مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والثلاثون - العدد الثاني - (من أول مارس سنة 1990 إلى آخر سبتمبر 1990) - صـ 1696

(162)
جلسة 5 من مايو سنة 1990

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد أنور محفوظ رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة: محمد المهدي مليحي ومحمد أمين المهدي وصلاح عبد الفتاح سلامة وسعد الله محمد حنتيرة - المستشارين.

الطعن رقم 3214 لسنة 32 القضائية

استيلاء - استيلاء وزارة التربية والتعليم على العقارات "تموين" "نزع ملكية".
القانون رقم 521 لسنة 1955 - أجاز المشرع لوزير التربية والتعليم - أن يصدر قرارات بالاستيلاء على عقار خال يراه لازماً لحاجة الوزارة أو إحدى الجامعات أو غيرها من معاهد التعليم - يتبع في هذا الشأن الأحكام المنصوص عليها في المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين - لا مجال لإعمال حكم تأقيت الاستيلاء بمدة ثلاث سنوات على نحو ما ورد بالقانون رقم 577 لسنة 1954 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة أو التحسين - الإحالة الواردة بالقانون رقم 521 لسنة 1955 إلى أحكام المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 مؤداها أن تسري على الاستيلاء الذي يتم استناداً إلى أي منهما ذات الأحكام فيما عدا تلك التي وردت على سبيل التخصيص في القانون رقم 521 لسنة 1955 ومنها خلو العقار المبني عند الاستيلاء - لا وجه للقول بأن الاستيلاء استناداً إلى القانون رقم 521 لسنة 1955 يكون مقيداً في حيز الزمن بثلاث سنوات كما هو الشأن في قانون نزع الملكية للمنفعة العامة رقم 577 لسنة 1954 - نتيجة ذلك: قرار الاستيلاء الصادر استناداً إلى القانون رقم 521 لسنة 1955 لا يكون محدداً سلفاً بمدة ويظل قائماً طالما استمر لازماً لخدمة الغرض الذي صدر من أجله قانوناً - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الأربعاء 30/ 7/ 1986 أودع الأستاذ/ سيد رياض المستشار المساعد بهيئة قضايا الدولة نيابة عن السيد/ وزير التربية والتعليم بصفته قلم كتاب هذه المحكمة تقرير الطعن رقم 3214 ق. ع ضد السيد عبد المنعم صالح على عن حكم محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) الصادر بجلسة 26/ 6/ 1986 في الدعوى رقم 1989 لسنة 37 ق والقاضي بإلغاء القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية المصروفات، وطلب الطاعن للأسباب المبينة بتقرير الطعن وقف تنفيذ الحكم المطعون فيه والحكم بقبول الطعن شكلاً وبإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى مع إلزام رافعها المصروفات عن الدرجتين، وأعلن الطعن قانوناً، وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبإلغاء الحكم المطعون عليه وبرفض الدعوى وإلزام المطعون ضده المصروفات، وعرض الطعن على دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة بجلسة 6/ 11/ 1989 وتدوول بالجلسات على النحو الثابت بمحاضر الجلسات حتى قررت بجلسة 5/ 2/ 1990 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (دائرة منازعات الأفراد والهيئات والتعويضات) لنظره بجلسة 17/ 3/ 1990 وبعد أن سمعت المحكمة إيضاحات الخصوم وبعد اطلاعهم على الأوراق قررت بجلسة 24/ 3/ 1990 إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة قانوناً.
ومن حيث إن الطعن أقيم خلال الستين يوماً التالية ليوم صدور الحكم المطعون فيه واستوفى أوضاعه القانونية الأخرى فيكون مقبولاً شكلاً.
ومن حيث إن وقائع المنازعة تتحصل - حسبما هو ثابت في الأوراق - في أنه بتاريخ 27/ 1/ 1983 أقام السيد/ عبد المنعم صالح علي الدعوى رقم 1989 لسنة 37 ق ضد السيد/ وزير التربية والتعليم وآخرين بطلب الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء قرار وزير التربية والتعليم السلبي بالامتناع عن رد قطعة الأرض الفضاء رقم 8 شارع فخر الدين قسم روض الفرج بالقاهرة المملوكة للمدعي والسابق الاستيلاء عليها بالقرار رقم 570 بتاريخ 30/ 7/ 1960 لاستعمالها فناء لمدرسة طوسون الابتدائية الخاصة، وقال المدعي أن قرار الاستيلاء نفذ بتاريخ 30/ 1/ 1967 بتسليم العين (ومساحتها حوالي 240 متراً مربعاً) إلى أصحاب المدرسة الخاصة وأن القرار لم يضمن مدة الاستيلاء بالرغم من أن قانون نزع الملكية رقم 577 لسنة 1954 حدد مدة الاستيلاء المؤقت بثلاث سنوات ويتعين على الإدارة بعدها شراء الأرض من مالكها أو نزع ملكيتها، وأنه بالرغم من فوات هذه المدة فإن الإدارة احتفظت بالعين ولم تردها للمدعي مما يدل على عدم قيام حالة الضرورة التي تبرر الاستيلاء وتكون يد الإدارة على العين يد غاصب، وأنه بتاريخ 4/ 1/ 1983 أنذر الإدارة لرد عين النزاع ولكنها امتنعت عن ردها بالمخالفة لحكم القانون وأن سكوته السنوات السابقة كان بسبب مرضه وأن ما حصل عليه من أجرة هو مقابل الانتفاع ولا ينشئ علاقة إيجارية عادية وأن حيازة الإدارة لعين النزاع لا يدل بذاته على قيام حالة الضرورة المبررة لاستمرار الاستيلاء، وردت جهة الإدارة بمذكرة بطلب رفض الدعوى استناداً إلى أن الفناء لازم للمدرسة ولا يمكن الاستغناء عنه وأن الاستيلاء تم استناداً للقانون رقم 521 لسنة 1955 الذي لم يحدد مدة معينة للاستيلاء ولا ينطبق عليه أحكام القانون رقم 577 لسنة 1954، وبجلسة 15/ 3/ 1984 حكمت محكمة القضاء الإداري برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت المدعي المصاريف وذلك لعدم توافر ركن الجدية وتضمنت الأسباب ما يفيد قبول الدعوى شكلاً استناداً إلى أن المستقر أن ميعاد الطعن في القرار السلبي يظل مفتوحاً طالما أن جهة الإدارة لم تصدر القرار الذي يتعين عليها إصداره قانوناً، وبجلسة 26/ 6/ 1986 حكمت المحكمة بإلغاء القرار المطعون فيه استناداً إلى أنه ولئن كان القانون رقم 521 لسنة 1955 يجيز الاستيلاء على أي عقار خال يكون لازماً وضرورياً لمباشرة المعهد التعليمي لنشاطه إلا أنه يتعين بجانب ذلك ألا يكون قرار الاستيلاء مؤبداً بل أن يكون مؤقتاً بقدر الضرورة التي صدر لمواجهتها وألا تعين على جهة الإدارة أن تسلك سبيل الاستيلاء الدائم على العقارات للمنفعة العامة وهو نزع ملكيتها بالتطبيق لأحكام القانون رقم 577 لسنة 1954 ووفقاً لأحكامه وإذ استولت الإدارة في الدعوى الماثلة على عين النزاع لضمها إلى فناء مدرسة طوسمون الابتدائية الخاصة التي كانت قائمة بفنائها وقت صدور القرار المطعون فيه ولما كان استخدام الأرض كفناء للمدرسة استخداماً دائماً بطبيعته وكانت الإدارة قد تجاوزت في إعمال قرار الاستيلاء المدة المعقولة التي يمكن خلالها اتخاذ إجراءات نزع الملكية أو الاتفاق مع المدعي على بيع الأرض لأصحاب المدرسة الخاصة فقد استمر الاستيلاء لمدة تصل إلى تسعة عشر عاماً من تاريخ تنفيذ القرار بالاستيلاء في يناير سنة 1967 فإنها تكون ملزمة برد عين النزاع إلى المدعي وإذ امتنعت الإدارة عن إجراء هذا الرد بالمخالفة لأحكام القانون فإنه يتعين الحكم بإلغاء قرارها السلبي بالامتناع عن رد عين النزاع إلى المدعي.
ومن حيث إن الطعن الماثل يقوم على أن الحكم المطعون عليه قد خالف نصوص القانون وأخطأ في تطبيقها وتأويلها، وذلك أن الاستيلاء طبقاً للقانون رقم 521 لسنة 1955 معدلاً بالقانون رقم 336 لسنة 1956 غير مقيدة بمدة معينة، كما يتبع في شأن إجراءاته أحكام المرسوم بقانون رقم لسنة 1945 الخاص بشئون التموين ومن ثم فلا يتقيد بمدة ثلاث سنوات المنصوص عليها في القانون رقم 577 لسنة 1954 ويظل قرار الاستيلاء باقياً منتجاً لآثاره طالما ظلت الحكمة من وجوده متوافرة ولا شك أن حاجة المدرسة للفناء وهو مرفق المدرسة، لازمة وضرورية الأمر الذي لا يستقيم معه ما انتهى إليه المطعون فيه.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن القرار رقم 570 لسنة 1960 - محل الطعن الماثل - سبق لنفس المدعي عبد المنعم صالح علي الطعن عليه بالإلغاء بالدعوى رقم 742 لسنة 15 أمام محكمة القضاء الإداري التي قضت بجلسة 4/ 6/ 1963 برفض الدعوى فتم له الطعن على هذا الحكم أمام المحكمة الإدارية العليا بالطعن رقم 1155 لسنة 9 ق. ع وقررت دائرة فحص الطعون بجلسة 23/ 10/ 1965 بالإجماع رفض هذا الطعن، ومن ثم فإن الدعوى الماثلة وقد أقيمت في سنة 1983 إنما تدور حول التزام الإدارة برد عين النزاع بعد أن تم تنفيذ القرار منذ سنوات بعيدة واحتراماً لحجية الأحكام القضائية النهائية فإن البحث في الطعن الماثل لا ينبغي أن يتناول مدى مشروعية القرار رقم 570 لسنة 1960 باعتبار أن هذه المشروعية قد سبق للقضاء الفصل فيها وانتهى إلى ثبوتها في ضوء أحكام القانون رقم 521 لسنة 1955، إذ كان هذا القرار قد صدر بالاستيلاء على أرض فضاء لاستعمالها فناء لمدرسة طوسون الابتدائية الخاصة المشتركة وذلك استناداً إلى أحكام القانون رقم 521 لسنة 1955 بتخويل وزير التربية والتعليم سلطة الاستيلاء على العقارات اللازمة للوزارة ومعاهد التعليم وتنص المادة الأولى على أنه يجوز لوزير التربية أن يصدر قرارات بالاستيلاء على أي عقار خال يراه لازماً لحاجة الوزارة أو إحدى الجامعات المصرية أو غيرها من معاهد التعليم على اختلاف أنواعها أو إحدى الهيئات التي تساهم في رسالة وزارة التربية والتعليم ويتبع في هذا الشأن الأحكام المنصوص عليها في الرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين كما أجاز القانون رقم 336 لسنة 1956 الاستيلاء على الأراضي المنزرعة أو المهيأة للزراعة اللازمة لمعاهد التعليم ثم صدر القانون رقم 252 لسنة 1960 في شأن تعديل بعض الأحكام الخاصة بنزع الملكية للمنفعة العامة والاستيلاء على العقارات ونص في المادة (3) على أن "يكون الاستيلاء على العقارات اللازمة لوزارة التربية والتعليم ومعاهدها بقرار من رئيس الجمهورية" ومقتضى ذلك - كما جرى قضاء هذه المحكمة - أن الأحكام التي تتبع في شأن الاستيلاء استناداً إلى المادة الأولى من القانون رقم 521 لسنة 1955 تكون هي ذات الأحكام المنصوص عليها في المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين وأنه لا مجال لإعمال حكم تأقيت الاستيلاء بمدة ثلاث سنوات على نحو ما ورد بالقانون رقم 577 لسنة 1954 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة أو التحسين على ما يتم من استيلاء بالتطبيق لأحكام المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 تأسيساً على أنه لا سند للقول بأن الاستيلاء مؤقت بطبيعته بما لا يجاوز ثلاث سنوات فإذا جاوزها اعتبر الاستيلاء دائماً ذلك أن في هذا خلطاً واضحاً بين الاستيلاء المؤقت على العقارات طبقاً لأحكام قانون نزع الملكية للمنفعة العامة والذي يتعين كنص المادة 18 منه ألا تزيد مدته على ثلاث سنوات بحيث إذا دعت الضرورة إلى مدها وتعذر الاتفاق مع المالك وجب على السلطة المختصة أن تتخذ إجراءات نزع الملكية قبل انقضاء السنوات الثلاث بوقت كاف، وبين الاستيلاء وفقاً للقانون رقم 95 لسنة 1945 وهو الاستيلاء الذي يرد على منفعة العقار المستولى عليه ما دامت دواعي الاستيلاء ومبرراته قائمة وهي تحقيق المصالح التموينية على أكمل وجه، وأنه إذا كان ذلك هو وجه التفسير الصحيح لحكم الاستيلاء بالتطبيق لأحكام المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 فإن الإحالة الواردة بالقانون رقم 521 لسنة 1955 إلى الأحكام المنصوص عليها في هذا المرسوم مؤداها أن تسري على الاستيلاء الذي يتم استناداً إلى أي منهما ذات الأحكام عدا تلك التي وردت على سبيل التخصيص في القانون رقم 521 لسنة 1955 ومنها استلزام خلو العقار المبني عند الاستيلاء، ولا وجه للقول بأن الاستيلاء استناداً إلى أحكام القانون رقم 521 لسنة 1955 يكون مقيداً في حيز الزمن بمدة الثلاث سنوات التي نصت عليها المادة 18 من قانون نزع الملكية رقم 577 لسنة 1954 ذلك أن التنظيم القانوني للاستيلاء المؤقت على العقارات على نحو ما ورد بالباب الرابع من القانون رقم 577 لسنة 1954 لا يسري على قرارات الاستيلاء التي تصدر استناداً لأحكام المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 كما لا يسري - بحكم الإحالة سالفة الذكر - على قرارات الاستيلاء الصادرة استناداً إلى أحكام القانون رقم 521 لسنة 1955 لأن العبرة في مجال إعمال أي من أحكام المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 أو القانون رقم 521 لسنة 1955 هي باستمرار لزوم محل الاستيلاء لخدمة الأغراض المحددة قانوناً للاستيلاء، وأن الاختلاف بين الاستيلاء المؤقت المنصوص عليه بالقانون رقم 577 لسنة 1954 والاستيلاء المقرر بمقتضى القانون رقم 521 لسنة 1955 ظاهر في أن استيلاء وزارة التربية والتعليم على العقار - عدا الأراضي الزراعية بعد العمل بالقانون رقم 336 لسنة 1956 - مشروط بأن يكون العقار خالياً في حين أن عدم خلو العقار ليس مانعاً من الاستيلاء عليه طبقاً لأحكام قانون نزع الملكية وهو ظاهر أيضاً فيما رسمه المشرع من إجراءات وأحكام خاصة بتقدير مقابل للانتفاع في كل منهما وفي سكوته في الاستيلاء الأول عن وضع أي أحكام خاصة بتقدير ثمن للعقار مهما طالت مدة الاستيلاء عليه ووضعه تلك الأحكام بالنسبة للاستيلاء الذي تزيد مدته على ثلاث سنوات في قانون نزع الملكية، كما هو أظهر ما يكون في نطاق تطبيق كل من الاستيلائين إذ هو في الاستيلاء الأول يجوز لصالح الهيئات غير الحكومية التي تساهم في رسالة التعليم - المدارس الخاصة بمصروفات - بينما لا يجوز الاستيلاء المؤقت المنصوص عليه في قانون نزع الملكية إلا لاستخدام العقار في منفعة عامة، كل ذلك مما يؤكد أن المشرع غاير بين أحكام الاستيلائين وقصد إلى هذه المغايرة، ولو كان الأمر غير ذلك لما كان المشرع بحاجة إلى إصدار القانون رقم 521 لسنة 1955 إذ كان في أحكام الاستيلاء المؤقت الواردة في قانون نزع الملكية ما يغنيه عن إصداره ولو أراد أن يكون استيلاء وزير التربية والتعليم على العقارات اللازمة لحاجة التعليم محدداً بمدة معينة لنص على ذلك كما فعل في القانون نزع الملكية أما وقد سكت عن ذلك وأحال إلى أحكام المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الذي خلا من تحديد الاستيلاء الذي يتم وفقاً لأحكامه بمدة معينة وجعل إنهاءه على ما يستفاد من المادة 64 منه رهيناً بصدور قرار من الوزير برد الشيء المستولى عليه إلى صاحبه إذا اقتضت الحاجة إليه، فإن القرار بالاستيلاء استناداً إلى أحكام القانون رقم 521 لسنة 1955 لا يكون محدداً سلفاً بمدة معينة ويظل قائماً طالما استمر لازماً لخدمة الغرض الذي صدر من أجله قانوناً وعلى ذلك ومتى كان أساس صحة قيام قرار الاستيلاء في جميع الأحوال توافر الاحتياج واللزوم فإن استمرار القرار بالاستيلاء صحيحاً يكون رهيناً باستمرار دواعيه فيدور قرار الاستيلاء في قيامه صحيحاً واستمراره صدقاً مع توافر علة تقريره وجوداً وعدماً وليس في ذلك ما يتعارض مع القواعد الدستورية التي تضمنها الدستور باعتبار حق الملكية وظيفة اجتماعية يكون لصاحبه - في حدود القانون - استعماله واستغلاله والتصرف فيه.
ومن حيث إنه في واقعة المنازعة الماثلة فإن مشروعية قرار الاستيلاء رقم 570 لسنة 1960 على الأرض الفضاء المملوكة للسيد/ عبد المنعم صالح علي لاستعمالها فناء لمدرسة طوسون الابتدائية بروض الفرج قد تأكدت وبحكم قضائي نهائي ولم يثبت من الأوراق أن دواعي ومبررات هذا الاستيلاء قد زالت وانقضت باستغناء المدرسة عن هذه الأرض كفناء يخدم العملية التربوية والترفيهية والرياضية للتلاميذ الذين يزداد أعدادهم بمرور السنوات سواء في المدارس الحكومية أو المدارس الخاصة، وبالتالي فإنه لا يكون ثمة وجه للقول بقيام التزام قانوني في حق الجهة الإدارية المستولية على العقار برده إلى مالكه بعد هذه السنوات العديدة، ذلك أن استمرار قيام القرار بالاستيلاء صحيحاً ينتفي معه قيام الالتزام بالرد قانوناً، وإذ خالف الحكم المطعون فيه هذا النظر فإنه يكون قد جانب صحيح حكم القانون مما يتعين معه الحكم بإلغائه والقضاء برفض الدعوى لعدم قيامها على أساس من القانون.
ومن حيث إن المطعون ضده خسر الطعن والدعوى فيلزم بالمصروفات عملاً بالمادة 184 مرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وألزمت المطعون ضده بالمصروفات عن درجتي التقاضي.