وهى في الأصل سنوية للمفاجآت والاضطراب ونزولاً على طبيعة العلاقة التنظيمية التي تربط الحكومة بموظفيها وهي علاقة تحكمها القوانين واللوائح ومن بينها اللائحة المالية للميزانية والحسابات فيما قضت به من تقادم مسقط - تطبيق.

إجراءات الطعن

بتاريخ 16/ 5/ 1985 أودعت هيئة قضايا الدولة بالنيابة عن وزير الزراعة ومحافظ البحيرة ومدير عام مصلحة الطب البيطري ووكيل وزارة الزراعة بالبحيرة قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الثانية" تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 2214 لسنة 31 القضائية في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية بجلسة 28/ 3/ 1985 في الدعوى رقم 978 لسنة 38 القضائية المقامة من الدكتور.... ضد الطاعنين، والذي قضي بأحقية المدعي في تقاضي بدل التفرغ المقرر للأطباء البيطريين اعتباراً من 4/ 11/ 1976 وصرف الفروق المالية من 26/ 1/ 1979، وما يترتب على ذلك من آثار منها أعادة تسوية معاشة بإدخال ذلك البدل ضمن عناصر الأجر، وإلزام الإدارة المصروفات.
وبتاريخ 25/ 5/ 1985 أودعت هيئة مفوضي الدولة قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الثانية" تقرير طعن في ذات الحكم قيد بجدولها تحت رقم 2313 لسنة 31 القضائية وطلب الطاعنان للأسباب الواردة بتقريري الطعن قبل الطعنين شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المدعي المصروفات عن الدرجتين.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً، ارتأت فيه قبول الطعن شكلاً وفي الموضوع إلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المدعي المصروفات عن الدرجتين.
ونظر الطعنان أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة، فقررت ضمهما ليصدر فيهما حكم واحد وأحالتهما إلى المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الثانية" حيث حدد لنظرهما جلسة 17/ 5/ 1987 وقد تدوول الطعنان بالجلسات على النحو المبين بالمحاضر، وفيها استمعت المحكمة إلى ما رأت لزوم سماعه من إيضاحات ذوي، الشأن وبجلسة 30/ 10/ 1988 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعنين استوفيا أوضاعهما الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص في أن الدكتور..... أقام بتاريخ 26/ 1/ 1984 الدعوى رقم 978 لسنة 38 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري ضد وزير الزراعة ووكيل وزارة الزراعة بالبحيرة ومدير عام مصلحة الطب البيطري ومحافظ البحيرة طلب فيها الحكم بأحقيته في صرف بدل التفرغ المقرر للأطباء البيطريين وفقاً لأحكام قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 174 لسنة 1976 وقرار وزير الزراعة رقم 6150 لسنة 1976 اعتباراً من 1/ 10/ 1976، وتسوية معاشه بعد إضافة هذا البدل اعتباراً من تاريخ إحالته إلى المعاش في 1/ 10/ 1983 مع إلزام الإدارة بالمصروفات.
وقال شرحاً لدعواه أنه كان يعمل طبيباً بيطرياً بمنطقة الطب البيطري بدمنهور منذ 1/ 3/ 1953 ويستحق أن يصرف بدل تفرغ بذات الفئة المقررة للأطباء البشريين وأطباء الأسنان، وفقاً لأحكام قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 174 لسنة 1976 وذلك اعتباراً من أول أكتوبر سنة 1976 تاريخ العمل بالقرار الوزاري رقم 6150 لسنة 1976، الذي حدد الوظائف التي تستحق صرف هذا البدل ومن بينها وظيفته التي نص عليها تحت البند 19 "مدير مكتب بيطري" ولم تعقب الجهة الإدارية من جانبها على الدعوى، واكتفت بإيداع ملف خدمة المدعي.
وبجلسة 28/ 3/ 1985 حكمت محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية بأحقية المدعي في تقاضي بدل التفرغ المقرر للأطباء البيطريين اعتباراً من 4/ 11/ 1976 وصرف الفروق المالية من 26/ 1/ 1979، ما يترتب على ذلك من آثار منها إعادة تسوية معاشة بإدخال ذلك البدل ضمن عناصر الأجر، وألزمت الإدارة المصروفات. وتأسس الحكم على أن الأطباء البيطريين من شاغلي الوظائف الواردة بقرار وزير الزراعة رقم 6150 لسنة 1976 يستمدون حقهم في بدل التفرغ من القرار المشار إليه، ويكون ذلك اعتباراً من 4/ 11/ 1976 وهو تاريخ صدور القرار، وإذا كان الثابت أن المدعي يشغل وظيفة مدير مكتب بيطري التي وردت تحت البند (19) من قرار وزير الزراعة المشار إليه فإنه يستحق هذا البدل، على أن يقتصر صرف الفروق المالية على السنوات الخمس السابقة على رفع الدعوى أي اعتباراً من 26/ 1/ 1979 نظراً لعدم وجود طلبات قاطعة للتقادم الخمسي، مع ما ترتب على ذلك من آثار، أخصها إعادة تسوية معاشه بإدخال هذا البدل ضمن عناصر الأجر الذي يسوي عليه المعاش، باعتبار أن البدل يعد من عناصر الأجر في مفهوم قانون التأمين الاجتماعي رقم 79 لسنة 1975 وقرار رئيس مجلس الوزراء الصادر في هذا الشأن.
ومن حيث إن قوام الطعنين الماثلين أن أحكام المحكمة الإدارية العليا استقرت على أنه يلزم لنفاذ القرارات الإدارية التي يكون من شأنها ترتيب أعباء مالية على عاتق الجهة الإدارية أن يكون تنفيذها ممكناً وجائزاً قانوناً، وإذ كان الثابت أن جهة الإدارة لم تدرج الاعتمادات المالية في الميزانية لمنح بدلات التفرغ للأطباء البيطريين فإن قرارات منح هذا البدل لا يمكن بالتالي إعمال آثراها بالنسبة إليهم، وذلك لعدم وجود الاعتماد المالي اللازم لتنفيذها قانوناً.
ومن حيث إن المادة 21 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 58 لسنة 1971 تنص على أنه.
"يجوز لرئيس الجمهورية منح البدلات الآتية في الحدود وطبقاً للقواعد المبينة قرين كل منها.....
(4) بدلات مهنية للحاصلين على مؤهلات معينة أو بسبب أداء مهنة معينة، ولا يجوز أن يزيد مجموعة ما يصرف للعامل طبقاً لما تقدم على 100% من الأجر الأساسي.
ومفاد ذلك أنه وعلى موجب أحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه، فإن رئيس الجمهورية ينعقد له وحده الاختصاص بإصدار قرارات بدل التفرغ، بيد أن رئيس الجمهورية أصدر قراره رقم 619 لسنة 1975 بتفويض رئيس مجلس الوزراء في مباشرة بعض اختصاصاته ومن بينها الاختصاصات المنصوص عليها في القانون رقم 58 لسنة 1971، ومن ثم أضحي الاختصاص منعقد لرئيس مجلس الوزراء بدوره في تقرير هذه البدلات، وبناء على هذا التفويض وما ينبثق عنه من صحيح الاختصاص أصدر رئيس مجلس الوزراء بتاريخ 8 من فبراير سنة 1976 القرار رقم 174 لسنة 1976 بمنح جميع الأطباء البيطريين الذين تقرر شغلهم لوظائف تقتضي التفرغ وعدم مزاولة المهنة في الخارج بدل تفرغ بالكامل بذات الفئات المقررة للأطباء البشريين وأطباء الأسنان وعلى أن يصدر الوزير المختص بالاتفاق مع الجهاز المركزي للتنظيم والإدارة قراراً بتحديد الوظائف التي تقتضي التفرغ والتي يمنح شاغلوها هذا البدل، وترتيباً على ما تقدم وتنفيذاً له، وبالاتفاق مع الجهاز المركزي للتنظيم والإدارة أصدر وزير الزراعة قراره رقم 6150 لسنة 1976 الذي تقضي مادته الأولى بمنح الأطباء البيطريين أعضاء نقابة الأطباء البيطريين ممن يعملون في مجال الطب البيطري شاغلي الوظائف الموضح بيانها بالقرار بدل التفرغ بالكامل بالفئات المقررة للأطباء البشريين وأطباء الأسنان بشرط أن يكونوا شاغلين لوظائف بيطرية بحتة مخصصه بالموازنة.
ومن حيث إن القاعدة المقررة قانوناً على ما اطرد عليه قضاء هذه المحكمة أن القرار الإداري باعتباره إفصاحاً من الجهة الإدارية المختصة بمالها من سلطة بمقتضي القوانين واللوائح بقصد أحداث آثر قانوني ممكن وجائز قانوناً ابتغاء مصلحة عامة، فإن هذا القرار بحسبانه يتضمن قواعد تنظيمية عامة أن كان من شأنه ترتيب أعباء مالية جديدة فإنه لا يتولد عنه أثره حالاً ومباشرة إلا إذا كان ممكناً وجائزاً قانوناً أو متى أصبح كذلك بوجود الاعتماد المالي الذي يستلزمه تنفيذه، فإن لم يوجد الاعتماد أصلاً كان تحقق الأثر غير ممكن قانوناً.
ومن حيث إن هذه المحكمة جري قضاءها في شأن بدل التفرغ المستحق للأطباء البيطريين تأسيساً على قرار مجلس الوزراء رقم 174 لسنة 1976 وقرار وزير الزراعة رقم 6150 لسنة 1976 المشار إليهما على رفض دعوى استحقاق هذا البدل قبل الأول من أبريل سنة 1977 لما ثبت لديها ووقر في وجدانها من أن الاعتماد المالي اللازم لصرف بدل التفرغ للأطباء البيطريين لم يتوافر إلا اعتباراً من أول أبريل سنة 1977، ولم يسمح ذلك الاعتماد بالصرف منه عن أية مدة تسبق هذا التاريخ وبالتالي لم يثبت أصل الحق في تقاضي هذا البدل عن أية مدة سابقة على التاريخ المذكور، وإنما استقام الحق في البدل، واكتملت أركانه بتوافر مصرفه المالي بدءاً من الأول من أبريل سنة 1977.
ومن حيث إن الثابت بمحضر جلسة 8 من مايو سنة 1988، وما قرره الحاضر عن وزارة المالية أن الوزارة أخطرت من جانبها وزارة الزراعة بالارتباط رقم 2 لسنة 1977 بمبلغ (...) كبدل تفرغ وأن وزارة الزراعة هي التي تتولي إخطار - مديريات الزراعة بالمحافظات لتقرير الصرف وذلك خصماً من المبلغ الإجمالي المرتبط به على الاعتماد الإجمالي (30 مليون جنيه) المخصص للبدلات في تلك السنة ومن بينها بدل التفرغ للبيطريين، وأن إلغاء هذا الارتباط كان بناء على صدور توصية من مجلس الوزراء ولا شأن له باعتبارات مالية.
ومن حيث إنه يبين أيضاً من مذكرة قطاع الموازنة العامة للدولة بتاريخ 3 من أبريل سنة 1988 أنه تم أخطار وزارة الزراعة بالارتباط رقم 2 لسنة 1977 بمبلغ... كبدل تفرغ خصماً من الاعتماد الإجمالي المخصص للبدلات وقتئذ إلا أنه بعد صدور توصية مجلس الوزراء بإيقاف صرف بدل التفرغ لأي من القطاعات المهنية سواء الزراعيين أو البيطريين أو التجاريين أو العلميين، مع اقتراح صرف حوافز عوضاً عن بدل التفرغ، قامت وزارة المالية بإخطار وزارة الزراعة بإلغاء جميع الارتباطات التي صدرت بشأن بدل التفرغ خصماً على الاعتماد الإجمالي المخصص للبدلات مع أخطار مديرية الزراعة.... بارتباط جديد بمبلغ... خصماً على الاعتماد الإجمالي لاحتياجات التشغيل على أن تصرف لهم كحوافز وليس كبدل تفرغ.
ومن حيث أنه يبين مما تقدم جميعه أن بدل التفرغ المقرر للأطباء البيطريين إذ صدر بأداته القانونية السليمة، واستقام على صحيح سنده مستكملاً سائر أركانه ومقوماته متوافراً على اعتماداته المالية اعتباراً من الأول من أبريل سنة 1977، فقد غدا القرار الصادر به متعين التنفيذ قانوناً بدءاً من هذا التاريخ لا تحول دون نفاذه أو ترتيب آثاره أية توجيهات أياً كان مصدرها طالما أنه لم يتقرر بأداة قانونية صحيحة إلغاءه أو تعديله أو الحيلولة دون ترتيب آثاره على أي وجه.
ومن حيث إن التوجيه الثابت بمحضر اجتماع مجلس الوزراء بتاريخ 23 من أبريل سنة 1978 على لسان السيد رئيس مجلس الوزراء والمتضمن التركيز على ما ذكره السيد رئيس الجمهورية في أكثر من مناسبة بإيقاف البدلات مرتبطة بأعمال ووظائف معينة وأن البدلات التي تصرف بمقتضي قوانين أو قرارات سابقة تستمر بصفة شخصية ولا تجدد، ومن يعين حديثاً لا يتمتع بها، وكذا تأكيد السيد الدكتور نائب رئيس مجلس الوزراء بمحضر اجتماع المجلس بتاريخ 14 من يناير سنة 1981 على ما سبق وأن أعلنه السيد رئيس الجمهورية في اجتماع العمليين من عدم صرف بدلات تفرغ لأي من قطاعات المهنيين سواء البيطريين أو الزراعيين أو التجاريين أو غيرهم، مع معالجة ما تم صرفه بنوع الخطأ في أي قطاع على ضوء الظروف التي يتم فيها الصرف، فإن مثل هذا التوجيه لا يكسب أو يسقط حقاً، ولا يرقي إلى مرتبة القرار اللازم الذي لا غني له في هذا الخصوص عن إفصاح واضح محدد واردة بينه ملزومة من جهة الاختصاص بقصد إحداث أثر قانوني، وهو أمر لم يقم عليه شاهد من دليل، بل أنه مما يؤكد استحقاق هذا البدل صرفه في صورة حوافز أو مكافأة تشجيعية لا تستجمع أركان تلك المكافأة أو عناصرها، بل ولا تعدو أن تكون بدل التفرغ عينه بذات فئته وقاعدة استحقاقه تحت مسمي آخر.
ومن حيث إنه يبين من الحالة الوظيفية للمدعي الدكتور/ .... وفقاً لما هو موضح بالأوراق أنه كان يشغل وظيفة مدير مكتب بيطري عند صدور قرار منح بدل التفرغ، وهي من الوظائف الواردة تحت البند "19" من أولاً من قرار وزير الزراعة رقم 6150 لسنة 1976، وأنه وفقاً لما تقدم يتوافر بحق المدعي شروط استحقاق بدل التفرغ المقرر للأطباء البيطريين اعتباراً من أول أبريل سنة 1977.
ومن حيث أنه ولئن كان استحقاق بدل التفرغ ثابت لمستحقيه واجب الأداء لهم اعتباراً من الأول من أبريل سنة 1977، إلا أنه متى ثبت أن هذا البدل صرف بذات فئته وقاعدة استحقاقه تحت مسمي آخر من مكافأة تشجيعية أو حافز، فقد غدا متعيناً أن يستنزل من متجمد البدل المستحق ما صرف بهذه المثابة من مكافأة أو حوافز بديلة لبدل التفرغ مما لا تعدو في حقيقتها أن تكون البدل ذاته بعنوان آخر.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة جرى على أن التقادم الخمسي فيما يختص بالماهيات وما في حكمها مما تقضي به المحكمة من تلقاء نفسها عند توافر شرائطه حرصاً على استقرار الأوضاع الإدارية وعدم تعرض الموازنة - وهي في الأصل سنوية - للمفاجآت والاضطراب، ونزولاً على طبيعة العلاقة التنظيمية التي تربط الحكومة بموظفيها، والتي تحكمها القوانين واللوائح ومن بينها اللائحة المالية للميزانية والحسابات فيما قضت به من تقادم مسقط.
ومن حيث إن مفاد ما تقدم، أن المدعي وقد أقام دعواه بطلب بدل التفرغ بتاريخ 26/ 1/ 1984 ولم يثبت تقديمه طلبات قاطعة للتقادم الخمسي، فإنه يستحق الفروق المالية عن السنوات الخمس السابقة على رفع الدعوى، مع ما يترتب على ذلك من آثار، ومنها إعادة تسوية معاشه بإدخال بدل التفرغ ضمن عناصر الأجر الذي يسوي عنه المعاش تطبيقاً لقانون التأمين الاجتماعي رقم 79 لسنة 1975.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه وأن انتهي إلى الأخذ بهذا النظر وصادف فيه صحيح حكم القانون، إلا أنه قد جانبه التوفيق إذ أقر بأحقية المدعي في هذا البدل اعتبارا من 4/ 11/ 1976 بما يقضي تعديله في هذا الخصوص والقضاء باستحقاق البدل اعتباراً من الأول من أبريل سنة 1977 وصرف الفروق المالية من 26/ 1/ 1979 مخصوماً منها ما يكون قد تقاضاه من مكافأة أو حوافز بديلة بذات فئة البدل وشروط استحقاقه مع إلزام كل من الجهة الإدارية والمدعي المصروفات مناصفة بينهما.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بتعديل الحكم المطعون فيه وبأحقية المدعي اعتباراً من أول أبريل سنة 1977 في بدل التفرغ المقرر للأطباء البيطريين الصادر به قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 174 لسنة 1976 وقرار وزير الزراعة رقم 6150 لسنة 1976 وما ترتب على ذلك من آثار منها إعادة تسوية معاشه بإدخال ضمن عناصر الأجر، وعلى أن تصرف الفروق المالية والمترتبة على استحقاق البدل اعتباراً من 26/ 1/ 1979 مخصوماً منها ما يكون قد تقاضاه من مكافأة أو حوافز بديلة بذات فئة البدل وشروط استحقاقه، وألزمت الجهة الإدارية والمدعي المصروفات مناصفة بينهما.