مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ
القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة عشرة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1967 إلى منتصف فبراير سنة 1968)
- صـ 93
(15)
جلسة 18 من نوفمبر سنة 1967
برئاسة السيد الأستاذ الدكتور محمود سعد الدين الشريف - رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة الدكتور أحمد موسى ومحمد طاهر عبد الحميد ويوسف إبراهيم الشناوي وعباس فهمي محمد بدر - المستشارين.
القضية رقم 508 لسنة 9 القضائية
( أ ) دعوى. "تكييفها". يخضع لرقابة القضاء.
(ب) عقد إداري. تأمين نهائي.
يمثل الحد الأدنى للتعويض ولكن لا يمثل الحد الأعلى - إذا كانت قيمة التأمين لا تفي
وحدها بجبر الضرر فإنه يتعين الحكم بالتعويض الكافي لجبره بالإضافة إلى التأمين.
(ج) تضامن. عقد إداري. أحكامه الواردة في المادة 279 من القانون المدني من الأصول العامة
في الالتزامات التي تسري في مجال العقود الإدارية - مؤداها عدم وجوب اشتراطه بصريح
العبارة شريطة أن تكون دلالة الاقتضاء حينذاك واضحة لا خفاء فيها - الشك الذي يكتنف
هذه الدلالة يجب تأويله لنفي التضامن لا لإثباته - النص على التضامن في خصوصية نوعية
بذاتها يدل بمفهوم المخالفة على عدم قيامه فيما عداها.
1 - أن تكييف الدعوى وطلبات المدعي فيها يخضع لرقابة القضاء الذي ينبغي ألا يقف عند
ظاهر مدلول العبارات الواردة في صحيفة الدعوى، وإنما يتعين عليه استجلاء هذه الطلبات
وتقصي مراميها بما يراه أوفى بمقصود المدعي.
2 - إن التأمين المودع لضمان تنفيذ العقد إنما يمثل الحد الأدنى للتعويض الذي يحق للإدارة
اقتضاؤه وبحيث لا يقبل من المتعاقد المقصر أن يثبت أن الضرر يقل عن مبلغ التعويض إلا
أنه لا يمثل يقيناً الحد الأقصى، فإذا كانت مصادرة التأمين قد جبرت الضرر كله فإنه
لا محل للحكم بالتعويض ما لم يتفق على غير ذلك، أما إذا كانت قيمة التأمين لا تفي وحدها
بجبر الضرر فإنه يتعين الحكم بالتعويض الكافي لجبره بالإضافة إلى التأمين، ومن ثم فإنه
ينبغي في حساب التعويض المستحق مراعاة خصم التأمين منه.
3 - أن المادة 279 من القانون المدني - وهي من الأصول العامة في الالتزامات التي تسري
في مجال العقود الإدارية - تنص على أن التضامن بين الدائنين والمدينين لا يفترض وإنما
يكون بناء على اتفاق أو نص في القانون ولا يقصد بهذا النص - على ما جاء بالمذكرة الإيضاحية
للقانون المدني - إلى وجوب اشتراطه بصريح العبارة، فقد تنصرف إليه الإرادة ضمناً، ولكن
ينبغي أن تكون دلالة الاقتضاء في مثل هذه الحالة واضحة لا خفاء فيها، فإذا اكتنف الشك
هذه الدلالة وجب أن يؤول لنفي التضامن لا لإثباته فليس يكفي إذن لقيام التضامن أن تكون
الظروف مرجحة قيامه، بل يجب أن تكون مؤكدة له بما لا يدع مجالاً للشك في توفره وعلى
من يدعي قيام التضامن أن يقيم الدليل عليه. وعند الشك يعتبر التضامن غير قائم. ولما
كانت شروط الترخيص في الطعن الماثل خالية من نص يفيد التضامن أو يدل عليه، فإنه لا
مناص من رفض القضاء به، فليس يكفي التدليل على توفره مجرد تعاقد المدعى عليهما مع الإدارة
أو كونهما معاً مسئولين أمام الوزارة عن الإخلال بشروط العقد، كذلك فإنه لا يدل على
قيام التضامن ما نص عليه البند 13 من الترخيص بشأن التنازل عن الترخيص بموافقة الوزارة
من اعتبار التنازل والمتنازل إليه متضامنين في تنفيذ كافة شروط والتزامات العطاء والترخيص
- وهو ما ذهبت إليه هيئة المفوضين - ذلك أن النص على التضامن في خصوصية بذاتها إن دل
على شيء ومع كونه لا يفترض - فإنما يدل بمفهوم العكس على عدم قيام التضامن فيما عداها.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
من حيث إن الوقائع تخلص - على ما يبين من أوراق الطعن - في أن الطاعنة أقامت الدعوى
رقم 48 لسنة 14 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري (دائرة العقود الإدارية والتعويضات)
ضد السيدين عبد السلام سلامة أحمد ومحمد جلال السباعي طالبة الحكم بإلزامهما متضامنين
بأن يدفعا لها 89 جنيهاً و20 مليماً والفوائد القانونية من تاريخ المطالبة القضائية
حتى تمام الوفاء ومقابل أتعاب المحاماة. وقالت - في شرح دعواها - أنه رست على المدعى
عليهما مزايدة استغلال مقصف الوزارة بالدور الثالث بمبنى المجمع بميدان التحرير لمدة
سنة تبدأ في أول يوليه سنة 1956 وتنتهي في 30 من يونيه سنة 1957 مقابل جعل شهري قدره
12 جنيهاً و120 مليماً عدا شهر رمضان على أن يكون الدفع مقدماً وفي اليوم الأول من
كل شهر وأودعا تأميناً قدره 51 جنيهاً و360 مليماً. وبالنظر إلى أن المدعى عليهما لم
يقوما بسداد الجعل ابتداء من أول نوفمبر سنة 1956 ولم يستكملا التأمين الذي جرى الخصم
منه وفاء لغرامات وقعت عليهما لمخالفتهما شروط الترخيص، هذا بالإضافة إلى تكرر وقوع
هذه المخالفات أكثر من ثلاث مرات فقد قامت الوزارة بإخطارهما في 11 من ديسمبر سنة 1956
بإلغاء الترخيص تطبيقاً للمادة 21 من شروط الترخيص ومصادرة التأمين وأعادت طرح استغلال
المقصف في مزايدة جديدة رست على السيدين نجيب ميخائيل وأنور إسكندر مقابل جعل شهري
قدره 19 جنيهاً و375 مليماً اعتباراً من أول مايو سنة 1975.
وأوضحت الوزارة المدعية أن المبلغ المطلوب يتمثل في:
85 جنيه و600 مليم مقدار الجعل عن المدة من أول نوفمبر سنة 1956 حتى آخر أبريل سنة
1957 بعد استنزال رمضان. 5 جنيه و500 مليم مقدار الغرامات الموقعة، 90 جنيه و600 مليم
يخصم منها جنيهاً واحداً و580 مليماً قيمة الأدوات المصادرة طبقاً لحكم الفقرة الثانية
من المادة 21 من شروط الترخيص فيكون الباقي 89 جنيهاً و20 مليماً وهو المبلغ المطالب
به فضلاً عن الفوائد والمصاريف وأتعاب المحاماة.
وبجلسة 20 من يناير سنة 1963 أصدرت محكمة القضاء الإداري حكمها المشار إليه، وأقامت
قضاءها على أن الجهة الإدارية وقد ألغت العقد المبرم بينها وبين المدعى عليهما وأخطرتهما
بذلك في 11 من ديسمبر سنة 1956 وصادرت التأمين لم يعد لها الحق في المطالبة بأداء المقابل
عن الشهور اللاحقة على الإلغاء أي اعتباراً من يناير سنة 1957، وأضاف الحكم أنه يبين
من مراجعة الأوراق أن المدعى عليهما سددا مبلغ 93 جنيهاً و810 مليمات بموجب قسيمتين
ومبلغ 17 جنيهاً و120 مليماً قيمة المقابل عن شهر أكتوبر سنة 1956 وغرامة قدرها جنيهان،
ومبلغ جنيهاً واحداً و580 مليماً عبارة عن ثمن متعلقات خاصة بهما قامت الإدارة بمصادرتها
فتكون جملة المبالغ المدفوعة منهما 114 جنيهاً و510 مليمات. وأن المبالغ المستحقة للوزارة
فهي عبارة عن مبلغ 51 جنيهاً و360 مليماً قيمة التأمين المصادر ومبلغ 102 جنيهاً و720
مليماً قيمة إيجار ستة أشهر من أول يوليه سنة 1956 حتى آخر ديسمبر سنة 1956 ومبلغ سبعة
جنيهات قيمة الغرامات التي وقعت عليهما لعدم تنفيذ الاشتراطات ومجموع هذه المبالغ 161
جنيهاً و80 مليماً وبذلك تبقى ذمة المدعى عليهما مشغولة بمبلغ 47 جنيهاً و570 مليماً
وهو المبلغ المحكوم به، ومضى الحكم إلى القول بأنه وإن يكن صحيحاً أن للوزارة المدعية
الحق في اقتضاء تعويض عن الأضرار التي قد يكون المدعى عليهما تسببا فيها، إلا أن الوزارة
المدعية لم تبين طلبها على أساس أنه تعويض، كما أنها لم تبين عناصر هذا التعويض حتى
تكون المحكمة على بينة من حقيقة الأمر وتتمكن من فحص طلباتها ومدى حقيقتها فيها وأما
عن طلب التضامن فالقاعدة أن التضامن لا يفترض وإنما يتعين النص عليه صراحة في العقد
أو بمقتضى القانون وهو ما ليس متوافراً في الدعوى المعروضة.
ومن حيث إن الطاعنة تنعي على الحكم المطعون فيه رفض القضاء بالتعويض رغم انتفاء الشبهة
في مطالبة الوزارة به فيه ووضوح عناصره المتمثلة فيما فاتها من كسب هو مقابل الاستغلال
عن الأشهر التي تأخر في أداء المقابل عنها إلى أن أسند استغلال المقصف إلى متعهد آخر،
وأنه أخطأ في تحصيل الوقائع إذ احتسب للمدعى عليهما مبلغ 93 جنيهاً و810 مليمات باعتباره
من المبالغ المستردة في حين أن الثابت من الاطلاع على العقد أن المبلغ يمثل ما دفعه
المدعى عليهما من تأمين عن استغلال المقصف مثار النزاع ومقصف آخر يقع بالطابق الخامس
من مبنى المجمع ويستغله المدعى عليهما كذلك (وهو موضوع الطعن 509 لسنة 9 القضائية)
كذلك فإن الحكم أخطأ إذ أشار إلى الوفاء بجعل شهر أكتوبر وقدره 17 جنيهاً و120 مليماً
إذ لم تطالب الوزارة أصلاً بهذا المبلغ كما أنها لم تطالب بالغرامة الموقعة في 12 من
سبتمبر سنة 1956 وقدرها جنيهان لأنها سددت بالفعل. ونعت على الحكم أيضاً أنه رفض التضامن
بمقولة أن التضامن لا يفترض ذلك أنه ليس من اللازم أن يتضمن العقد نصاً صريحاً على
التضامن وإنما يكفي أن تستعمل عبارة تفيد هذا المعنى وأنه يمكن استخلاص التضامن من
أحكام العقد التي تفيد مسئولية المدعى عليهما أمام الوزارة الطاعنة عن أي إخلال بشروط
العقد وأنه ليس لأحد منهما أن يلقي المسئولية على الآخر. وأوضحت الطاعنة أخيراً أنه
لا وجه لخصم مبلغ التأمين من جملة مستحقاتها بعد أن جرت مصادرته.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه رفض القضاء بالتعويض للوزارة المدعية بمقولة أن صحيفة
الدعوى لم تتضمن فيما تضمنته هذا الطلب، وأنه بفرض أنها تضمنته فإنها لم تبين عناصره.
ومن حيث إن تكييف الدعوى وطلبات المدعي فيها يخضع لرقابة القضاء الذي ينبغي ألا يقف
عند ظاهر مدلول العبارات الواردة في صحيفة الدعوى، وإنما يتعين عليه استجلاء هذه الطلبات
وتقصي مراميها بما يراه أوفى بمقصود المدعي.
ومن حيث إن مطالبة الوزارة في صحيفة الدعوى بما وصفته بجعل الأشهر التالية لإعفاء العقد
لا يمكن حمله إلا على محمل المطالبة بتعويض عن الأضرار التي حاقت بالمدعية من جراء
إلغاء العقد بسبب إخلال المدعى عليهما بالتزاماتهما، وهي الأضرار المتمثلة في حرمانها
من مقابل الاستغلال عن الأشهر المشار إليها، ولا شك أن خير تعويض جابر للضرر هو إلزام
المدعى عليهما بأداء ما يعادل قيمة هذا المقابل الذي حرمت منه الوزارة، يساند ذلك أن
الوزارة استندت في هذه المطالبة إلى نص المادة 21 من العقد التي ترتب على إلغائه مصادرة
التأمين وإلزام المتعهد بكافة ما يترتب على الإلغاء من تعويضات، وعلى ذلك فإن وصف المدعية
للمبالغ المطالب بها بأنها مقابل استغلال يجاوز مقصودها ولا يعبر عن حقيقة طلباتها،
وفيما يتعلق بعناصر التعويض فإنه يكفي في تبيانها الإشارة إلى حرمانها من مقابل الانتفاع
عن الأشهر اللاحقة للإلغاء على نحو ما فعلت الوزارة في صحيفة الدعوى، ومن ثم فإن الحكم
المطعون فيه إذ رفض الحكم بالتعويض استناداً إلى خلو صحيفة الدعوى من هذا الطلب أو
عدم تبيانها لعناصر التعويض تكون قد أخطأ في تحصيل الوقائع وتطبيق القانون.
ومن حيث إنه لا وجه لما ذهبت إليه الطاعنة من عدم جواز خصم مقدار التأمين من مبلغ التعويض
فقد سبق لهذه المحكمة أن قضت بأن التأمين المودع لضمان تنفيذ العقد إنما يمثل الحد
الأدنى للتعويض الذي يحق للإدارة اقتضاءه وبحيث لا يقبل من المتعاقد المقصر أن يثبت
أن الضرر يقل عن مبلغ التعويض، إلا أنه لا يمثل يقيناً الحد الأقصى، فإذا كانت مصادرة
التأمين قد جبرت الضرر كله فإنه لا محل للحكم بالتعويض ما لم يتفق على ذلك، أما إذا
كانت قيمة التأمين لا تفي وحدها بجبر الضرر فإنه يتعين الحكم بالتعويض الكافي لجبره
بالإضافة إلى التأمين، ومن ثم فإنه ينبغي في حساب التعويض المستحق مراعاة خصم التأمين
منه.
ومن حيث إن الطاعنة تنعي على الحكم المطعون فيه رفض القضاء بالتضامن.
ومن حيث إن المادة 279 من القانون المدني - وهي من الأصول العامة في الالتزامات التي
تسري في مجال العقود الإدارية - تنص على أن التضامن بين الدائنين والمدينين لا يفترض
وإنما يكون بناء على اتفاق أو نص في القانون "ولا يقصد بهذا النص - على ما جاء بالمذكرة
الإيضاحية للقانون المدني - إلى وجوب اشتراطه بصريح العبارة، فقد تنصرف إليه الإرادة
ضمناً، ولكن ينبغي أن تكون دلالة الاقتضاء في مثل هذه الحالة واضحة لا خفاء فيها، فإذا
اكتنف الشك هذه الدلالة وجب أن يؤول لنفي التضامن لا لإثباته فليس يكفي إذن لقيام التضامن
أن تكون الظروف مرجحة قيامه، بل يجب أن تكون مؤكدة له بما لا يدع مجالاً للشك في توفره،
وعلى من يدعي قيام التضامن أن يقيم الدليل عليه، وعند الشك يعتبر التضامن غير قائم.
ولما كانت شروط الترخيص في الطعن الماثل خالية من نص يفيد التضامن أو يدل عليه، فإنه
لا مناص من رفض القضاء به، فليس يكفي في التدليل على توفره مجرد تعاقد المدعى عليهما
مع الإدارة، أو كونهما معا مسئولين أمام الوزارة عن الإخلال بشروط العقد، كذلك فإنه
لا يدل على قيام التضامن ما نص عليه البند 13 من الترخيص بشأن التنازل عن الترخيص بموافقة
الوزارة من اعتبار المتنازل والمتنازل إليه متضامنين في تنفيذ كافة شروط والتزامات
العطاء والترخيص - وهو ما ذهبت إليه هيئة المفوضين - ذلك أن النص على التضامن في خصوصية
بذاتها إن دل على شيء ومع كونه لا يفترض - فإنما يدل بمفهوم العكس على عدم قيام التضامن
فيما عداها.
ومن حيث إنه لا شبهة في أن المدعى عليهما أخلا بالتزاماتهما المترتبة على العقد، سواء
فيما يتعلق بتوفير الاشتراطات الصحية التي أنذرتهما الوزارة مراراً بمراعاتها أو سداد
الغرامات أو تكملة التأمين الذي جرى خصم الغرامات منه أو الوفاء بمقابل استغلال المقصف
عن شهر نوفمبر سنة 1956، مما دعا الوزارة بحق إلى إلغاء العقد ومصادرة التأمين استناداً
إلى المادة 21 من الشروط التي يجري نصها بأنه يترتب على إلغاء الترخيص في جميع الحالات
المبنية على تقصير أو إهمال أو عدم القيام بتنفيذ شروط هذا الترخيص أو الغش أو الرشوة
أو التواطؤ قيام الوزارة بمصادرة التأمين وإدارة المقصف على حسابه المدة الباقية على
نهاية الترخيص مع إلزامه بكافة ما يترتب على ذلك من تعويضات. وقد وجهت الوزارة إلى
المتعاقدين في 11/ 12/ 1956 كتاباً ضمنته أنه نظراً لعدم تنفيذكم اشتراطات العقد وعدم
تسديدكم إيجار شهر نوفمبر سنة 1956 وكذا قيمة الغرامات الموقعة عليكم والسابق خصمها
من التأمين المودع منكم لذلك نفيدكم أن الوزارة قررت إلغاء العقد المبرم بينها وبينكم
ومصادرة التأمين وستقوم الوزارة بتطبيق نصوص شروط العقد".
ومن حيث إنه متى كان ذلك فإنه يكون سديداً ما انتهى إليه الحكم من تقرير مسئولية المدعى
عليهما قبل الوزارة عن الوفاء بالجعول التي تأخر الوفاء بها والتضمينات، وتتحصل في
مقابل الاستغلال عن شهري نوفمبر وديسمبر سنة 1956 وما يعادل هذا المقابل كتعويض عن
الأشهر يناير وفبراير ومارس سنة 1957، وتعتبر فترة الثلاثة الأشهر المذكورة فترة معقولة
لإتمام إجراءات مزايدة جديدة فيكون مجموع هذه المبالغ 85 جنيهاً و600 مليم يضاف إليها
غرامات قدرها خمسة جنيهات، ويخصم من هذا المبلغ التأمين وقدره 51 جنيهاً و360 مليماً
ومبلغ جنيهاً واحدة و580 مليماً قيمة أدوات مملوكة للمدعى عليهما فيكون المبلغ المستحق
للوزارة 37 جنيهاً و660 مليماً لا 47 جنيهاً و570 مليماً كما انتهى الحكم المطعون فيه.
ولا صحة لما ذهب إليه الحكم المذكور بشأن قيام المدعى عليهما بسداد مبلغ 93 جنيهاً
و810 مليمات إذ الواضح من الاطلاع على شروط الترخيص أن هذا المبلغ دفع بالقسيمتين 88658
في 15 من مايو سنة 1956 ورقم 21020 في 30 من مايو سنة 1956 وأنه شامل للتأمين المدفوعين
من المدعى عليهما عن مقصفي الطابقين الثالث والخامس. ومن حيث إنه لئن كان الحكم المطعون
فيه قد قضى للوزارة الطاعنة بأكثر من المبالغ المستحق لها إلا أنه إزاء عدم طعن المحكوم
عليهما في هذا الحكم فإنه لا سبيل إلى خصم المبلغ المحكوم به لما في ذلك من مساس بحجية
الحكم فيما لم يطعن فيه المدعى عليهما.
"فلهذه الأسباب"
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً وألزمت الحكومة بالمصروفات.