مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الأولى - العدد الثاني (من فبراير سنة 1956 إلى آخر مايو سنة 1956) - صـ 698

(82)
جلسة 28 من أبريل سنة 1956

برئاسة السيد/ السيد علي السيد رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة بدوي إبراهيم حمودة والإمام الإمام الخريبي وحسن جلال ومصطفى كامل إسماعيل المستشارين.

القضية رقم 39 لسنة 2 القضائية

( أ ) بوليس - سلطة وزير الداخلية في إدخال بعض موظفي الوزارة ضمن هيئات البوليس - تقديرية وليست مقيدة إلا بموافقة المجلس الأعلى للبوليس - متى استنفذ الوزير سلطته التقديرية بإصدار قراره، فإن تطبيق ذلك على الأفراد لا يعدو أن يكون عملاً تنفيذياً - مثال بالنسبة لقراره إدخال بعض موظفي إدارة الجوازات والجنسية ضمن هيئات البوليس.
(ب) بوليس - قرار وزير الداخلية في 29/ 11/ 1949 بإلحاق بعض موظفي إدارة الجوازات والجنسية ضمن هيئات البوليس - قيامه على أساس موضوعي في طبيعة الوظائف الواردة به، لا على أساس شخصي.
(ج) قرار إداري - تعريفه - ترتيبه لأعباء مالية جديدة على عاتق الخزانة - عدم تولد أثره حالاً ومباشرة إلا إذا كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً أو أصبح كذلك بوجود الاعتماد المالي اللازم لتنفيذه.
1 - إن القانون رقم 140 الصادر في 31 من أغسطس سنة 1944 الخاص بنظام هيئات البوليس واختصاصاتها نص في مادته الأولى على أن: "البوليس قوات مدنية ونظامية تؤلف من الهيئات المذكورة بعد:
(أولاً) "أ"..... "ب" موظفو الوزارة الذين يقرر وزير الداخلية إدخالهم ضمن هذه الهيئة بموافقة المجلس الأعلى للبوليس....". وقد وافق مجلس البوليس الأعلى بجلسته المنعقدة في 28/ 11/ 1949 على إدخال وظائف إدارة الجوازات والجنسية في عداد هيئات البوليس، ثم صدر قرار وزير الداخلية رقم 678 في 29/ 11/ 1949 ناصاً على إدخال بعض وظائف إدارة الجوازات والجنسية ضمن هيئات البوليس. وقد استمد وزير الداخلية حقه في إصدار قراره المتقدم ذكره من الفقرة "ب" من البند (أولاً) من المادة الأولى من القانون رقم 140 لسنة 1944، كما أفصح عن ذلك في ديباجة هذا القرار، ولما كانت الفقرة المشار إليها تمنح الوزير رخصة غير مقيدة إلا بموافقة المجلس الأعلى للبوليس في أن يقرر من يرى إدخالهم من موظفي الوزارة ضمن هيئات البوليس، دون أن يرتب الشارع لموظفين معينين بذواتهم حقاً مباشراً يتلقونه من القانون، فإن تدخل الوزير لإعمال أثر هذا النص لا يتم بناءً على سلطة مقيدة تقوم على مجرد تنفيذ القانون وإنزال حكمه وجوباً للكشف عن الحقوق التي قررها دون خيرة أو تصرف، بل يقع استناداً إلى سلطة تقديرية يترخص الوزير في مباشرتها بحرية مطلقة وفقاً لما يراه محققاً للمصلحة العامة. بيد أنه متى استنفذ الوزير سلطته التقديرية هذه بإصدار قراره المستند إليها مفصحاً فيه عن إرادته، فإن تطبيق هذا القرار في حق من قصد أن ينصرف إليه أثره لا يعدو أن يكون عملاً تنفيذياً بحتاً منفكاً عن الترخص بالسلطة التقديرية. وقد أعمل وزير الداخلية سلطته التقديرية هذه فعلاً بإصدار قراره في 29 من نوفمبر سنة 1949 بعد موافقة المجلس الأعلى للبوليس طبقاً لما قضت به الفقرة "ب" سالفة الذكر، وأدخل بمقتضاه وظائف إدارة الجوازات والجنسية التي عينها فيه ضمن هيئات البوليس، وهو قرار لا يزال قائماً ونافذ المفعول. ومن ثم فإن البحث لا يدور حول سلطة الوزير التقديرية التي يترخص بمقتضاها في إدخال أو عدم إدخال المطعون عليه في إحدى وظائف كادر هيئات البوليس؛ إذ هو قد انتهى من إصدار قراره في هذا الشأن ببيان وظائف إدارة الجوازات والجنسية التي أراد إدخالها في الكادر المذكور، كما لا يتناول عرض أمر المطعون عليه على المجلس الأعلى للبوليس؛ لأن هذا الأخير لا يتلقى حقه في ذلك من المجلس بل من طبيعة الوظيفة التي يشغلها إن كانت مما سبق أن أقر وزير الداخلية (بموافقة المجلس) اعتبارها داخلة في كادر هيئات البوليس، وهو يستمد مركزه القانوني الجديد من هذا القرار دون حاجة إلى قرار فردي خاص به، الأمر الذي لا لزوم له إلا في حالة ما إذا كان المطعون عليه غير شاغل بالفعل لوظيفة من تلك التي شملها قرار الوزير وقت صدوره، بل إن البحث ينحصر في تحديد ما إذا كان المذكور قائماً في مركز من المراكز القانونية التي تقرر لها وضع خاص بتخويل شاغليها التمتع بالمزايا المنصوص عليها في كادر هيئات البوليس، وما إذا كان هذا الوضع قد تم بأداة صحيحة، وكان جائزاً وممكناً قانوناً أم لا.
2 - إن قرار وزير الداخلية في 29/ 11/ 1949 بإدخال بعض الوظائف ضمن هيئات البوليس، وإن صدر بسلطة تقديرية في حدود الرخصة المخولة قانوناً بمقتضى الفقرة "ب" من البند (أولاً) من المادة الأولى من القانون رقم 140 لسنة 1944، إلا أنه قد قام على أساس موضوعي من طبيعة الوظائف التي رأى إدخالها ضمن هيئات البوليس، ولم يقم على أساس شخصي بقصد تعيين أشخاص بذواتهم بقطع النظر عن وظائفهم، الأمر الذي لو صح لأفضى إلى انعدام الضوابط والإخلال بالمساواة بين أفراد الطائفة الواحدة، ولذا استهدف القرار بالإدخال في هيئات البوليس فئات الموظفين بالوزارة الذين تنتظم كل فئة منهم وظائف ذات اختصاصات متماثلة في طبيعتها.
3 - إن القرار الإداري، باعتباره إفصاح الجهة الإدارية المختصة في الشكل الذي يتطلبه القانون عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد إحداث أثر قانوني معين يكون ممكناً وجائزاً قانوناً ابتغاء مصلحة عامة - إن القرار بهذه المثابة إذا كان من شأنه ترتيب أعباء مالية جديدة على عاتق الخزانة العامة فلا يتولد أثره حالاً ومباشرة إلا إذا كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً، أو متى أصبح كذلك بوجود الاعتماد المالي الذي يستلزمه تنفيذه لمواجهة هذه الأعباء، فإن لم يوجد الاعتماد أصلاً كان تحقيق هذا الأثر غير ممكن قانوناً، أما إن وجد من قبل - كما هو الحال في خصوصية النزاع - وكانت غاية الأمر أن أثر تنفيذ القرار من الناحية المالية يقتصر على تقصير أجل فترات الترقية وزيادة فئات العلاوة دون المساس بربط الوظائف ذاتها الذي يدرج في الميزانية على أساس المتوسط، فإن إعمال أثر القرار في حدود بداية هذا الربط ونهايته بما لا يحتاج إلى اعتماد إضافي، يكون والحالة هذه ممكناً قانوناً.

إجراءات الطعن

في 17 من ديسمبر سنة 1955 أودع السيد رئيس هيئة مفوضي الدولة سكرتيرية المحكمة عريضة طعن أمام هذه المحكمة في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري (الدائرة الثالثة) بجلسة 10 من نوفمبر سنة 1955 في الدعوى رقم 1737 لسنة 6 القضائية المقامة من محمد عبد المنعم دياب ضد وزارة الداخلية، القاضي: "بأحقيته في تسوية حالته بالتطبيق لقواعد كادر هيئات البوليس تنفيذاً لقرار وزير الداخلية الصادر في 29 من نوفمبر سنة 1949 وما يترتب على ذلك من آثار، وألزمت الحكومة بالمصروفات، وخمسمائة قرش مقابل أتعاب المحاماة". وطلب السيد رئيس هيئة المفوضين، للأسباب التي استند إليها في عريضة طعنه: "الحكم بقبول هذا الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء برفض الدعوى، وإلزام المدعي المصروفات". وقد أعلن هذا الطعن لوزير الداخلية في 21 من ديسمبر سنة 1955، وللمطعون عليه في 31 من يناير سنة 1956، وقد انقضى الميعاد القانوني دون أن يقدم أي من الطرفين مذكرة بملاحظاته. وعلى أثر ذلك عين لنظر الطعن جلسة 25 من فبراير سنة 1956، وأبلغ الطرفان في 15 منه بميعاد هذه الجلسة، ثم أجل نظر الطعن لجلسة 24 من مارس سنة 1956 مع تكليف السيد مفوض الدولة استيفاء بعض بيانات ومستندات، وفي هذه الجلسة سمعت المحكمة ما رأت سماعه من إيضاحات، وقدم ذوو الشأن مذكرات بملاحظاتهم، وأثبت ذلك كله على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إرجاء النطق بالحكم في الطعن إلى جلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة، حسبما يبين من أوراق الطعن، تتحصل في أن المطعون عليه أقام الدعوى رقم 1737 سنة 6 القضائية ضد وزارة الداخلية أمام محكمة القضاء الإداري بعريضة أودعها سكرتيرية المحكمة في 26 من أغسطس سنة 1952 طلب فيها الحكم: "بأحقية الطالب في تطبيق كادر هيئات البوليس عليه، وأحقيته لأول مربوط الدرجة الخامسة من تاريخ 28 من نوفمبر سنة 1949، وهو تاريخ صدور قرار مجلس البوليس الأعلى؛ إذ كان يشغل إحدى الدرجات المنصوص عليها في هذا القرار، ومع إلزام الوزارة المصروفات والأتعاب". وذكر بياناً لدعواه أنه تخرج في كلية الحقوق عام 1938، والتحق بوزارة الداخلية، ثم نقل إلى إدارة الجوازات والجنسية في أول مايو سنة 1944 في وظيفة من وظائف الدرجة السادسة، وفي 30 من سبتمبر سنة 1948 عين رئيساً لقسم شئون الأجانب، ورقي إلى الدرجة الخامسة بالإدارة المذكورة، وفي 28 من نوفمبر سنة 1949 أصدر مجلس البوليس الأعلى قراراً بإدخال الوظائف الرئيسية بإدارة الجوازات والجنسية ضمن هيئات البوليس، ووافق وزير الداخلية في هذا القرار في اليوم ذاته، ولما كان يشغل وظيفة من الوظائف التي عينها هذا القرار فقد اكتسب مركزاً قانونياً جديداً وانطبقت عليه المزايا المالية المقررة في كادر هيئات البوليس، إلا أن الوزارة لم تطبق عليه هذا القرار رغم تبليغه إلى إدارة الجوازات والجنسية. وقد ردت وزارة الداخلية على هذه الدعوى بأنه بالرجوع إلى ملف خدمة المدعي لا يبين منه أن قراراً صدر في 30 من سبتمبر سنة 1948 بتعيينه رئيساً لقسم شئون الأجانب، بل إن الذي صدر بهذا التاريخ هو القرار رقم 748 الذي قضى بترقيته هو وآخرين إلى الدرجة الخامسة باعتباره موظفاً بإدارة الجوازات والجنسية، ومن ثم فإن دعواه تفتقر إلى دليل يؤيدها، هذا إلى أن قرار مجلس البوليس الأعلى الذي يستند إليه قد صرف النظر عن تنفيذه لعدم اقترانه بإدراج الاعتماد المالي اللازم لهذا التنفيذ، ولأن إدارة الميزانية بالوزارة رأت أن الأمر يتطلب تحديد الوظائف التي يطبق عليها كادر هيئات البوليس من حيث عددها ودرجاتها وطبيعة عملها، ولا سيما أن وظائف إدارة الجوازات والجنسية معتبرة في الترقيات وحدة واحدة ما باقي وظائف الديوان العام، وخلصت الوزارة من هذا إلى طلب الحكم برفض الدعوى، مع إلزام رافعها بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة. وبجلسة 10 من نوفمبر سنة 1955 أصدرت محكمة القضاء الإداري (الهيئة الثالثة) حكمها في هذه الدعوى: "بأحقية المدعي في تسوية حالته بالتطبيق لقواعد كادر هيئات البوليس تنفيذاً لقرار وزير الداخلية الصادر في 29 من نوفمبر سنة 1949 وما يترتب على ذلك من آثار، وألزمت الحكومة بالمصروفات، وخمسمائة قرش مقابل أتعاب المحاماة". وأقامت قضاءها على أن موظفي الجوازات والجنسية يستحقون تطبيق كادر هيئات البوليس عليهم ما داموا قد استوفوا الشرطين المنصوص عليهما في قرار 28 من نوفمبر سنة 1948، وهما: أن يكونوا من حملة الشهادات العالية، وأن يكونوا شاغلين للوظائف التي نص عليها القرار. ولا يغير من هذا النظر عدم اتخاذ الوزارة الإجراءات المالية التي يقتضيها تنفيذ هذا الحق؛ ذلك أن الجهة الإدارية تطبق القانون على حالات خاصة بإرادة مقيدة بنصوص القانون، ومن ثم فإن مركز القانوني للفرد ينشأ من القاعدة القانونية ذاتها، ولا يعدو فعل الإدارة في هذه الحالة أن يكون كاشفاً لهذا المركز لا منشئاً له. وإذا كان غير ثابت بملف المدعي صدور قرار بشغله إحدى الوظائف التي أدخلها قرار 28 من نوفمبر سنة 1948 ضمن هيئات البوليس، إلا أن المذكور مدرج ضمن الموظفين الذين يشغلون إحدى الوظائف التي شملها هذا القرار كما يتضح ذلك من البيان المرسل من مدير إدارة الجوازات والجنسية إلى مدير مستخدمي الوزارة في 4 من ديسمبر سنة 1949 بناء على طلبه، والمذكور فيه أنه يشغل وظيفة رئيس قسم في الدرجة الخامسة، وبذلك يكون على حق في دعواه. وقد طعن السيد رئيس هيئة مفوضي الدولة في هذا الحكم بعريضة أودعها سكرتارية هذه المحكمة في 17 من ديسمبر سنة 1955 طلب فيها: "الحكم بقبول هذا الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء برفض الدعوى، وإلزام المدعي المصروفات". واستند في ذلك إلى أن الفقرة أولاً "ب" من المادة الأولى من القانون رقم 140 لسنة 1944 الخاص بنظام هيئات البوليس واختصاصاتها تجعل لوزير الداخلية سلطة تقديرية في القرار الذي يصدره تطبيقاً لها، بإدخال من يرى إدخالهم من موظفي الوزارة ضمن هيئات البوليس، ومن ثم فإن هذا القرار لا يكون كاشفاً لحق مستمد مباشرة من القانون - كما ذهب إلى ذلك الحكم المطعون فيه - ولما كان قرار 28 من نوفمبر سنة 1949 لم يقترن بدرج المبلغ اللازم لتنفيذه، فإنه لا يصح التحدي بتولد أثره حالاً ومباشرة إلا إذا كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً أو وأصبح كذلك، فإذا استحال تنفيذ القرار لفقدان الاعتماد المالي اللازم له، وكانت وظائف إدارة الجوازات والجنسية معتبرة في الترقيات وحدة واحدة مع باقي وظائف الديوان العام، وهي لذلك مشغولة فعلاً بموظفين آخرين بالإدارات الأخرى رقوا إليها بحسب أقدميتهم، فإن هذا القرار لا ينتج أثره حال صدوره؛ لكونه لم يصبح بعد ممكناً وجائزاً قانوناً، وإذ ذهب الحكم المطعون فيه غير هذا المذهب؛ فإنه يكون قد بنى على مخالفة القانون وقامت به الحالة الأولى من أحوال الطعن في الأحكام أمام المحكمة الإدارية العليا المنصوص عليها في المادة 15 من قانون مجلس الدولة. وقد أودعت وزارة الداخلية سكرتيرية المحكمة في 6 من مارس سنة 1956 مذكرة بملاحظاتها، وتتحصل في أن القانون رقم 140 لسنة 1944 بنظام هيئات البوليس قد منح وزير الداخلية سلطة إدخال من يرى إدخالهم من موظفي الوزارة ضمن كادر هيئات البوليس، وهذه سلطة تقديرية لا مقيدة، وهي تستلزم صدور قرار تنفيذي من الوزير يفصح فيه عن إرادته، بشرط موافقة مجلس البوليس الأعلى. وأضافت الوزارة أنه ثابت من ملف المطعون عليه أن أمره لم يعرض على مجلس البوليس الأعلى ولم يصدر قرار من وزير الداخلية بإدخاله في إحدى وظائف كادر هيئات البوليس باعتباره هو وحده الذي يملك هذا الحق، ومن ثم فإن المطعون عليه لم يكتسب مركزاً قانونياً تنطبق عليه المزايا المقررة في كادر هيئات البوليس. ويستخلص من هذا الكادر الصادر به قرار مجلس الوزراء في 29 من مايو سنة 1944، ومن قرار المجلس الصادر في 23 نوفمبر سنة 1944، أن هذا الحق إنما هو مقرر لشاغل الوظيفة المخصصة لها درجة بالذات في الميزانية، وبالرجوع إلى ميزانية الوزارة في عام 1948/ 1949 يبين أن الدرجات مشاعة في الديوان العام بما فيه إدارة الجوازات، كما أنه لم تخصص درجات بالذات لوظائف رؤساء أقسام بإدارة الجوازات والجنسية يمكن أن يتعلق حق المطعون عليه بإحداها فيما لو سلم جدلاً بأنه يشغل وظيفة رئيس قسم، كذلك يتضح من الميزانية المشار إليها عدم وجود درجات مخصصة لرؤساء أقسام لا بإدارة الجوازات والجنسية ولا بالديوان العام الذي تعتبر إدارة الجوازات والجنسية وحدة منه. وقد أودع المطعون عليه سكرتارية المحكمة في 10 من أبريل سنة 1956 مذكرة بملاحظاته مشفوعة بحافظة مستندات، وقال في مذ كرته إلا أنه لا خلاف في أن القرار الذي يصدره وزير الداخلية تطبيقاً للفقرة "ب" من المادة الأولى من قانون هيئات البوليس إنما يصدر بناء على سلطة تقديرية، ومن ثم فهو ليس بقرار كاشف لحق مستمد من هذا القانون، بيد أن الوزير قد أصدر بالفعل في 29 من نوفمبر سنة 1949 قراراً أدخل بمقتضاه 72 وظيفة من وظائف إدارة الجوازات والجنسية في كادر هيئات البوليس، ومن بينها وظيفة المطعون عليه الذي أصبح يستمد من هذا القرار مركزاً قانونياً جديداً يمنحه مزايا كادر هيئات البوليس. وإذا كان المتفق عليه أن القرار الإداري لا يحدث أثراً قانونياً ما لم يكن ممكناً وجائزاً قانوناً، فليس صحيحاً أن قرار وزير الداخلية غير ممكن التنفيذ لعدم اقترانه بالاعتماد المالي اللازم أو لأن وظائف إدارة الجوازات والجنسية معتبرة وحدة مع باقي وظائف الديوان العام المشغولة فعلاً بموظفين آخرين؛ ذلك أن تنفيذ القرار المشار إليه لا يحتاج إلى مال، لأن المطعون عليه يشغل بالفعل الدرجة الخامسة، وإنما يطالب بأحقيته في الحصول على أول مربوط هذه الدرجة طبقاً لكادر البوليس، ولما كانت درجات الميزانية تربط على متوسط مربوط الدرجة، فحصوله على أول هذا المربوط لا يحتاج إلى اعتماد إضافي، هذا إلى أنه لا يطالب بترقية إلى درجة أخرى يشغلها أحد موظفي الديوان العام. أما ما أثارته الوزارة في مذكرتها فمردود عليه بأنه لا يبني دعواه على صدور قرار من وزير الداخلية بإدخاله في كادر هيئات البوليس، بل يقيمها على قرار الوزير الصادر في 29 من نوفمبر سنة 1949 الذي أدخل وظائف رؤساء الأقسام في كادر البوليس، فإذا كان يشغل إحدى هذه الوظائف فقد دخل في الكادر المذكور دون حاجة إلى قرار جديد خاص به. ولا أهمية لعدم تخصيص درجات بالذات لوظائف رؤساء الأقسام بالميزانية؛ إذ يكفي أن يشغل الرؤساء هذه الوظائف المعترف بها من الوزارة، وهذا أمر من صميم اختصاص السلطة التنفيذية، وما دام المطعون عليه يشغل فعلاً إحدى هذه الوظائف فالمفروض أصلاً أنه معين فيها ما لم يثبت العكس؛ ذلك أن القرار الإداري بالتعيين في وظيفة ما لا يتطلب شكلاً معيناً، فقد يستطيل الندب فيصبح نقلاً. وبالرجوع إلى ملف البحوث الفنية رقم 318 المضموم يتضح أن المطعون عليه - باعتراف الوزارة ذاتها - كان رئيساً لأحد الأقسام الأحد عشر التي أدخلت ضمن كادر هيئات البوليس بقرار وزير الداخلية الصادر في 29 من نوفمبر سنة 1949، وقد عين في هذه الوظيفة وشغلها بالفعل وقت صدور هذا القرار، وذلك بمقتضى قرار إداري شفوي على غرار باقي زملائه جميع رؤساء الأقسام باعتبار أنهم وحدهم الذين يشغلون الدرجات الخامسة في إدارة الجوازات والجنسية؛ يؤيد هذا ميزانية سنة 1954/ 1955 التي جاء بها عدد الدرجات الخامسة الإدارية بإدارة الجوازات 11 درجة، وهو العدد ذاته الوارد بقرار وزير الداخلية سالف الذكر. وقد سلمت الوزارة بصحة الكشف الذي ورد فيه اسمه بين رؤساء الأقسام على أنه حقيقة قانونية عندما اعتمدت عليه في تعيينات لاحقة بالتطبيق للمادة 146 من قانون نظام هيئات البوليس الجديد الصادر في 1955؛ إذ عين وزير الداخلية أربعة من الباحثين الواردة أسماؤهم بالكشف المشار إليه في وظائف ضباط. وخلص من هذا إلى طلب "الحكم برفض الطعن المقدم من هيئة المفوضين في الحكم المطعون فيه، مع الحكم على وزارة الداخلية بالمصروفات وأتعاب المحاماة".
ومن حيث إنه يبين من الأوراق أن إدارة الجوازات والجنسية تقدمت في 20 من مارس سنة 1949 إلى وزارة الداخلية بطلب تطبيق كادر هيئات البوليس والإدارة على موظفيها الجامعيين وحملة المؤهلات العالية، وذلك إنصافاً لهم.
ومن حيث إن القانون رقم 140 الصادر في 31 من أغسطس سنة 1944 الخاص بنظام هيئات البوليس واختصاصاتها نص في مادته الأولى على أن "البوليس قوات مدنية ونظامية تؤلف من الهيئات المذكورة بعد: (أولاً) "أ" الموظفون الآتي بيانهم:..... "ب" موظفو الوزارة الذين يقرر وزير الداخلية إدخالهم ضمن هذه الهيئة بموافقة المجلس الأعلى للبوليس (ثانياً)....".
ومن حيث إنه استجابة إلى مطلب إدارة الجوازات والجنسية، وإعمالاً لحكم المادة المتقدمة، وافق مجلس البوليس الأعلى - بجلسته المنعقدة في 28 من نوفمبر سنة 1949 - على إدخال وظائف إدارة الجوازات والجنسية في عداد هيئات البوليس. وتنفيذاً لذلك صدر قرار وزير الداخلية رقم 678 في 29 من نوفمبر سنة 1949 ناصاً على ما يلي:
"أولاً - يدخل ضمن هيئات البوليس وظائف إدارة الجوازات والجنسية المبينة بعد اعتباراً من 29 من نوفمبر سنة 1949.

ثانياً - يشترط فيمن يطبق عليه كادر هيئات البوليس من شاغلي هذه الوظائف أن يكونوا من حملة الشهادات العالية".
وقد أبلغ هذا القرار من مدير إدارة المستخدمين بوزارة الداخلية إلى مدير إدارة الجوازات والجنسية في 3 من ديسمبر سنة 1949، مع طلب موافاة المستخدمين بأسماء موظفي الإدارة الذين يشملهم هذا البيان. ورداً على ذلك أرسل مدير إدارة الجوازات والجنسية في 4 من ديسمبر سنة 1949 إلى مدير إدارة المستخدمين بالوزارة كتاباً أرفق به كشفاً بأسماء موظفي الجوازات والجنسية الذين يشملهم قرار إدخالهم ضمن هيئات البوليس ووظائفهم ودرجاتهم ومؤهلاتهم، وقد تضمن هذا الكشف البيان التالي:
"........ 11 - رؤساء أقسام (الدرجة المخصصة لهم الدرجة الخامسة).... 7 - حضرة الأستاذ محمد عبد المنعم دياب - درجة خامسة - ليسانس حقوق...."
ومن حيث إن وزير الداخلية قد استمد حقه في إصدار قراره المتقدم ذكره من الفقرة "ب" من البند (أولاً) من المادة الأولى من القانون رقم 140 لسنة 1944، كما أفصح عن ذلك في ديباجة هذا القرار. ولما كانت الفقرة المشار إليها تمنح الوزير رخصة غير مقيدة إلا بموافقة المجلس الأعلى للبوليس في أن يقرر من يرى إدخالهم من موظفي الوزارة ضمن هيئات البوليس، دون أن يرتب الشارع لموظفين معينين بذواتهم حقاً مباشر يتلقونه من القانون، فإن تدخل الوزير لإعمال أثر هذا النص لا يتم بناء على سلطة مقيدة تقوم على مجرد تنفيذ القانون وإنزال حكمه وجوباً للكشف عن الحقوق التي قررها دون خيرة أو تصرف، بل يقع استناداً إلى سلطة تقديرية يترخص الوزير في مباشرتها بحرية مطلقة وفقاً لما يراه محققاً للمصلحة العامة. بيد أنه متى استنفذ الوزير سلطته التقديرية هذه بإصدار قراره المستند إليها مفصحاً فيه عن إرادته، فإن تطبيق هذا القرار في حق من قصد أن ينصرف إليه أثره لا يعدو أن يكون عملاً تنفيذياً بحتاً منفكاً عن الترخص بالسلطة التقديرية. وقد أعمل وزير الداخلية سلطته التقديرية هذه فعلاً بإصدار قراره في 29 من نوفمبر سنة 1949 بعد موافقة المجلس الأعلى للبوليس طبقاً لما قضت به الفقرة "ب" سالفة الذكر، وأدخل بمقتضاه وظائف إدارة الجوازات والجنسية التي عينها فيه ضمن هيئات البوليس، وهو قرار لا يزال قائماً ونافذ المفعول. ومن ثم فإن البحث لا يدور حول سلطة الوزير التقديرية التي يترخص بمقتضاها في إدخال أو عدم إدخال المطعون عليه في إحدى وظائف كادر هيئات البوليس؛ إذ هو قد انتهى من إصدار قراره في هذا الشأن ببيان وظائف إدارة الجوازات والجنسية التي أراد إدخالها في الكادر المذكور، كما لا يتناول عرض أمر المطعون عليه على المجلس الأعلى للبوليس؛ لأن هذا الأخير لا يتلقى حقه في ذلك المجلس بل من طبيعة الوظيفة التي يشغلها إن كانت مما سبق أن أقر وزير الداخلية - بموافقة المجلس - اعتبارها داخلة في كادر هيئات البوليس، وهو يستمد مركزه القانوني الجديد من هذا القرار دون حاجة إلى قرار فردي خاص به، الأمر الذي لا لزوم له إلا في حالة ما إذا كان المطعون عليه غير شاغل بالفعل لوظيفة من تلك التي شملها قرار الوزير وقت صدوره، بل إن البحث ينحصر في تحدد ما إذا كان المذكور قائماً في مركز من المراكز القانونية التي تقرر لها وضع خاص بتخويل شاغليها التمتع بالمزايا المنصوص عليها في كادر هيئات البوليس، وما إذا كان هذا الوضع قد تم بأداة صحيحة، وكان جائزاً وممكناً قانوناً أم لا.
ومن حيث إن قرار وزير الداخلية المتقدم ذكره، وإن صدر بسلطة تقديرية في حدود الرخصة المخولة قانوناً بمقتضى الفقرة "ب" من البند (أولاً) من المادة الأولى من القانون رقم 140 لسنة 1944، إلا أنه قد قام على أساس موضوعي من طبيعة الوظائف التي رأى إدخالها ضمن هيئات البوليس، ولم يقم على أساس شخصي بقصد تعيين أشخاص بذواتهم بقطع النظر عن وظائفهم، الأمر الذي لو صح لأفضى إلى انعدام الضوابط والإخلال بالمساواة بين أفراد الطائفة الواحدة؛ ولذا استهدف القرار بالإدخال في هيئات البوليس فئات الموظفين بالوزارة الذين تنتظم كل فئة منهم وظائف ذات اختصاصات متماثلة في طبيعتها؛ وآية ذلك ما أوردته المادة الأولى سالفة الذكر في بنودها (أولاً) و(ثانياً) و(ثالثاً) من بيان عن طوائف وهيئات برمتها، لا عن أفراد من هذه الطوائف والهيئات، كالمحافظين والمديرين ووكلائهم ومفتشي إدارة التفتيش العام وضباط البوليس على اختلاف رتبهم ومفتشي الضبط ومأموري المراكز ومعاوني الإدارة وكونستبلات وصولات وضباط صف وعساكر البوليس وضباط صف وعساكر الخفر السيارة ورجال الخفر النظاميين والهيئات التي يقرر مجلس الوزراء بسبب طبيعة عملها اعتبارها ضمن قوات البوليس.
ومن حيث إن القرار الإداري باعتباره إفصاح الجهة الإدارية المختصة في الشكل الذي يتطلبه القانون عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد إحداث أثر قانوني معين يكون ممكناً وجائزاً قانوناً ابتغاء مصلحة عامة - إن القرار بهذه المثابة إذا كان من شأنه ترتيب أعباء مالية جديدة على عاتق الخزانة العامة فلا يتولد أثره حالاً ومباشرة إلا إذا كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً، أو متى أصبح كذلك بوجود الاعتماد المالي الذي يستلزمه تنفيذه لمواجهة هذه الأعباء، فإن لم يوجد الاعتماد أصلاً كان تحقيق هذا الأثر غير ممكن قانوناً، أما إن وجد من قبل - كما هو الحال في خصوصية النزاع - وكانت غاية الأمر أن أثر تنفيذ القرار من الناحية المالية يقتصر على تقصير أجل فترات الترقية وزيادة فئات العلاوة دون المساس بربط الوظائف ذاتها الذي يدرج في الميزانية على أساس المتوسط، فإن إعمال أثر القرار في حدود بداية هذا الربط ونهايته بما لا يحتاج إلى اعتماد إضافي، يكون - والحالة هذه - ممكناً قانوناً. ولا يعطل من أثر القرار أو يحول دون تنفيذه كون وظائف إدارة الجوازات والجنسية معتبرة في مجال الترقيات وحدة واحدة مع باقي وظائف الديوان العام، أو كونها مشغولة بموظفين آخرين بالإدارات الأخرى رقوا إليها بحسب أقدميتهم، ما دام الأمر لا يتعلق بترقية، وما دام تنفيذ القرار يتطلب بطبيعته اتخاذ الإجراءات الشكلية والمادية اللازمة لتجنيب هذه الوظائف على أساس الاعتداد بالقيام بعملها فعلاً، بعد أن تحولت من طبيعتها الأولى إلى طبيعة خاصة، بما لا يجوز أن يترتب على تراخي جهة الإدارة فيه إضرار بأصحاب المراكز القانونية التي أنشأها لهم القرار المشار إليه.
ومن حيث إن القرار الصادر من وزير الداخلية - بتفويض من القانون وبموافقة المجلس الأعلى للبوليس وفقاً لحكم هذا القانون - والقاضي بإدخال وظائف رؤساء الأقسام بإدارة الجوازات والجنسية مع وظائف أخرى بهذه الإدارة ضمن هيئات البوليس، هو قرار يسري بأثر حال مباشر على الشاغلين بالفعل لتلك الوظائف وقت صدوره متى توافرت فيهم الشروط التي تطلبها، وهي شغل الوظيفة، والحصول على المؤهل العالي، وذلك بقطع النظر عن عدم وجود درجات في الميزانية مخصصة بالذات لرؤساء الأقسام بإدارة الجوازات والجنسية أو بالديوان العام الذي تعتبر الإدارة المذكورة وحدة معه؛ إذ أن عدم اشتمال الميزانية على هذا التخصيص لا يعني عدم قيامه بل هو كان قائماً فعلاً؛ وآية ذلك أن وزير الداخلية نص في قراره على وظائف رؤساء الأقسام وتحديده عددها ودرجتها بإحدى عشرة وظيفة من الدرجة الخامسة على الرغم من خلو الميزانية من هذا التفصيل، وهذا يؤكد انصراف قصده إلى رؤساء الأقسام الشاغلين وقتذاك بالفعل لهذه الوظائف التي اصطلحت عليها الإدارة، والاعتراف بوجود هؤلاء وترتيب أثر قانوني على هذه الواقعة. وقد تضمنت ميزانية السنة المالية 1954/ 1955 تحديداً مستقلاً لعدد الدرجات الخامسة الإدارية بإدارة الهجرة والجوازات والجنسية وحصراً لها في إحدى عشرة وظيفة وهو العدد ذاته الوارد بقرار الوزير، الأمر الذي يعزز ما تقدم من نظر.
ومن حيث إنه يبين من ملف خدمة المطعون عليه أنه حاصل على إجازة الليسانس في الحقوق في دور سبتمبر سنة 1938، وأنه التحق بخدمة وزارة الداخلية بمديرية الغربية اعتباراً من 19 من فبراير سنة 1944 في وظيفة كاتب من الدرجة السابعة بعقد، ثم نقل بالقرار الوزاري رقم 218 في 24 من أبريل سنة 1944 إلى الديوان العام مؤقتاً مع إلحاقه بإدارة الجوازات والجنسية وذلك اعتباراً من أول مايو سنة 1944، ومنح الدرجة السادسة التي اعتبرت أقدميته فيها راجعة إلى تاريخ بدء خدمته، ثم نقل إلى إدارة الجوازات والجنسية بصفة نهائية اعتباراً من أول أغسطس سنة 1947، وفي 30 من سبتمبر سنة 1948 صدر القرار الوزاري رقم 748 بترقيته إلى الدرجة الخامسة اعتباراً من 30 سبتمبر سنة 1948. كما يتضح من ملف البحوث الفنية رقم 318 أن اسمه ورد بالكشف المرسل من مدير إدارة الجوازات والجنسية في 4 من ديسمبر سنة 1949 إلى مدير المستخدمين بالوزارة ببيان أسماء موظفي الإدارة الذين يشملهم قرار إدخالهم ضمن هيئات البوليس، وذلك بوصفه السابع من بين رؤساء الأقسام الأحد عشر الذين تضمنهم القرار المذكور، وأنه يشغل الدرجة الخامسة وحاصل على ليسانس الحقوق. ولما كان هذا الكشف المحرر بوساطة الجهة صاحبة الاختصاص في توزيع العمل وتحديد طبيعته يمثل حقيقة قانونية وواقعية في الوقت ذاته، وكانت الشروط المتطلبة لاعتبار المطعون عليه داخلاً في كادر هيئات البوليس متوافرة فيه، فإن دعواه تكون في محلها ويكون الحكم المطعون فيه - إذ قضى بأحقيته في تسوية حالته بالتطبيق لقواعد كادر هيئات البوليس وما يترتب على ذلك من آثار - قد صادف الصواب، ومن ثم يتعين الحكم برفض الطعن.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وبرفضه موضوعاً.