مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة السابعة عشرة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1971 إلى منتصف فبراير سنة 1972) - صـ 9

(2)
جلسة 13 من نوفمبر سنة 1971

برئاسة السيد الأستاذ المستشار يوسف إبراهيم الشناوي رئيس المحكمة وعضوية السادة الأساتذة حسين عوض بريقي ومحمد عبد العزيز يوسف ومحمد صلاح الدين السعيد وأحمد حسن العتيق المستشارين.

القضية رقم 501 لسنة 14 القضائية

عقد إداري. "الجزاءات التي توقعها الإدارة على المتعاقد المقصر" توقع المتعاقد أن في العقد الإداري خطأ معيناً وترتيب جزاء محدد له - وجوب التقيد بما ورد في العقد [(1)] - لا يجوز للمحكمة أن تقضي على غير مقتضاه - بيان ذلك.
أن العقد الإداري شأنه في ذلك شأن سائر العقود يتم بتوافق إرادتين تتجهان إلى إحداث أثر قانوني معين وليس عملاً شرطياً يتضمن إسناد مراكز قانونية عامة وموضوعية إلى أشخاص بذواتهم، فإذا ما توقع المتعاقدان في العقد الإداري خطأ معيناً ووضعا له جزاء بعينه، فإنه يجب أن تتقيد جهة الإدارة والمتعاقد معها بما جاء في العقد ولا يجوز لأيهما مخالفته، كما لا يصح في القانون القضاء على غير مقتضاه.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تتحصل - حسبما يبين من أوراق الطعن - في أن وزارة الري أقامت الدعوى رقم 3203 لسنة 19 القضائية ضد المطعون ضده بصحيفة أودعتها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري "هيئة العقود الإدارية والتعويضات في 14 من يوليو سنة 1965 وطلبت في ختامها الحكم بإلزام المدعى عليه بأن يدفع للمدعي بصفته "مبلغ 141.236 مليمجـ والفوائد القانونية بواقع 4% من تاريخ المطالبة الرسمية حتى السداد والمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة" ثم أوضح الحاضر عن الوزارة المدعية فيما بعد بجلسات المرافعة أن خطأ مادياً وقع في عريضة الدعوى وأن حقيقة المبلغ المطالب به هو 136.392 مليمجـ. وشرحت الوزارة المدعية دعواها قائلة أن المدعى عليه كانت قد رست عليه عملية إنشاء كباري على ترعة القلش وجنابية برهمشوش ومصرف أم سلمى مركز السنبلاوين ونص في عقد الإنشاء على وجوب إتمام هذه العملية خلال أربعة شهور تبدأ من أول يناير سنة 1963 كما تضمن العقد في الفقرة الثالثة من البند رابعاً منه نصاً يوجب إنهاء جميع الأعمال المطلوب إنشاؤها وتنفيذ الكباري الجديدة على منسوب أعلى بمقدار نصف متر عن منسوب الفيضان بما في ذلك أعمال التكسيات وإزالة السدود وذلك خلال فترة الجفاف التي تنتهي في 4 من فبراير سنة 1963 ولكن فترة الجفاف انقضت دون أن يبدأ المقاول في أي عمل الأمر الذي دعا تفتيش الري المختص إلى إنذاره، ولما قرب انتهاء السنة المالية ولم يكن المقاول المدعى عليه قد أتم من الأعمال سوى 30% تقريباً فإن الوزارة قامت تطبيقاً لنصوص العقد بسحب العمل من المدعى عليه وحصر جميع ما أتمه من أعمال وأسندت باقي الأعمال إلى مقاول آخر فاستحق للوزارة قبل المدعى عليه غرامة تأخير قدرها 303.900 مليمجـ بواقع 10% من الأعمال المسحوبة والتي بلغت قيمتها الكلية 3039 كما استحقت الوزارة المدعية مبلغ 154.915 مليمجـ مصاريف إدارية بواقع 10% من الأعمال التكميلية التي تمت على حساب المدعي إذ تبلغ قيمتها الكلية 1549.184 مليمجـ وذلك بالإضافة إلى مبلغ 12.250 مليمجـ فرق فئات التشغيلين في البندين 1، 2 وبذلك يكون مجموع هذه المبالغ 471.065 مليمجـ خصم منها مبلغ 177.829 مليمجـ يمثل الباقي من حساب ختامي الأعمال المسحوبة من المقاول إذ أن ما قام بتنفيذه فعلاً من أعمال بلغ مقدار المستحق عنه 982.673 مليمجـ وكان قد صرف له منها مبلغ 800 جنيه، كما أجرت الوزارة المدعية خصم مبلغ 152 جنيه قيمة التأمين النهائي وبذلك بلغ قيمة المبلغ المطالب به في صحيفة دعواها مبلغ 141.236 مليمجـ إلا أنها قصرت طلبها بجلسة المرافعة المنعقدة في يوم 19 من نوفمبر سنة 1967 على مبلغ 136.392 مليمجـ.
وحيث إنه بجلسة 10 من ديسمبر سنة 1967 أصدرت محكمة القضاء الإداري حكمها المطعون فيه حيث قضت "بإلزام المدعى عليه (......) بأن يدفع للمدعية (وزارة الري) مبلغ 58.935 مليمجـ والفوائد القانونية عن هذا المبلغ بواقع 4% سنوياً من تاريخ صدور هذا الحكم حتى تمام السداد وألزمته المصاريف المناسبة".
وقالت في أسباب الحكم إنه ثابت من الأوراق ومن ملف العملية أن فترة الجفاف كانت قد انتهت دون أن يبدأ المدعى عليه في أي عمل مما دعا إلى إنذاره كما أنه عند انتهاء السنة المالية لم يكن قد أنجز سوى 30% من العمل وأن الإدارة أرسلت إليه برقية بتاريخ 17 يناير سنة 1963 أبلغته فيها بضرورة البدء في التنفيذ وحملته مسئولية التأخير وأوضحت أنه لم يبدأ العمل رغم مرور أسبوعين على فترة الجفاف ودعاه مفتش الري إلى مقابلته فوراً وأرسل إليه برقية أخرى ذكره فيها أنه لم يبدأ في العمل رغم انقضاء 22 يوماً على فترة الجفاف وأنذره بسحب العمل منه وإسناده إلى المقاول الثاني ورغم ذلك لم يبدأ العمل ولم يحضر المقابلة. ثم قامت جهة الإدارة بإنذاره مرة أخرى في 30 من يناير وحددت له ثلاثة أيام لبدء العمل وإلا سحب منه غير أن المقاول لم يشرع في بدء العمل إلا في 17 من فبراير سنة 1963 ثم أوضحت التقارير خلال شهر مارس وإبريل أن المقاول متوقف عن العمل وأنه لا ينتظر إتمام العملية قبل نهاية السنة المالية، وأنذر المقاول بضرورة استئناف العمل خلال أسبوع وإلا سحب منه، ولما لم يستأنف العمل أو يعجل بالحضور فقد قررت الوزارة سحب العمل منه وتنفيذ ما بقى من أعمال على حسابه وتحدد له يوم 5 من يونيو سنة 1963 للحضور مع لجنة حصر الأعمال التي تمت والمواد المشونة بموقع العمل ولكنه لم يحضر في ذلك الموعد فقامت اللجنة بعملية الحصر على الرغم من غيابه، وفي اليوم التالي لقيام لجنة الحصر بعملها تقدم المدعى عليه بطلب إعطائه مهله جديدة مع تعهده بإنهاء الأعمال الباقية قبل انتهاء السنة المالية وأعطيت له المهلة ولكنة رغم ذلك لم يقم باستئناف العمل فعادت الجهة الإدارية إلى تحديد يوم 21 من نوفمبر سنة 1963 لقيام لجنة الحصر من جديد بعملها وبعد أن أتمت عملها تحدد يوم 4 من يناير سنة 1964 موعداً لفتح مظاريف مناقصة تكملة هذه العملية رست على مقاول آخر.
وتصدى الحكم المطعون فيه لدفاع المدعى عليه فقال أنه لا حجه لما ذهبت إليه من أن الإدارة تسببت في تعطيل العمل بإدعاء أنها لم تقم من جانبها بتسليمه أذونات الحديد اللازم للعملية في الوقت المناسب، ذلك أنه أقر باستلامه الأذونات ولا يسوغ له أن يحتج بأن ظروفاً حالت بينه وبين صرفها طالما لم يبين ماهية تلك الظروف وطبيعتها أو مدى خطورتها كما أنه لا يجوز له أن يحتج بأن الأذونات سلمت إليه متأخرة وأن بعضها كان لاحقاً على الموعد المقرر لإنهاء العملية في العقد إذ أنه ثبت أنه كان متهاوناً في البدء بالتنفيذ وكانت الإدارة توالي ببرقياتها المتكررة حثه على الشروع في التنفيذ وأعطته أكثر من مهلة حتى بعد أن شكلت لجنة الحصر الأولى في يونيه سنة 1963، كما بان للمحكمة أخذاً بأقوال المدعى عليه أن أخر إذن أصدرته الإدارة له كان محدداً للاستلام فيه يوم 15 من أغسطس سنة 1963 بينما لم تقم بسحب العمل منه إلا بتاريخ 21 من نوفمبر 1963. وخلص الحكم المطعون فيه إلى أنه ثبت من أوراق الدعوى أن المدعى عليه قد تأخر في إتمام العمل وفي تسليمه للجهة الإدارية المتعاقد معها كاملاً وفي المواعيد المحددة، وأنه لذلك يكون من حق جهة الإدارة أن توقع عليه غرامة تأخير بواقع 10% من قيمة العملية المسحوبة كلها طالما أن التأخير يحول دون الانتفاع بها في المواعيد المحددة وتبلغ هذه الغرامة 303.900 مليمجـ وذلك عملاً بنص المادة 27 من العقد الخاص بهذه العملية. ورتب الحكم على ذلك أيضاً حق جهة الإدارة في أن تسحب العمل من المقاول تطبيقاً لنص المادة 30 من العقد سالف الذكر، كما قال بأن من حقها أن تعالج آثار سحب العمل من المقاول، إعمالاً لنص المادة 31 من العقد المشار إليه، أما بأن تلغيه وتصادر التأمين أو تطرح العملية من جديد على حسابه وقد اختارت الطريق الثاني وبلغت جملة الأعمال التكميلية 1549.184 مليمجـ يلزم بها المدعى عليه كما يلزم كذلك بمبلغ 12.250 مليمجـ فوق فئات التشغيل عن بعض الأعمال وقال الحكم المطعون فيه بالنسبة للمصاريف الإدارية فإنه وإن كان قد نص في الماد ة 31 من العقد الخاصة بآثار الإلغاء أو سحب العمل على أنه يجب على المقاول أن يعوض المصلحة عن كل الخسائر التي تلحقها بسبب سحب العمل وطرحه على حسابه وأن يدفع لها كل ما تتكبده في النفقات في هذا السبيل زيادة على قيمة العقد بما في ذلك المصاريف الإدارية التي تتكبدها بسبب إلغاء العقد أو سحب العمل وتنفيذه بمعرفة مقاول آخر وتقدر هذه المصاريف بعشرة في المائة - إلا أنه - كما ذهب الحكم المطعون فيه - وعلى الرغم من أنه ليس هناك نص في لائحة المناقصات والمزايدات بفرض مصاريف إدارية في عقود الأشغال العامة وذلك لخلو المادة 93 من تلك اللائحة من فرضها على الرغم من ذلك فإنه ليس ثمة ما يمنع من إلزام المقاول من أن يعوض جهة الإدارة بما يلحقها من خسائر ومصاريف بسبب إعادة طرح العملية أو تكملتها على حسابه من حساب تلك النفقات التي تحملتها في هذا السبيل وأن المحكمة تقدر هذه المصاريف بما لها من سلطه تقديرية في هذا الشأن بمقدار 5% من تكاليف الأعمال المسحوبة مسترشدة في ذلك بنص المادة 105 من لائحة المناقصات بخصوص عقود التوريد وبذلك تكون المصاريف الإدارية هي مبلغ 77 .457 مليمجـ بدلاً من المبلغ الذي تطالب به جهة الإدارة ومقداره 154.915 مليمجـ وأنه يتعين تبعاً لذلك الحكم للوزارة المدعية بطلباتها بعد إنقاص المبلغ المطلوب على النحو الذي ذكرته بجلسة المرافعة حتى يتفق حسابياً مع المقارنة بين حقوق والتزامات المقاول المذكور وبذلك يكون مستحقاً للوزارة مبلغ 58.935 مليمجـ، كما قال الحكم المطعون فيه عن الفوائد بأنه وإن كان ما تطالب به الوزارة المدعية مبلغاً معلوم المقدار وقت المطالبة مما كان يتعين معه الحكم للوزارة بالفوائد القانونية عنه من تاريخ المطالبة القضائية به، إلا أنه وقد تبين أنه أصبح من حقها أن تقتضي من المدعى عليه مبلغ 58.935 مليمجـ فقط وهو أقل من قيمة المصاريف الإدارية الواجب إلزام المدعى عليه بها، ومن ثم تستحق الفوائد من تاريخ هذا الحكم لأنه تبين أن المحكمة لها سلطة تقديرية في تقديرها باعتبارها تعويضاً لجهة الإدارة عما تكبدته في سبيل إعادة طرح العملية على حسابه.
ومن حيث إن مبنى الطعن هو مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ في تطبيقه وتأويله وذلك بطرحه نص المادة 31 من بنود العقد وعدم الحكم للوزارة الطاعنة بالمصاريف الإدارية بنسبة 10% من قيمه الأعمال التي استكملت على حساب المطعون ضده عملاً بالنص التعاقدي سالف الذكر وكذلك عدم إرجاعه تاريخ بدء حساب الفوائد عن المبلغ المحكوم به إلى تاريخ المطالبة القضائية وذلك على الرغم من أن هذا المبلغ كان معلوم المقدار عند المطالبة القضائية به إذ كان قد تحدد بنص في العقد.
ومن حيث إنه باستظهار المادة 30 من شروط العقد المبرم بين الوزارة الطاعنة والمطعون ضده بشأن عملية إنشاء كباري على ترعة القلش وجنابية برهمتوش ومصرف أم سلمى مركز السنبلاوين محافظة الدقهلية (جلسة 4/ 12/ 1962) يبين أنها جاءت تحت عنوان "إلغاء العقد أو سحب العمل من المقاول وقد نص صدرها على أنه "مع عدم الإخلال بأي حق من الحقوق المخولة للحكومة بمقتضى شروط هذا العقد وكذا القوانين المعمول بها يكون للمصلحة الحق في إلغاء العقد أو سحب باقي العمل أو أي جزء منه وذلك في الحالات الآتية علاوة على الحالات الأخرى الواردة في المواد الأخرى من هذا العقد" ثم عددت تلك المادة ثماني حالات منها الفقرة "6" وإذا أوقف العمل كلية مده تزيد على خمسة عشر يوماً إلا إذا أثبت المقاول وجود قوه قاهرة وبالفقرة "7" من ذات المادة "إذا تأخر المقاول في البدء في العمل خلال مده معقولة تمضي من تاريخ التصريح له في البدء فيه" ومنها بالفقرة "8" من ذات المادة كذلك "إذا أظهر المقاول بطئاً في سير العمل لدرجة ترى معها الوزارة أنه لا يستطيع إنهاءه في المدة المحددة لذلك وعلى الأخص يعتبر المقاول متباطئاً في سير العمل إذا لم ينجز الأعمال المسندة إليه وفقاً للبرنامج الزمني المحدد بالاشتراطات الخاصة "ثم جاءت المادة 31 من ذات العقد تحت عنوان "آثار الإلغاء أو سحب العمل" وقد جاء النص بصدر تلك المادة كما يلي "في حالة إلغاء العقد أو سحب العمل أو جزء منه من المقاول طبقاً للأحكام المادة السابقة أو أية أحكام أخرى واردة بالعقد يكون للمصلحة الحق في مصادرة التأمين دون حاجة إلى إنذار أو الالتجاء إلى القضاء أو اتخاذ أي إجراء آخر مع عدم الإخلال بحقها في المطالبة بتعويض الأضرار الأخرى التي تلحقها من جراء ذلك.. ويجب على المقاول أن يعوض المصلحة عن كل الخسائر التي تلحقها بسبب ذلك وأن يدفع لها كل ما تتكبده من النفقات في هذا السبيل زيادة على قيمة العقد بما في ذلك المصاريف الإدارية التي تتكبدها بسبب إلغاء العقد أو سحب العمل وتنفيذه بمعرفة مقاول آخر أو بواسطة عمال المصلحة ومهماتها وتقدر هذه المصاريف في الحالة الأولى بعشرة في المائة من تكاليف الأعمال المسحوبة في الحالة الثانية بعشرين في المائة من هذه التكاليف..." وإذ كان الثابت على ما جاء بأسباب الحكم المطعون فيه أن سحب العمل من المقاول كانت له مبرراته ودواعيه وأنه تم وفقاً لأحكام العقد وأن جهة الإدارة قامت بعمل مناقصة جديدة للباقي من الأعمال فإنه كان متعيناً أعمال آثار هذا السحب في ضوء الأحكام التي أوردتها المادة 31 من العقد المبرم بين طرفي هذه المنازعة في كل أشطارها وأسعارها ومن بينها بطبيعة الحال ما تعلق بالمصاريف الإدارية التي حددها النص التعاقدي بعشرة في المائة من تكاليف الأعمال المسحوبة عند إتمام تنفيذها بمعرفه مقاول آخر. ذلك أن العقد الإداري شأنه في ذلك شأن سائر العقود يتم بتوافق إرادتين تتجهان إلى إحداث أثر قانوني معين وليس عملاً شرطياً يتضمن إسناد مراكز قانونية عامة موضوعية إلى أشخاص بذواتهم، فإذا ما توقع المتعاقدان في العقد الإداري خطأ معيناً ووضعا له جزاء بعينه، فإنه يجب أن تتقيد جهة الإدارة - والمتعاقد معها بما جاء في العقد، ولا يجوز لأيهما مخالفته، كما لا يصح في القانون القضاء على غير مقتضاه.
وعلى ذلك فلما كان نص المادة 31 من شروط العقد المبرم بين طرفي هزه المنازعة قد جعل نسبة المصاريف الإدارية 10% عند إسناد العملية بعد سحبها من المقاول الأصلي هو نص واجب احترامه والقضاء على مقتضاه فيكون مبلغ المصاريف الإدارية المستحقة للوزارة - الطاعنة هو كما حددته في صحيفة دعواها 154.915 مليمجـ ولما كان محدداً سلفاً ومعروفاً مقداره عند المطالبة القضائية به الحاصلة في 14 من يوليو سنة 1965 ولهذا وجب الحكم للجهة الطاعنة بكامل طلباتها وبالفوائد المستحقة عن هذا المبلغ بواقع 4% سنوياً من تاريخ المطالبة القضائية به السابق التنويه بها طالما أن المطعون ضده لم ينازع في مفردات الحساب الذي انطوت عليه هذه المطالبة.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه إذ ذهب خلاف المذهب القانوني المتقدم في شأن تحديد مبلغ المصاريف الإدارية وفي تحديد بدء تاريخ حساب الفائدة القانونية المستحقة عنه فإنه يكون قد خالف القانون وأخطأ في تطبيقه وتأويله ويستأهل لذلك تعديله والحكم لوزارة الري المدعية بكامل طلباتها كما حددتها بجلسة المرافعة أمام محكمة القضاء الإداري وذلك بإلزام المدعون عليه بأن يدفع لها مبلغ 136.392 مليمجـ مع الفوائد القانونية المستحقة عنها بواقع 4% سنوياً من تاريخ المطالبة القضائية بها الحاصلة في 14 من يوليو سنة 1965 حتى تمام السداد والمصروفات.

"فلهذه الأسباب"

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بتعديل الحكم المطعون فيه، بإلزام المطعون ضده بأن يدفع إلى وزارة الري الطاعنة مبلغ 136.392 مليمجـ "مائة وستة وثلاثين وثلثمائة واثنين وتسعين مليماً" وفوائده بواقع 4% أربعة في المائة سنوياً من تاريخ المطالبة القضائية الحاصلة في 14 من يوليو سنة 1965 حتى السداد والمصروفات.

[(1)] راجع في هذا المعنى الحكم الصادر من المحكمة الإدارية العليا بجلسة 8 من إبريل سنة 1967 في القضية رقم 1020 لسنة 9 القضائية المنشور بمجموعة السنة الثانية عشر العدد الثاني ص 878.