مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ الإدارية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة - العدد الثالث (من أول يونيه سنة 1960 إلى آخر سبتمبر سنة 1960) - صـ 1317

(136)
جلسة 21 من أيلول (سبتمبر) سنة 1960

برياسة السيد/ السيد علي السيد رئيس المجلس وعضوية السادة سيد علي الدمراوي والإمام الإمام الخريبي ومصطفى كامل إسماعيل ومحمود محمد إبراهيم المستشارين.

القضية رقم 61 لسنة 2 القضائية

عقد إداري - غرامات التأخير في العقود الإدارية - اختلافها في طبيعتها عن الشرط الجزائي في العقود المدنية - الشرط الجزائي تعويض متفق عليه مقدماً - غرامة التأخير ضمان لتنفيذ العقد الإداري في المواعيد المتفق عليها - استقلال الإدارة بتوقيعها دون حاجة إلى صدور حكم بها أو إثبات حصول الضرر - اقتضاء غرامات التأخير منوط بتقديرها باعتبارها القوامة على حسن سير المرافق العامة فلها أن تعفى منها - إقرارها بعدم حرصها على تنفيذ العقد في المواعيد المتفق عليها هو بمثابة إعفاء المتعاقد من تنفيذ الغرامة عليه - أحقيته في استرداد ما خصم من مستحقاته من غرامة تأخير في هذه الحالة أساس ذلك كله.
إنه ولئن كان من المبادئ المسلمة في فقه القانون الإداري أن غرامات التأخير في العقود الإدارية تختلف في طبيعتها عن الشرط الجزائي في العقود المدنية، ذلك أن الشرط الجزائي في العقود المدنية هو تعويض متفق عليه مقدماً يستحق في حالة إخلال أحد المتعاقدين بالتزامه، فيشترط لاستحقاقه ما يشترط لاستحقاق التعويض بوجه عام من وجوب حصول ضرر للمتعاقد الآخر، وإعذار للطرف المقصر، وصدور حكم به، وللقضاء أن يخفضه إذا ثبت أنه لا يتناسب والضرر الذي يلحق بالمتعاقد، بينما الحكمة في الغرامات التي ينص عليها في العقود الإدارية هي ضمان تنفيذ هذه العقود في المواعيد المتفق عليها حرصاً على حسن سير المرافق العامة بانتظام واطراد، ولذا فإن الغرامات التي ينص عليها في تلك العقود توقعها جهات الإدارة من تلقاء نفسها دون حاجة إلى صدور حكم بها إذا توافرت شروط استحقاقها بحصول الإخلال من جانب المتعاقد معها، ولها أن تستنزل قيمتها من المبالغ التي عساها تكون مستحقة له بموجب العقد دون أن تلتزم الإدارة بإثبات حصول الضرر، كما لا يقبل ابتداء من المتعاقد إثبات عدم حصوله، على اعتبار أن جهة الإدارة في تحديدها مواعيد معينة لتنفيذ العقد يفترض فيها أنها قدرت أن حاجة المرفق تستوجب التنفيذ في هذه المواعيد دون أي تأخير، لئن كان ما تقدم كله هو الأصل إلا أنه من المسلم كذلك أن اقتضاء الغرامات منوط بتقدير الجهة الإدارية المتعاقدة باعتبارها القوامة على حسن سير المرافق العامة والقائمة تبعاً لذلك على تنفيذ شروط العقد، ولذا فلها مثلاً أن تقدر الظروف التي يتم فيها تنفيذ العقد، وظروف المتعاقد، فتعفيه من تطبيق الجزاءات المنصوص عليها في العقد كلها أو بعضها بما في ذلك غرامة التأخير، إذا هي قدرت أن لذلك محلاً، كما لو قدرت أنه لم يلحق المصلحة العامة أي ضرر من جراء التأخير أو غير ذلك من الظروف، وقياساً على هذا النظر، فإن الإدارة إذا أقرت بأنها لم تحرص على تنفيذ العقد في المواعيد المتفق عليها إما لأن تنفيذها في هذه المواعيد كان غير لازم، بل قد يسبب ارتباكات أو يكلفها نفقات بدون مقتضى: كما لو كان حل ميعاد توريد أدوات صحية مثلاً بينما لم يكن البناء الذي تعاقد آخر على تشييده قد أصبح مهيئاً لتركيب هذه الأدوات، أو كما لو كان ميعاد توريد آلات أو تجهيزات ولم تكن لدى الإدارة مخازن لإيداعها، وكان في الوقت ذاته في غنى عن تركيبها أو غير ذلك من الخصوصيات المماثلة، فيتعين إقرار الإدارة بصدق هذه الظروف والملابسات بمثابة إعفاء ضمني للمتعاقد من تنفيذ الغرامة عليه، مما لا يكون معه محل لتوقيع غرامة التأخير، ومن ثم يكون المتعاقد مستحقاً لاسترداد ما خصم من مستحقاته من هذه الغرامة.

إجراءات الطعن

بتاريخ 26 من آيار (مايو) سنة 1960 أودع الأستاذ بهجت الميداني المحامي، الوكيل عن السيد رشاد جبري، صحيفة طعن في الحكم الصادر بجلسة 21 من نيسان (إبريل) سنة 1960 من محكمة القضاء الإداري بدمشق في القضية رقم 29 لسنة 2 ق المرفوعة منه ضد: 1 - المدير العام للبريد والبرق والهاتف الآلي. 2 - وزير المواصلات التنفيذي. 3 - وزير الخزانة التنفيذي إضافة لوظائفهم، والقاضي برفض الدعوى ويطلب الطاعن للأسباب الواردة في صحيفة طعنه الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والحكم له بطلباته.
وقد عين لنظر هذا الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 30 آب (أغسطس) سنة 1960، وأحيل إلى المحكمة الإدارية العليا لجلسة 4 أيلول (سبتمبر) سنة 1960، وبعد سماع ما رؤى لزوماً لسماعه من إيضاحات أرجئ النطق بالحكم لجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الإطلاع على الأوراق وسماع ما رؤى لزوماً لسماعه من إيضاحات، وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة، حسبما يبين من أوراق الطعن، تتحصل في أن الطاعن (المدعي) رفع هذه الدعوى أمام محكمة القضاء الإداري بدمشق بصحيفة قال فيها: أنه بتاريخ 13 من أيلول (سبتمبر) سنة 1956 تعاقد مع المدعي عليه الأول على توريد عشرين آلة مبرقة وخمسة ملاحق تثقيب وثلاث مجموعات عدة وعشرين مجموعة قطع تبديلية مع خمسة مقومات للمبرقات وفقاً للشروط والمواصفات المذكورة في العقد. وقد حددت مدة التسليم خلال مدة لا تتجاوز 20 كانون أول (ديسمبر) سنة 1956. وقد أعلم المدعى عليه عدم إمكانه تسليم هذه المعدات قبل شهري شباط وآذار (فبراير ومارس) سنة 1957، وبالنظر لعدم وجود حالة مستعجلة فقد وافق المدعي عليه بصورة شفوية على ذلك، وقام المدعي بطلب هذه المعدات وتسليمها خلال المدة التي قبلها المدعي عليه، وعندما جاء وقت الصرف اقتطعت إدارة البريد والبرق والهاتف الآلي مبلغ 11505 ليرة سورية بمثابة جزاء عن هذا التأخير. ويقول المدعي أن هذا التأخير كان بالاستناد لموافقة المدعي عليه الشفهية، ولم يلحق إدارة البرق والبريد والهاتف أي ضرر كما هو ثابت بالكتاب الصادر من المدعي عليه الأول المؤرخ 29 أيلول (سبتمبر) سنة 1958 رقم 514/ 10 وطلب الحكم على المدعي عليه الأول بمواجهة المدعي عليهما الثاني والثالث بإعادة المبلغ الذي اقتطعه من استحقاقه وقدره 11505 ليرة سورية، مع الرسوم والمصاريف والفائدة والأتعاب.
وقد أجابت الحكومة على الدعوى بمذكرة قالت فيها أنه بتاريخ 16/ 8/ 1956 تعاقدت المديرية العامة للبريد والبرق والهاتف مع شركة موارد الشرق الأدنى المساهمة بدمشق على تقديم المواد المذكورة في المادة الأولى من العقد وأوجبت المادة الثالثة من العقد على الشركة المذكورة تسليم هذه المواد في مرفأ بيروت خلال مدة لا تتجاوز 20/ 12/ 1956 إلا أن الشركة قامت بتسليم المواد المذكورة في المادة الأولى من العقد كما يلي: 10 مبرقات لاتينية بتاريخ 10/ 12/ 1956، 10 مبرقات لاتينية بتاريخ 25/ 1/ 1957، 5 ملاحق تثقيب بتاريخ 25/ 1/ 1957، 3 مجموعات عدة وقطع تبديلية بتاريخ 25/ 1/ 1957، بعض القطع التبديلية بتاريخ 13/ 3/ 1957، 5 مقومات للمبرقات بتاريخ 21/ 12/ 1957، تتمة القطع التبديلية بتاريخ 4/ 8/ 1957. وقالت الحكومة أنه من هذا يتبين أن الشركة سلمت القسم الأكبر من المواد المتعاقد عليها بعد انقضاء المدة المحددة للتسليم لذلك قامت الإدارة المتعاقد بتطبيق المادة السادسة من العقد المعطوفة على المادة العاشرة من دفتر الشروط المؤرخ في 9 مايو سنة 1956 فتحقق على الشركة غرامة تأخير قدرها 11505.37 ليرة سورية حسمت من أصل استحقاق الشركة من قيمة المواد المتعاقد عليها. ولا يمكن الاعتداد بما يدعيه المدعي من أن المدعي عليه منحه شفوياً مهلة للتسليم لأن هذا الإدعاء مجرد عن أي إثبات كما أن التمسك بالوعود الشفوية من قبل إدارات الدولة لأن أعمالها أعمال رسمية لا يمكن إثباتها إلا بمستندات خطبة ذات تواريخ وأرقام رسمية ثابتة ومع ذلك فإن المديرية العامة للبريد والبرق والهاتف أجابت رسمياً بكتابها رقم 514/ 10 بتاريخ 29/ 9/ 1958 الموجه إلى وزارة الخزانة بأنها لم تمنح الشركة الملتزمة أية مدة إضافية للتسليم ولا وجه لما جاء في صحيفة الدعوى من أنه لا يحق للمدعي عليه حسم غرامة التأخير لعدم لحوق ضرر بالإدارة لأنه في مجال القانون الإداري لا محل للاعتداد بالقواعد المدنية ومن المسلم في قضاء مجلس الدولة أن الإدارة تملك توقيع الغرامة بقرار منها دون حاجة لإثبات الضرر بمجرد تحقق المخالفة التي تقررت الغرامة لمواجهتها.
ومن حيث إن محكمة القضاء الإداري أصدرت في 21 من نيسان (إبريل) سنة 1960 حكمها المطعون فيه وهو يقضي برفض الدعوى وإلزام المدعي بالمصروفات وأقامت قضاءها على أن الثابت من أوراق الدعوى أن المدعي قد تأخر عن تنفيذ تعهده في الوقت المحدد في العقد وأن المادة السادسة من العقد تنص على أن تطبق على المتعهد أحكام المواد العاشرة والحادية عشرة والثانية عشرة من دفتر الشروط رقم 14 في حالة تأخره بتسليم المواد المتعهد بتسليمها وأن المادة العاشرة من دفتر الشروط المشار إليه تنص على أنه إذا تأخر المتعهد عن تسليم المواد التي تعهد بها خلال المدة المحددة للتسليم أو قدم مواد مغايرة للشروط ولم يستبدلها خلال هذه المدة يغرم عن كل يوم تأخير ولغاية عشرين يوماً بمبلغ حدد في نفس المادة وأن المبلغ الذي اقتطعته جهة الإدارة يعادل مبلغ الغرامة المحدد طبقاً للمادة 10 من دفتر الشروط، وأن إدعاء المدعي بأن جهة الإدارة وافقت على منحه مهلة إضافية بصورة شفوية لا يؤيده أي دليل وقد نفته الجهة المختصة نفياً جازماً وأنه لا يشترط في العقود الإدارية لتوقيع غرامة التأخير من قبل جهة الإدارة قيام ضرر مادي يلحق بها وأن توقيع هذه الغرامة لا يحتاج إلى إنذار طبقاً لصريح نص المادة 10 من دفتر الشروط التي توجب الإنذار في حالة رغبة جهة الإدارة بشراء المواد المتأخر تسليمها على حساب المتعهد فقط، وخلصت المحكمة من ذلك إلى أن تصرف جهة الإدارة كان سليماً من الناحية القانونية.
ومن حيث إن الطعن يقوم على أن المدعي عليه الأول وافق على تمديد مدة التسليم بصورة شفوية وأن دائرة البريد والبرق والهاتف لم يلحقها أي ضرر من التأخير والحكم برد الدعوى يتعارض مع أحكام المادة 225 من القانون المدني ويجعل الدائرة العاقدة تثري على حسابه وهذا لا يجوز لأن ما يطبق على الأفراد يطبق على الدوائر الرسمية أيضاً.
ومن حيث إنه ولئن كان من المبادئ المسلمة في فقه القانون الإداري أن غرامات التأخير في العقود الإدارية تختلف في طبيعتها عن الشرط الجزائي في العقود المدنية، ذلك أن الشرط الجزائي في العقود المدنية هو تعويض متفق عليه مقدماً يستحق في حالة إخلال أحد المتعاقدين بالتزامه فيشترط لاستحقاقه ما يشترط لاستحقاق التعويض بوجه عام من وجوب حصول ضرر للمتعاقد الآخر، وإعذار للطرف المقصر، وصدور حكم به وللقضاء أن يخفضه إذا ثبت أنه لا يتناسب والضرر الذي يلحق بالمتعاقد، بينما الحكمة في الغرامات التي ينص عليها في العقود الإدارية هي ضمان تنفيذ هذه العقود في المواعيد المتفق عليها حرصاً على حسن سير المرافق العامة بانتظام واطراد، ولذا فإن الغرامات التي ينص عليها في تلك العقود توقعها جهات الإدارة من تلقاء نفسها دون حاجة إلى صدور حكم بها إذا توافرت شروط استحقاقها بحصول الإخلال من جانب المتعاقد معها، ولها أن تستنزل قيمتها من المبالغ التي عساها تكون مستحقة له بموجب العقد دون أن تلتزم الإدارة بإثبات حصول الضرر كما لا يقبل ابتداء من المتعاقد إثبات عدم حصوله، على اعتبار أن جهة الإدارة في تحديدها مواعيد معينة لتنفيذ العقد يفترض فيها أنها قدرت أن حاجة المرفق تستوجب التنفيذ في هذه المواعيد دون أي تأخير، لئن كان ما تقدم كله هو الأصل، إلا أنه من المسلم كذلك أن اقتضاء الغرامات منوط بتقدير الجهة الإدارية المتعاقدة باعتبارها القوامة على حسن سير المرافق العامة والقائمة تبعاً لذلك على تنفيذ شروط العقد، ولذا فلها مثلاً أن تقدر الظروف التي يتم فيها تنفيذ العقد، وظروف المتعاقد، فتعفيه من تطبيق الجزاءات المنصوص عليها في العقد كلها أو بعضها بما في ذلك غرامة التأخير، إذا هي قدرت أن لذلك محلاً، كما لو قدرت أنه لم يلحق المصلحة العامة أي ضرر من جراء التأخير أو غير ذلك من الظروف، وقياساً على هذا النظر، فإن الإدارة إذا أقرت بأنها لم تحرص على تنفيذ العقد في المواعيد المتفق عليها، أما لأن تنفيذها في هذه المواعيد كان غير لازم، بل قد يسبب لها ارتباكات، أو يكلفها نفقات بدون مقتضى كما لو كان حل ميعاد توريد أدوات صحية مثلاً بينما لم يكن البناء الذي تعاقد آخر على تشييده قد أصبح مهيئاً لتركيب هذه الأدوات، أو كما لو كان حل ميعاد توريد آلات أو تجهيزات، ولم تكن لدى الإدارة مخازن لإيداعها وكانت في الوقت ذاته في غنى عن تركيبها أو غير ذلك من الخصوصيات المماثلة، فيتعين إقرار الإدارة بصدق هذه الظروف والملابسات بمثابة إعفاء المتعاقد من تنفيذ الغرامة عليه.
ومن حيث إنه قد بان للمحكمة من كتاب المدير العام للبريد والبرق والهاتف رقم 514/ 10 المؤرخ 29 من أيلول (سبتمبر) سنة 1958 إلى وزارة الخزانة (مديرية القضايا) والمقدم مع مستندات الحكومة ومشار إليه في مذكرة دفاعها ما نصه: "أما عن مدى تضرر إدارتنا من جراء التأخير الحاصل من تسليم بعض مواد العقد، فإننا نوضح لكم أن طلب شراء المبرقات البالغ عددها 20 مبرقة مع ملاحق للتثقيب ومقومات لبعضها والقطع التبديلية لها، كان من أجل تأمين الخدمات البرقية على الدارات الدولية المزمع افتتاحها من جهة ولتبديل المبرقات الأميركية القديمة المستعملة لدينا من جهة ثانية. ولقد باشرت إدارتنا باستعمال المبرقات العشرة الجديدة عند ورودها في نهاية عام 1956 ولم تكن الحاجة تدعو لاستعمال كافة المبرقات دفعة واحدة. ولهذا فإن إدارتنا لم تتضرر من جراء تأخير تسليم بقية المبرقات وملاحق تثقيبها ومقوماتها وقطعها التبديلية، كما أن إدارتنا لم تنذر الشركة الملتزمة بشراء بقية المبرقات والمواد المتأخرة بشحنها على حسابها عملاً بالمادتين (10، 11) من دفتر الشروط لأنها كانت على علم بحوزة الشركة المذكورة على بقية مواد تعهدها واستعدادها لتقديم هذه المواد". ويظهر من ذلك أن جهة الإدارة قد أقرت بأنه لم يحصل أي إخلال بحسن سير المرفق ولم يلحق المصلحة العامة أدنى ضرر من تأخير تنفيذ العقد في مواعيده، وهذا بمثابة إعفاء ضمني للمتعهد من الغرامة المتفق عليها وتعتبر الإدارة وكأنها قدرت ظروف تنفيذ التعهد وظروف المتعهد ذاته مما لم يكن معه محل لتوقيع غرامة التأخير، ومن ثم يكون المدعي مستحقاً لاسترداد الغرامة الموقعة عليه ويكون الحكم المطعون فيه إذ قضى برفض الدعوى قد أخطأ في تطبيق القانون ويتعين إلغاؤه والحكم باستحقاق المدعي لاسترداد ما خصم من مستحقاته من غرامة تأخير مع إلزام الجهة الإدارية بالمصروفات ورفض ما عدا ذلك من الطلبات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه وباستحقاق المدعي استرداد غرامة التأخير الموقعة عليه - وألزمت الجهة الإدارية بالمصروفات ورفضت ما عدا ذلك.