أحكام المحكمة الدستورية العليا - الجزء الثامن
من أول يوليو 1996 حتى آخر يونيو 1998 - صـ 876
جلسة 4 أكتوبر 1997
برئاسة السيد المستشار الدكتور/ عوض محمد عوض المر - رئيس المحكمة، وعضوية السادة المستشارين: عبد الرحمن نصير والدكتور عبد المجيد فياض وماهر أحمد البحيري ومحمد علي سيف الدين وعدلي محمود منصور ومحمد عبد القادر عبد الله. وحضور السيد المستشار الدكتور/ حنفي علي جبالي - رئيس هيئة المفوضين، وحضور السيد/ حمدي أنور صابر - أمين السر.
قاعدة رقم (59)
القضية رقم 71 لسنة 19 قضائية "دستورية"
1 - دعوى دستورية "المصلحة الشخصية المباشرة: مناطها".
مناط المصلحة الشخصية المباشرة - وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية - ارتباطها بصلة منطقية
بالمصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي.
2 - دستور - سلطة تشريعية - سلطة تنفيذية.
من غير الجائز أن تخول السلطة التشريعية السلطة التنفيذية في مباشرة اختصاصاتها إلا
استثناء وفي الحدود الضيقة التي بينتها نصوص الدستور حصراً - من ذلك إصدار اللوائح
اللازمة لتنفيذ القوانين.
3 - قانون "تنفيذ".
استقلال الجهة التي عينها القانون لتنفيذ أحكامه بإجرائه دون غيرها.
4 - حرية التعاقد - حرية شخصية - حق الملكية.
حرية التعاقد من الخصائص الجوهرية للحرية الشخصية - كذلك هي وثيقة الصلة بالحق في الملكية.
5 - عقود "إرادة".
من غير الجائز للسلطة التشريعية - حال تنظيمها بعض أنواع العقود - اغتيال الدائرة المنطقية
التي تعمل الإرادة الحرة في نطاقها.
6 - إيجار "تنظيم خاص - حرية التعاقد".
القيود الاستثنائية التي فرضها المشرع على الإجارة تعتبر من قبيل التنظيم الخاص لموضوعها
- مع وجود هذا التنظيم ما زالت الإجارة تعتبر تصرفاً قانونياً ناشئاً عن حرية التعاقد.
7 - حق الملكية "صونها - وظيفة اجتماعية".
مؤدى صون الدستور للملكية الخاصة عدم جواز انتقاص المشرع منها - من غير الجائز تقييد
مباشرة الحقوق المتفرعة عنها في غير ضرورة تقتضيها وظيفتها الاجتماعية وأن يكون ذلك
بقانون.
8 - دستور "تضامن اجتماعي".
قيام المجتمع وفقاً للدستور على أساس من التضامن الاجتماعي يعني وحدة الجماعة في بنيانها
وترابط أفرادها وتداخل مصالحهم.
9 - تشريع "نص الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون رقم 49 لسنة 1977 - تنظيم الحقوق
- تضامن اجتماعي".
مطلق انحياز هذه الفقرة لمصلحة المستأجرين الذين يقررون تبادل الوحدات السكنية - عدم
إقامتها وزناً لتوازن علاقاتهم مع مؤجريها - إخلالها بحقوق ملاك هذه الوحدات في مباشرة
سلطتهم في مجال استعمالها - انطواؤها على تحيز منهي عنه دستورياً.
1 - المصلحة الشخصية المباشرة - وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية - مناطها ارتباطها
بصلة منطقية بالمصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، وكان المدعي وإن قصر الدفع بعدم
الدستورية الذي أبداه أمام محكمة الموضوع، على حكم الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون
رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر،
إلا أن الخصومة الدستورية الماثلة، لا تكتمل عناصرها بعيداً عن الشروط والأوضاع التي
نظم وزير الإسكان التبادل من خلالها، وهو ما يعني تكوينها مع الفقرة المطعون عليها،
كلا لا يتجزأ.
2 - المادة 144 من الدستور تقضي بأن لرئيس الجهورية إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين
بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها. وله أن يفوض غيره في إصدارها.
ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه.
وكان من المقرر، أنه لا يجوز للسلطة التشريعية - في ممارستها لاختصاصاتها في مجال إقرار
القوانين - أن تتخلى بنفسها عنها، إهمالاً من جانبها لنص المادة 86 من الدستور التي
تعهد إليها أصلاً بالمهام التشريعية، ولا تخول السلطة التنفيذية مباشرتها إلا استثناء،
وفي الحدود الضيقة التي بينتها نصوص الدستور حصراً، ويندرج تحتها إصدار اللوائح اللازمة
لتنفيذ القوانين التي لا يدخل في مفهومها، توليها ابتداء تنظيم مسائل خلا القانون من
بيان الإطار العام الذي يحكمها، فلا تُفصل اللائحة عندئذ أحكاماً أوردها المشرع إجمالاً،
ولكنها تُشَرِّع ابتداء من خلال نصوص جديدة لا يمكن إسنادها إلى القانون، وبها تخرج
اللائحة عن الحدود التي ضبطتها بها المادة 144 من الدستور.
3 - متى عهد القانون إلى جهة بذاتها بتنفيذ أحكامه، كان إجراؤه مما تستقل به هذه الجهة
دون غيرها، وكان قانون بيع وتأجير الأماكن قد أورد نص الفقرة الثالثة المطعون عليها
مجيزاً بموجبها تبادل الوحدات السكنية - في البلد الواحد - بين مستأجر وآخر، ومتسلباً
من تحديد القيود والضوابط التي يباشر هذا الحق على ضوئها حتى في خطوطها الرئيسية، تاركاً
إحداثها - لا تفصيلها - للائحة تنفيذية يصدرها وزير الإسكان محدداً بها أحوال هذا التبادل،
والشروط التي يتم على ضوئها، والأوضاع الإجرائية التي يلتزمها، وكذلك ضماناته؛ وكان
ذلك مؤداه أنه فيما خلا مبدأ جواز التبادل في البلد الواحد الذي تقرر بالفقرة المطعون
عليها، فإن أسس هذا التبادل، والقواعد التي يقوم عليها وإجراءاتها، ظل بيد السلطة التنفيذية
تتولاه من خلال لائحة تصدرها، فلا تكون أحكامها تنفيذاً لقانون قائم، بل تشريعاً مبتدءاً
يؤثر على الأخص في حرية التعاقد والحق في الملكية، وهما من الحقوق التي كفلها الدستور.
4، 5 - حرية التعاقد فوق كونها من الخصائص الجوهرية للحرية الشخصية، إنها كذلك وثيقة
الصلة بالحق في الملكية؛ وذلك بالنظر إلى الحقوق التي ترتبها العقود فيما بين أطرافها،
أياً كان المدين بأدائها.
كما أن السلطة التشريعية، وإن ساغ لها استثناء أن تتناول أنواعاً من العقود لتحيط بعض
جوانبها بتنظيم آمر يكون مستنداً إلى مصلحة مشروعة؛ إلا أن هذه السلطة ذاتها لا يسعها
أن تدهم الدائرة التي تباشر فيها الإرادة حركتها، فلا يكون لسلطانها بعد هدمها من أثر،
ذلك أن الإرادة وإن لم يكن دورها كاملاً في تكوين العقود وتحديد الآثار التي ترتبها،
إلا أن الدائرة المنطقية التي تعمل الإرادة الحرة في نطاقها، لا يجوز اغتيالها بتمامها،
وإلا كان ذلك إنهاءً لوجودها، ومحواً كاملاً للحرية الشخصية في واحد من أكثر مجالاتها
تعبيراً عنها، ممثلاً في إرادة الاختيار استقلالاً عن الآخرين، بما يصون لهذه الحرية
مقوماتها، ويؤكد فعاليتها.
6 - الأصل في الروابط الإيجارية، أن الإرادة هي التي تنشئها، فإذا جردها المشروع من
كل دور في مجال تكوين هذه الروابط وتحديد آثارها، كان تنظيمها آمراً منافياً لطبيعتها.
ومن البديهي، فإن القيود التي فرضها المشرع على الإجارة، اقتضتها أزمة الإسكان وحدة
ضغوطها، وضرورة التدخل لمواجهتها بتدابير استثنائية تعتبر من قبيل التنظيم الخاص لموضوعها؛
وقد أصابها هذا التنظيم الخاص في كثير من جوانبها، مقيداً عمل الإرادة في مجالها، وعلى
الأخص في مجال تحديد الأجرة وامتداد العقد بقوة القانون، إلا أن الإجارة تظل - حتى
مع وجود هذا التنظيم الخاص - تصرفاً قانونياً ناشئاً عن حرية التعاقد التي أهدرتها
النصوص المطعون فيها من خلال إنفاذها التبادل بقوة القانون في شأن الأعيان التي تعلق
بها، فلا تكون الإجارة عقداً يقوم على التراضي، بل إملاء يناقض أسسها ويقوضها.
7 - صون الدستور للملكية الخاصة، مؤداه أن المشرع لا يجوز أن يجردها من لوازمها، ولا
أن يفصل عنها أجزاءها، ولا أن ينتقص من أصلها أو يعدل من طبيعتها أو يزيلها، ولا أن
يقيد من مباشرة الحقوق المتفرعة عنها في غير ضرورة تقتضيها وظيفتها الاجتماعية؛ وكان
ضمان وظيفتها هذه، يفترض ألا ترهق القيود التي يفرضها المشرع عليها جوهر بنيانها، ولا
أن يكون من شأنها حرمان أصحابها من تقرير صور الانتفاع بها؛ وكان صون الملكية وإعاقتها
لا يجتمعان، فإن هدمها من خلال قيود ترهقها، ينحل عصفاً بها، منافياً للحق فيها.
كما أن الملكية لا تعتبر حقاً مطلقاً، وليس لها من الحماية ما يجاوز الانتفاع المشروع
بعناصرها. ومن ثم جاز تحميلها ببعض القيود التي يقتضيها صون وظيفتها الاجتماعية التي
لا يجوز أن يتذرع المشرع بها ليجرد الملكية من ثمارها أو منتجاتها أو ملحقاتها؛ وكان
الدستور قد كفل للملكية حرمتها ولم يجز المساس بها إلا استثناء. فإن تنظيمها لدعم وظيفتها
الاجتماعية لا يجوز إلا بقانون يوازن به المشرع حقوق أصحابها بما يراه من المصالح أولى
بالاعتبار.
8 - ما نص عليه الدستور في المادة 7 من قيام المجتمع على أساس من التضامن الاجتماعي،
يعني وحدة الجماعة في بنيانها، وتداخل مصالحها لا تصادمها، وإمكان التوفيق بينها ومزاوجتها
ببعض عند تزاحمها، واتصال أفرادها وترابطهم ليكون بعضهم لبعض ظهيراً، فلا يتفرقون بدداً،
أو يتناحرون طمعاً، أو يتنابذون بغياً، وهم بذلك شركاء في مسئوليتهم قلبها، لا يملكون
التنصل منها أو التخلي عنها، وليس لفريق منهم بالتالي أن يتقدم على غيره انتهازاً،
ولا أن ينال من الحقوق قدراً منها يكون به - عدواناً - أكثر علواً. بل يتعين أن تتضافر
جهودهم لتكون لهم الفرص ذاتها التي تقيم لمجتمعاتهم بنيانها الحق، وتتهيأ معها تلك
الحماية التي ينبغي أن يلوذ بها ضعفاؤهم، ليجدوا في كنفها الأمن والاستقرار.
9 - الفقرة المطعون عليها - ومن خلال مطلق انحيازها لمصلحة من يقررون التبادل - لا
تقيم وزناً لتوازن علاقاتهم مع مؤجريها، ولكنها تنحدر بها إلى ما دون مستوياتها المنطقية
التي تكفل لعقود الإيجار خصائصها؛ وكانت السلطة التقديرية التي يملكها المشرع في مجال
تنظيم الحقوق، لا يجوز أن ينفلت مداها بما يفقد الملكية مقوماتها، وعلى الأخص من خلال
اقتلاع مزاياها أو تهميشها تستراً بتنظيم الحقوق التي يدعيها مستأجرون ما فتئوا يرجحون
مصالحهم على ما سواها، إضراراً بحقوق المؤجرين؛ وكان المشرع قد تدخل بالقواعد التي
فرضها إطاراً لتبادل الانتفاع بالأعيان المؤجرة، بما ينال من حق أصحابها في مباشرة
سلطتهم في مجال استعمالها، وعلى الأخص عن طريق اختيارهم لمن يشغلونها، مغلباً على مصالحهم
حقوقاً لا ترجحها بل تزاحمها وتعلو عليها دون مقتض، فلا يكون المستأجر إلا مناهضاً
مؤجرها متحيفاً الحقوق المشروعة التي كان يجب أن يقتضيها، ليكون صراعهما بديلاً عن
التعاون بينهما، مما يخل بتضامنهما اجتماعياً، وتوافق مصالحهما اقتصادياً.
الإجراءات
في التاسع من إبريل سنة 1996، أودع المدعي قلم كتاب المحكمة صحيفة
الدعوى الماثلة طالباً في ختامها الحكم بعدم دستورية نص الفقرة الثالثة من المادة السابعة
من القانون رقم 49 لسنة 1977 بشأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر.
قدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة طلبت فيها الحكم برفض الدعوى.
وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.
ونظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة
اليوم.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق والمداولة.
حيث إن الوقائع - حسبما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق - تتحصل في أن المدعى عليها
الرابعة ونجلها المدعى عليه الخامس، كانا يقيمان في وحدة سكنية بعقار للمدعي بدائرة
قسم مصر القديمة؛ وقد أبرما مع المدعى عليه الثالث المقيم بالدور الأرضي بالزمالك بالعقار
المملوك للمدعى عليهم من السادس إلى الأخير، عقداً تبادلا بمقتضاه مسكنيهما المؤجرين.
على سند من مقتضيات الحالة الصحية للمدعى عليها الرابعة، وتغير الظروف الاجتماعية للمدعى
عليه الثالث لازدياد عدد أفراد أسرته. وقد أخطر المتبادلان ملاك العقارين بصور من عقد
التبادل، وبمستنداتهما التي تؤكد حقهما في إجرائه، وذلك وفقاً لأحكام اللائحة التنفيذية
للقانون رقم 49 لسنة 1977.
وبعد مضي أكثر من ثلاثين يوماً على هذا الإخطار دون رد من الملاك بقبول التبادل، أقام
المتبادلان ضدهم الدعوى رقم 629 لسنة 1995 إيجارات كلي جنوب القاهرة. وأثناء نظرها
دفع المدعي في الدعوى الماثلة بعدم دستورية نص الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون
رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر.
وإذ قدرت محكمة الموضوع جدية الدفع، وصرحت بالطعن بعدم الدستورية، فقد أقام المدعي
الدعوى الماثلة.
وحيث إن الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون رقم 49 لسنة 1977 بشأن تأجير وبيع الأماكن
وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر، تنص على ما يأتي: "....... وفي البلد الواحد
يجوز تبادل الوحدات السكنية بين مستأجر وأخر وذلك في البلاد وبين الأحياء وطبقاً للحالات
ووفقاً للقواعد والشروط والإجراءات والضمانات التي يحددها قرار وزير الإسكان والتعمير.
وعملاً باللائحة التنفيذية لهذا القانون الصادر بها قرار وزير الإسكان والتعمير رقم
99 لسنة 1978. فإن تبادل الوحدات السكنية بالتطبيق لأحكام الفقرة الثالثة المشار إليها،
يتم في الأحوال التي حددتها، وهي:
أولاً - ...........
ثانياً - أن تستلزم الحالة الصحية لكل من المستأجرين راغبي التبادل أو كليهما الانتقال
من مسكنه إلى أخر أكثر ملاءمة لظروفه الصحية التي لا يجوز إثباتها إلا بتقرير قاطع
من طبيبين متخصصين، متضمناً بياناً دقيقاً بها، واقتضائها من تغيير المسكن بسببها.
ثالثاً - أن يقع تغيير في الأوضاع الاجتماعية لأحد راغبي التبادل من المستأجرين أو
كليهما ويندرج تحتها تغير حجم الأسرة، وما يقتضيه من ضيق أو اتساع مسكنها.
....... ويكون التبادل في الحالتين المنصوص عليهما في ثانياً وثالثاً في عواصم المحافظات
وغيرها من البلاد التي تسري فيها أحكام الباب الأول من القانون رقم 49 لسنة 1977، سواء
أكان ذلك في عقار واحد أو بين عقار وآخر داخل البلدة الواحدة.
وتشترط المادة 4 من اللائحة التنفيذية للقانون، لإجراء التبادل - وقبل البدء فيه -
وفاء كل من المستأجرين الراغبين في التبادل، بالتزاماته المالية الناشئة عن عقد الإجارة.
وفيما عدا التبادل بسبب مقتضيات الحالة الصحية المبينة في البند (ثانياً) يشترط لجواز
التبادل. انقضاء سنة كاملة على الأقل على إقامة كل مستأجر في مسكنه قبل البدء في إجراءات
التبادل. ويبقى المستأجران ضامنين متضامنين - كل منهما قبل الآخر وفي مواجهة المؤجر
- إيفاء التزاماتهما المالية الناشئة عن عقد الإيجار، وذلك لمدة سنتين من تاريخ إتمام
التبادل.
وعملاً بالمادة 5 من اللائحة التنفيذية، يحرر المستأجران راغبا التبادل خمس نسخ من
النموذج الخاص بذلك والمرفق بهذه اللائحة. ويخطران مالكي العقارين المراد التبادل فيهما
بنسخة من هذا النموذج، على أن تكون موقعاً عليها منهما، ومرفق بها مستنداتهما التي
تؤكد صحة بياناتها. وعلى كل من الملاك - وخلال ثلاثين يوماً من تاريخ إخطاره برغبة
المستأجرين - إبلاغهما بكتاب موصى عليه مصحوب بعلم الوصول برأيه في طلباتهم. ويعتبر
انقضاء هذه المدة دون رد من قبله، بمثابة رفض للتنازل.
وتقضي المادتان 6 و7 من هذه اللائحة، بأن يتنازل كل من المستأجرين راغبي التبادل عن
عقد الإيجار الخاص به إلى المستأجر الآخر، وذلك بعد رضاء الملاك أو صدور حكم من القضاء
بالتبادل. ويقوم الحكم الصادر لصالح المستأجرين مقام العقد اللازم لإثبات التبادل.
وحيث إن الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون رقم 49 لسنة 1977، كان قد تضمنها مشروع
قانون عرض على مجلس الشعب بجلسته المعقودة في 19 يوليو 1977، إلا أن لجنة الشئون الدستورية
والتشريعية لهذا المجلس ارتأت ضرورة حذفها تأسيساً على انحيازها لمصلحة مستأجري الأعيان
إضراراً بأصحابها الذين سلبهم المشرع الحق في تحديد الأجرة، وفرض عليهم امتداد الإجارة
بعد انتهاء مدتها، وعَرِّضهم كذلك لقيود صارمة نظم بها الروابط الإيجارية في عديد من
جوانبها. ولم يبق لهم بعدئذ إلا حق احتيار مستأجر العين التي يملكونها. فإذا أسقط المشرع
عنهم هذا الحق، نالتهم مضار كثيرة يندرج تحتها أن يتحول المستأجرون إلى مستغلين من
خلال عمليات التبادل التي يجرونها، ويفاجئون بها من يملكون الأماكن التي يشغلونها.
بيد أن المجلس رفض إقرار ما انتهت إليه لجنة الشئون الدستورية والتشريعية. وأعاد إدراج
الفقرة الثالثة المشار إليها بنصها الوارد بمشروع الحكومة، ثم أقرها.
وحيث إن المدعي ينعي على الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون رقم 49 لسنة 1977،
مخالفتها للمواد 2 و7 و33 و34 من الدستور، وذلك من عدة أوجه حاصلها أن حكم الفقرة المطعون
عليها يناقض الشريعة الإسلامية في أصولها الكلية، ويتضمن إسقاطاً للملكية عن أصحابها
بما فرضه المشرع من قيود عليها، وتحويراً للإجارة عن طبيعتها الشخصية من خلال أغيار
يبادلون الوحدة السكنية التي كانوا يشغلونها. بوحدة أخرى كان مستأجر آخر مقيماً بها.
فلا يكون إنفاذ التبادل فيما بين هاتين الوحدتين، إلا إقحاماً عليهما لأشخاص لا تربطهم
بصاحبها صلة منطقية.
هذا فضلاً عن أن هذا التبادل لا يتم في الأعم من الأحوال إلا مقابل مبالغ مالية باهظة
يدفعها أحد المتبادلين لثانيهما. ولا يحصل المؤجر على شيء منها.
وحيث إن المصلحة الشخصية المباشرة - وهي شرط لقبول الدعوى الدستورية - مناطها ارتباطها
بصلة منطقية بالمصلحة التي يقوم بها النزاع الموضوعي، وكان المدعي وإن قصر الدفع بعدم
الدستورية الذي أبداه أمام محكمة الموضوع، على حكم الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون
رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر،
إلا أن الخصومة الدستورية الماثلة، لا تكتمل عناصرها بعيداً عن الشروط والأوضاع التي
نظم وزير الإسكان التبادل من خلالها، وهو ما يعني تكوينها مع الفقرة المطعون عليها،
كلا لا يتجزأ.
وحيث إن مؤدى الأحكام التي تضمنتها الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون رقم 49 لسنة
1977 - وفي إطار ربطها باللائحة التنفيذية لهذا القانون - أن تبادل الوحدات السكنية
فيما بين مستأجرين يرغبان فيه، ليس عملاً رضائياً، بل يقع في الأحوال التي حددتها اللائحة
التنفيذية، وبالشروط التي عينتها، ووفق الأوضاع الإجرائية التي حددتها. ومن ثم يكون
نص القانون مصدراً مباشراً لتبادل الوحدات السكنية، يحيط بالأحوال والشروط والأوضاع
التي يتم فيها، فلا يحول دون نفاذه اعتراض أصحابها عليه، كلما توافرت الواقعة التي
اعتبرها المشرع مصدراً للحق فيه. وهو ما يعني أن الحق في التبادل، لا ينشأ إلا من النصوص
التي تستنهضها إرادة مستأجرين توافقاً على إجراء التبادل، وأرادا أن يتماه وفقاً لأحكامها،
فلا يدور إلا معها.
وحيث إن المادة 144 من الدستور تقضي بأن لرئيس الجهورية إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ
القوانين بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها. وله أن يفوض غيره في
إصدارها. ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه.
وحيث إن من المقرر، أنه لا يجوز للسلطة التشريعية - في ممارستها لاختصاصاتها في مجال
إقرار القوانين - أن تتخلى بنفسها عنها، إهمالاً من جانبها لنص المادة 86 من الدستور
التي تعهد إليها أصلاً بالمهام التشريعية، ولا تخول السلطة التنفيذية مباشرتها إلا
استثناء، وفي الحدود الضيقة التي بينتها نصوص الدستور حصراً، ويندرج تحتها إصدار اللوائح
اللازمة لتنفيذ القوانين التي لا يدخل في مفهومها، توليها ابتداء تنظيم مسائل خلا القانون
من بيان الإطار العام الذي يحكمها، فلا تُفصل اللائحة عندئذ أحكاماً أوردها المشرع
إجمالاً، ولكنها تُشَرِّع ابتداء من خلال نصوص جديدة لا يمكن إسنادها إلى القانون،
وبها تخرج اللائحة عن الحدود التي ضبطتها بها المادة 144 من الدستور.
وحيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أنه متى عهد القانون إلى جهة بذاتها بتنفيذ أحكامه،
كان إجراؤه مما تستقل به هذه الجهة دون غيرها، وكان قانون بيع وتأجير الأماكن قد أورد
نص الفقرة الثالثة المطعون عليها مجيزاً بموجبها تبادل الوحدات السكنية - في البلد
الواحد - بين مستأجر وآخر، ومتسلباً من تحديد القيود والضوابط التي يباشر هذا الحق
على ضوئها حتى في خطوطها الرئيسية، تاركاً إحداثها - لا تفصيلها - للائحة تنفيذية يصدرها
وزير الإسكان محدداً بها أحوال هذا التبادل، والشروط التي يتم على ضوئها، والأوضاع
الإجرائية التي يلتزمها، وكذلك ضماناته؛ وكان ذلك مؤداه أنه فيما خلا مبدأ جواز التبادل
في البلد الواحد الذي تقرر بالفقرة المطعون عليها، فإن أسس هذا التبادل، والقواعد التي
يقوم عليها وإجراءاتها، ظل بيد السلطة التنفيذية تتولاه من خلال لائحة تصدرها، فلا
تكون أحكامها تنفيذاً لقانون قائم، بل تشريعاً مبتدءاً يؤثر على الأخص في حرية التعاقد
والحق في الملكية، وهما من الحقوق التي كفلها الدستور.
وحيث إن من المقرر كذلك، أن حرية التعاقد فوق كونها من الخصائص الجوهرية للحرية الشخصية،
إنها كذلك وثيقة الصلة بالحق في الملكية؛ وذلك بالنظر إلى الحقوق التي ترتبها العقود
فيما بين أطرافها، أياً كان المدين بأدائها.
وحيث إن السلطة التشريعية، وإن ساغ لها استثناء أن تتناول أنواعاً من العقود لتحيط
بعض جوانبها بتنظيم آمر يكون مستنداً إلى مصلحة مشروعة؛ إلا أن هذه السلطة ذاتها لا
يسعها أن تدهم الدائرة التي تباشر فيها الإرادة حركتها، فلا يكون لسلطانها بعد هدمها
من أثر، ذلك أن الإرادة وإن لم يكن دورها كاملاً في تكوين العقود وتحديد الآثار التي
ترتبها، إلا أن الدائرة المنطقية التي تعمل الإرادة الحرة في نطاقها، لا يجوز اغتيالها
بتمامها، وإلا كان ذلك إنهاءً لوجودها، ومحواً كاملاً للحرية الشخصية في واحد من أكثر
مجالاتها تعبيراً عنها، ممثلاً في إرادة الاختيار استقلالاً عن الآخرين، بما يصون لهذه
الحرية مقوماتها، ويؤكد فعاليتها.
وحيث إن الأصل في الروابط الإيجارية، إن الإرادة هي التي تنشئها، فإذا جردها المشرع
من كل دور في مجال تكوين هذه الروابط وتحديد آثارها، كان تنظيمها آمراً منافياً لطبيعتها.
ومن البديهي، إن القيود التي فرضها المشرع على الإجارة، اقتضتها أزمة الإسكان وحدة
ضغوطها، وضرورة التدخل لمواجهتها بتدابير استثنائية تعتبر من قبيل التنظيم الخاص لموضوعها؛
وقد أصابها هذا التنظيم الخاص في كثير من جوانبها، مقيداً عمل الإرادة في مجالها، وعلى
الأخص في مجال تحديد الأجرة وامتداد العقد بقوة القانون، إلا أن الإجارة تظل - حتى
مع وجود هذا التنظيم الخاص - تصرفاً قانونياً ناشئاً عن حرية التعاقد التي أهدرتها
النصوص المطعون فيها من خلال إنفاذها التبادل بقوة القانون في شأن الأعيان التي تعلق
بها، فلا تكون الإجارة عقداً يقوم على التراضي، بل إملاء يناقض أسسها ويقوضها.
وحيث إن قضاء هذه المحكمة مطرد على أن صون الدستور للملكية الخاصة، مؤداه أن المشرع
لا يجوز أن يجردها من لوازمها، ولا أن يفصل عنها أجزاءها، ولا أن ينتقص من أصلها أو
يعدل من طبيعتها أو يزيلها، ولا أن يقيد من مباشرة الحقوق المتفرعة عنها في غير ضرورة
تقتضيها وظيفتها الاجتماعية؛ وكان ضمان وظيفتها هذه، يفترض ألا ترهق القيود التي يفرضها
المشرع عليها جوهر بنيانها، ولا أن يكون من شأنها حرمان أصحابها من تقرير صور الانتفاع
بها؛ وكان صون الملكية وإعاقتها لا يجتمعان، فإن هدمها من خلال قيود ترهقها، ينحل عصفاً
بها، منافياً للحق فيها.
وحيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى كذلك، على أن الملكية لا تعتبر حقاً مطلقاً، وليس
لها من الحماية ما يجاوز الانتفاع المشروع بعناصرها. ومن ثم جاز تحميلها ببعض القيود
التي يقتضيها صون وظيفتها الاجتماعية التي لا يجوز أن يتذرع المشرع بها ليجرد الملكية
من ثمارها أو منتجاتها أو ملحقاتها؛ وكان الدستور قد كفل للملكية حرمتها ولم يجز المساس
بها إلا استثناء؛ فإن تنظيمها لدعم وظيفتها الاجتماعية لا يجوز إلا بقانون يوازن به
المشرع حقوق أصحابها بما يراه من المصالح أولى بالاعتبار؛ وكانت الفقرة المطعون عليها
التي تضمنها قانون الإسكان، لا تتناول غير أصل الحق في التبادل في البلد الواحد، على
أن تحدد اللائحة التنفيذية الأحوال التي تيم فيها التبادل وشروط إنفاذه، فإن التنظيم
الوارد بها لحق الملكية، يكون متضمناً فرض قيود عليها تنال من محتواها، وعلى الأخص
الآثار التي ترتبها في مجال استعمالها.
وحيث إن التبادل المقرر بالنصوص المطعون عليها، ليس إلا تنازلاً رخص به المشرع، وبه
يحل كل متبادل محل نظيره في الوحدة المؤجرة التي يشغلها؛ وكان تبادل الأعيان على هذا
النحو، لا يعدو أن يكون تصرفاً قانونياً كثيراً ما يقترن بمقابل يختص به أحدهما، ولا
يعود شيء منه - وأياً كان مقداره - على من يملكها، مما يخل بتساويهم مع نظرائهم في
شأن الحقوق التي يستمدونها من تنازل المستأجر الأصلي عن الإجارة إلى غيره وفقاً لنص
المادة 20 من القانون رقم 136 لسنة 1981 في شأن بعض الأحكام الخاصة بتأجير وبيع الأماكن
وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر. ذلك أن من يؤجرون أعياناً يملكونها بالخيار وفقاً
لحكمها بين اعتماد تنازل مستأجرها عن إجارتها مع الحصول من المتنازل على 50% من مقابل
التنازل المعروض عليه؛ أو رفض هذا التنازل استقلالاً منهم بالعين المؤجرة من دون المتنازل،
على أن يؤدي إليه مالكها عندئذ النسبة ذاتها من المعروض عليه مقابلاً للتنازل عنها.
ولا كذلك الفقرة المطعون عليها - مكملاً مضمونها باللائحة التنفيذية - لأنها تجعل تبادل
الأعيان المؤجرة وفقاً لأحكامها نافذاً بقوة القانون في شأن أصحابها، ودون مقابل يعود
عليهم من إتمام التنازل. وليس ذلك إلا تمييزاً منهياً عنه دستورياً بين فئتين تؤجران
أعياناً تملكها، إحداهما تلك التي يتعلق التبادل بأعيانها وفقاً للنصوص المطعون عليها؛
وأخراها تلك التي يكون التنازل عن الإجارة منصرفاً إلى أعيانها في الحدود التي بينتها
المادة 20 المشار إليها. ولا يستقيم هذا التمييز - وقد افتقر إلى الأسس الموضوعية التي
ينهض بها سوياً - ومبدأ تساويهم أمام القانون وفقاً لنص المادة 40 من الدستور التي
تكفل صون محتواه، باعتباره مدخلاً للحرية، وطريقاً إلى العدل والسلام الاجتماعي لا
يجوز أن يعاق من خلال أعذار لا اعتبار لها.
وحيث إن تبادل الأعيان المؤجرة وفقاً للنصوص المطعون عليها، لا يحول دون انتقال منافعها
بين أكثر من مستأجر يتعاقبون عليها اتصالاً بها، كلما طرأ تغيير على الأوضاع التي قام
عليها التبادل الأول.
فما يكون من الأعيان المؤجرة بعيداً عن موقع العمل الأصلي، قد يصير قريباً منه في وقت
لاحق. ومن بادل عيناً بأخرى لاتساعها، قد يظهر ضيقها من بعد. ومن يبادل مستأجراً اعتل
صحياً، قد يغدو هو عليلاً، فلا يبقى في الوحدة التي انتقل إليها - والفرض أنها بطابق
أعلى - بل يبدلها بأخرى توافق ظروفه الصحية الجديدة، فلا يكون التبادل الأول إجراء
نهائياً في كل الأحوال، بل حلاً مرحلياً يتصل بأوضاع بذواتها تفترض ثباتها، فإذا اعتراها
التغيير، قام بها مسوغ جديد للتبادل، فلا تخلص الأعيان المؤجرة لأصحابها، بل تنحدر
حقوقهم بشأنها إلى مرتبة الحقوق المحدودة أهميتها، مع انبساط سلطة المستأجرين عليها
إلى حد يخل بالملكية الخاصة التي حرص الدستور على صونها؛ تقديراً بأن المزايا التي
تنتجها هي التي تبلور جوهرها، فإذا انقض المشرع عليها، صار أمرها صريماً، ومسها بذلك
ضر عظيم.
وحيث إن ما نص عليه الدستور في المادة 7 من قيام المجتمع على أساس من التضامن الاجتماعي،
يعني وحدة الجماعة في بنيانها، وتداخل مصالحها لا تصادمها، وإمكان التوفيق بينها ومزاوجتها
ببعض عند تزاحمها، واتصال أفرادها وترابطهم ليكون بعضهم لبعض ظهيراً، فلا يتفرقون بدداً،
أو يتناحرون طمعاً، أو يتنابذون بغياً، وهم بذلك شركاء في مسئوليتهم قبلها، لا يملكون
التنصل منها أو التخلي عنها، وليس لفريق منهم بالتالي أن يتقدم على غيره انتهازاً،
ولا أن ينال من الحقوق قدراً منها يكون به - عدواناً - أكثر علواً. بل يتعين أن تتضافر
جهودهم لتكون لهم الفرص ذاتها التي تقيم لمجتمعاتهم بنيانها الحق، وتتهيأ معها تلك
الحماية التي ينبغي أن يلوذ بها ضعفاؤهم، ليجدوا في كنفها الأمن والاستقرار.
وحيث إن الفقرة المطعون عليها - ومن خلال مطلق انحيازها لمصلحة من يقررون التبادل -
لا تقيم وزناً لتوازن علاقاتهم مع مؤجريها، ولكنها تنحدر بها إلى ما دون مستوياتها
المنطقية التي تكفل لعقود الإيجار خصائصها؛ وكانت السلطة التقديرية التي يملكها المشرع
في مجال تنظيم الحقوق، لا يجوز أن ينفلت مداها بما يفقد الملكية مقوماتها، وعلى الأخص
من خلال اقتلاع مزاياها أو تهميشها تستراً بتنظيم الحقوق التي يدعيها مستأجرون ما فتئوا
يرجحون مصالحهم على ما سواها، إضراراً بحقوق المؤجرين؛ وكان المشرع قد تدخل بالقواعد
التي فرضها إطاراً لتبادل الانتفاع بالأعيان المؤجرة، بما ينال من حق أصحابها في مباشرة
سلطتهم في مجال استعمالها، وعلى الأخص عن طريق اختيارهم لمن يشغلونها، مغلباً على مصالحهم
حقوقاً لا ترجحها، بل تزاحمها وتعلو عليها دون مقتض، فلا يكون المستأجر إلا مناهضاً
مؤجرها متحيفاً الحقوق المشروعة التي كان يجب أن يقتضيها، ليكون صراعهما بديلاً عن
التعاون بينهما، مما يخل بتضامنهما اجتماعياً، وتوافق مصالحهما اقتصادياً.
وحيث إنه متى كان ما تقدم، فإن الفقرة المطعون عليها تكون مخالفة لأحكام المواد 7،
32، 34، 40، 41، 86، 144 من الدستور.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة:
أولاً: بعدم دستورية الفقرة الثالثة من المادة 7 من القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن
تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر.
ثانياً: بسقوط أحكام اللائحة التنفيذية لهذا القانون الصادر بها قرار وزير الإسكان
والتعمير رقم 99 لسنة 1978، وذلك في مجال تطبيقها بالنسبة إلى تبادل الوحدات السكنية.
ثالثاً: بإلزام الحكومة المصروفات ومبلغ مائة جنيه مقابل أتعاب المحاماة.