مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والثلاثون - العدد الثاني - (من أول مارس سنة 1990 إلى آخر سبتمبر 1990) - صـ 1887

(183)
جلسة 9 من يونيه سنة 1990

برئاسة السيد الأستاذ المستشار محمد أنور محفوظ رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة: محمد المهدي مليحي، ومحمد أمين المهدي وصلاح عبد الفتاح سلامة وسعد الله محمد حنتيرة - المستشارين.

الطعن رقم 1218 لسنة 33 القضائية

أراض زراعية.
القانون رقم 116 لسنة 1983 م بتعديل بعض أحكام قانون الزراعة رقم 53 لسنة 1966 م - حظر المشرع تجريف الأراضي الزراعية ونقل أتربتها للاستعمال في غير أغراض الزراعة - منع المشرع أصحاب ومستغلي مصانع وقمائن الطوب القائمة من الاستمرار في تشغيلها بالأتربة الزراعية بما ينطوي على إنهاء الترخيص لها في التشغيل بهذه الأتربة - واجه المشرع مستقبل هذه المصانع والقمائن القائمة بأن فرض على أصحابها ومستغليها توفيق أوضاعهم باستخدام بدائل أخرى للطوب من أتربة التجريف خلال سنتين وإلا تمت إزالتها بالطريق الإداري على نفقة المخالف - هذا الالتزام وجه إلى أصحابها ومستغليها معاً كي يوفقوا أوضاعهم في سبيل استخدام البدائل - يشترط موافقة أصحاب المصانع ومستغليها معاً على استخدام البدائل خلال المدة المقررة في حالة ما إذا كان المصنع مملوكاً لغير مستغله - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الأربعاء 4/ 3/ 1987 أودع الأستاذ/ محمود كامل المستشار بهيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعنين سالفي الذكر قلم كتاب هذه المحكمة تقرير الطعن رقم 1218 لسنة 33 ق ع ضد خليل منصور خليل وذلك عن حكم محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) الصادر بجلسة 8/ 1/ 1987 م في الدعوى رقم 1803 لسنة 40 ق والقاضي بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات، وطلب الطاعنون للأسباب المبينة تقرير الطعن وقف تنفيذ الحكم بصفة مستعجلة والحكم بقبول الطعن شكلاً وبإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى مع إلزام المطعون ضده بالمصروفات عن درجتي التقاضي، وأعلن الطعن قانوناً، وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبرفضه بشقيه العاجل والموضوعي مع إلزام الجهة الإدارية الطاعنة بالمصروفات، وعرض الطعن على دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة بجلسة 20/ 11/ 1989 وتدوول بالجلسات على النحو الثابت بالمحاضر حتى قررت بجلسة 19/ 3/ 1990 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (دائرة منازعات الأفراد والهيئات والتعويضات) لنظره بجلسة 5/ 5/ 1990، ونظر بها وبعد سماع الإيضاحات قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة قانوناً.
من حيث إن الطعن أقيم خلال الستين يوماً التالية ليوم صدور الحكم المطعون فيه ومستوفي أوضاعه القانونية الأخرى فيكون مقبولاً شكلاً.
ومن حيث إن وقائع المنازعة تتحصل - حسبما جاءت في الأوراق - في أنه بتاريخ 26/ 1/ 1986 أقام السيد/ خليل منصور خليل الدعوى رقم 1803 لسنة 40 ق ضد السيد/ وزير الزراعة وآخرين بطلب الحكم بوقف تنفيذ ثم إلغاء القرار الصادر في 1/ 1/ 1986 بوقف نشاط مصنع الطوب المملوك للمدعي والمقام على أرض يستأجرها من المتدخل (سيد أحمد بهجت) وسحب ترخيص تعديل نشاط المصنع من طوب عادي إلى طوب طفلي والصادر برقم 200 بتاريخ 26/ 10/ 1985، وقال المدعي أنه يستأجر قطعة أرض من المتدخل بموجب عقد من 29/ 5/ 1969 بغرض إقامة مصنع طوب أحمر عليها، وتنفيذاً لأحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 بتعديل قانون الزراعة فإنه تقدم بطلب للحصول على ترخيص بتعديل نشاط المصنع إلى إنتاج الطوب الطفلي أو الأسمنتي وصدر له الترخيص في 16/ 10/ 1985 طبقاً للقانون وقرار وزير الزراعة رقم 195 لسنة 1985 وبموافقة المالك في عقد الإيجار الذي ما زال قائماً ومنتجاً لآثاره، إلا أن هيئة تحسين الأراضي سحبت هذا الترخيص دون سبب يبرره كما أنه صدر دون مشاركة وزير الزراعة وبعد تحصنه بمضي المدة المقررة للسحب وكذلك فإن النيابة العامة حفظت شكوى المالك، وأن قطاع الزراعة بالجيزة طالب المدعي ببدء الإنتاج فارتبط مع قوة عمل لا تقل عن ستين عاملاً وتعاقد على توريد إنتاج المصنع، وردت جهة الإدارة بأن قرار وزير الزراعة رقم 195 لسنة 1985 تضمن شروط تعديل نشاط مصانع الطوب ومن بينها موافقة مالك الأرض المستأجرة المقام عليها المصنع وأن المدعي لم يقدم ما يفيد هذه الموافقة كما اعترض المالك على الترخيص بالتعديل فتم وقفه وسحبه وطلبت رفض الدعوى كما انضم إليها المتدخل (سيد أحمد بهجت) بصفته مالكاً للأرض المقام عليها المصنع وهو لم يوافق على هذا التعديل وإن عقد الإيجار المبرم سنة 1969 بين المدعي والحارس القضائي على حصة بوقف البكباشي لم يتضمن موافقة المالك على التعديل كما أن عقد الإيجار محدد المدة وأنه أنذر المدعي بإنهاء عقد الإيجار في الثلاثة أفدنة بنهاية أكتوبر سنة 1986 وأن قرار سحب الترخيص صدر سليماً، وبجلسة 8/ 1/ 1987 حكمت محكمة القضاء الإداري بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وأسست قضاءها على أنه إذا كان لوزير الزراعة طبقاً للقانون رقم 116 لسنة 1983 أن يصدر قراراً بأوضاع وشروط تعديل نشاط مصانع الطوب الأحمر فإنه لا يملك أن يضمنها شرطاً تتدخل بمقتضاه الإدارة في العلاقة بين طرفي عقد إيجار الأرض المقام عليها المصنع أو عقد إيجار المصنع ذاته بما يؤدي إلى منح أحدهما سلطة على الآخر في ممارسة نشاطه وفي إنهاء العقد أو على الأقل في غل يد المستأجر عن استغلال العين المؤجرة في الغرض الذي أعدت له أو حتى في تغيير هذا الغرض وفقاً للأحكام المنظمة للعلاقة بين المؤجر والمستأجر، بل إن هذا الشرط إن وجد سيؤدي إلى تعليق إصدار القرار الإداري بالترخيص بإجراء التعديل وبالتالي تعليق ممارسة الإدارة لسلطتها العامة ولاختصاصها على إرادة المؤجر وهو فرد لا يجوز أن يشارك بصفته هذه في ممارسة السلطة العامة، ومن ثم فإن قرار وزير الزراعة رقم 195 لسنة 1985 باشتراطه موافقة المالك على التعديل يكون قد تجاوز قواعد وشروط تنفيذ أحكام القانون ويكون هذا الشرط مخالفاً للقانون ومضيفاً إليه حكماً مناقضاً لقصد المشرع، ومن ثم فإن سحب ترخيص تعديل مصنع الطوب الذي أقامه المدعي على أرض الخصم المتدخل المؤجر له استناداً إلى عدم موافقة المتدخل على التعديل يكون قراراً مخالفاً للقانون بحسب الظاهر وعلى ذلك يتوفر في طلب وقف تنفيذه ركن الجدية وإذ يؤدي التنفيذ إلى آثار يتعذر تداركها تتمثل في حرمان المدعي من استغلال مصنعه فإن ركن الاستعجال يتحقق ويتعين الحكم بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه.
ومن حيث إن الطعن الماثل يقوم على أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وأخطأ في تطبيقه، وذلك أن قرار وزير الزراعة رقم 195 لسنة 1985 صدر تنفيذاً للقانون رقم 116 لسنة 1983 وما كان يجوز للمحكمة التدخل ببحث مدى لزوم أو عدم لزوم شرط موافقة المالك على التعديل، إذا قدرت الإدارة أنه إجراء جوهري قصد منه الصالح العام حتى لا يقام المصنع على أرض متنازع عليها كما أن هذا القرار صدر بتفويض بالقانون رقم 116 لسنة 1983 ولا زال ساري المفعول وبالتالي فلا يجوز الامتناع عن تطبيق أحكامه كما أن تنفيذ الحكم يترتب عليه نتائج يتعذر تداركها بإقامة المصنع ثم إزالته بعد ذلك وما يترتب عليه من إهدار عناصر إنتاج لازمة للدولة، وانتهى الطعن إلى طلب الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المطعون ضده بالمصروفات ومن حيث إن القانون رقم 116 لسنة 1983 بتعديل بعض أحكام قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 نص في المادة الأولى منه على أن "يضاف إلى قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 كتاب ثالث عنوانه "عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها" واشتمل الكتاب المواد من 150 - 159 وتنص المادة 150 على أن يحظر تجريف الأرض الزراعية أو نقل الأتربة لاستعمالها في غير أغراض الزراعة" وتنص المادة 153 على أن "يحظر إقامة مصانع أو قمائن طوب في الأراضي الزراعية ويمتنع على أصحاب ومستغلي مصانع أو قمائن الطوب القائمة الاستمرار في تشغيلها بالمخالفة لحكم المادة 150 من هذا القانون" ونصت المادة الثانية من القانون رقم 116 لسنة 1983 على أنه "على أصحاب ومستغلي مصانع وقمائن الطوب القائمة توفيق أوضاعهم باستخدام بدائل أخرى للطوب المصنع من أتربة التجريف وذلك خلال مدة لا تجاوز سنتين من تاريخ العمل بهذا القانون وإلا تمت إزالتها بالطريق الإداري على نفقة المخالف.." وتنص المادة الثالثة على أنه "ومع ذلك يستمر العمل بالقرارات المنفذة للأحكام الملغاة بما لا يتعارض مع أحكام هذا القانون إلى أن تصدر القرارات المنفذة له خلال ستة أشهر من تاريخ نشره" ونصت المادة الرابعة على أن "ينشر هذا القانون في الجريدة الرسمية ويعمل به من اليوم التالي لتاريخ نشره" وقد نشر هذا القانون في 11 من أغسطس سنة 1983 وأصدر وزير الزراعة القرار رقم 195 في 10 من مارس سنة 1985 الذي أشار في ديباجته إلى القانون رقم 116 لسنة 1983 ونص في المادة الأولى على أنه "على أصحاب ومستغلي مصانع وقمائن الطوب القائمة قبل العمل بأحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 المشار إليه الراغبين في توفيق أوضاعهم باستخدام بدائل أخرى للطوب المصنع من أتربة التجريف الحصول على الترخيص اللازم من وزارة الزراعة (الهيئة العامة للجهاز التنفيذي لمشروعات تحسين الأراضي) ونصت المادة الثانية على أن "يقدم الطلب في الهيئة المشار إليها.. ويرفق بالطلب الأوراق الآتية: أ - شهادة إثبات ملكية الأراضي مع توضيح المساحة.. وبالنسبة للأراضي المستأجرة والمقامة عليها مصانع طوب أحمر توفق موافقة المالك" ويؤخذ من هذا - وكما جرى به قضاء سابق لهذه المحكمة - أن المشرع بالقانون رقم 116 لسنة 1983 إذ حظر تجريف الأرض الزراعية ونقل أتربتها للاستعمال في غير أغراض الزراعة ومنع أصحاب ومستغلي مصانع وقمائن الطوب القائمة عند العمل بهذا القانون من الاستمرار في تشغيلها بالأتربة الزراعية وهو ما ينطوي على إنهاء الترخيص لها في التشغيل بهذه الأتربة، وقد واجه المشرع مستقبل هذه المصانع والقمائن القائمة بأن فرض على أصحابها ومستغليها توفيق أوضاعهم باستخدام بدائل أخرى للطوب من أتربة التجريف وذلك خلال سنتين من 12 من أغسطس سنة 1983 وإلا تمت إزالتها بالطريق الإداري على نفقة المخالف، وواضح أن هذا الالتزام وجه إلى أصحابها ومستغليها معاً كي يوفقواً أوضاعهم في سبيل استخدام البدائل خلال المدة المقررة، ولا شك أن الجهة القائمة على الترخيص يعنيها إتمام توفيق الأوضاع بشأن تغيير نشاط المصنع من الطوب الأحمر إلى بديل له، وخاصة إذا كان المصنع مملوكاً لغير مستغله، إذ أن هذه الجهة تستهدف تشغيل المصنع بالبدائل على وجه مستقر ثابت لا يأتيه زعزعة تعرقل التشغيل حالاً أو تهدده مآلاً بسبب عدم استقرار العلاقة التعاقدية بين المالك والمستغل، ولهذا كان اشتراطها موافقة المالك على توفيق الأوضاع بتغيير الاستغلال، صدوراً عن واجبها في الاطمئنان إلى جدية الاستغلال واستمراره، قد استهدف تحقيق أهداف القانون ولا يتعارض مع هذه الأهداف.
ومن حيث إن ظاهر الأوراق في الطعن الماثل يفيد أن الأرض المقام عليها مصنع الطوب الأحمر المملوك للمطعون ضده (خليل منصور) هي أرض مستأجرة منذ سنة 1969 وأن عقد الإيجار تضمن أن الغرض من هذه الإيجارة هو استغلال العين المؤجرة (ثلاثة أفدنة) مصنعاً للطوب الأحمر بحيث لا يترتب على ذلك أي ضرر للأرض المؤجرة وأن يتعهد المستأجر عند انتهاء مدة الإيجار أن يسلم الأرض للمؤجر خالية وأن تكون صالحة للزراعة، وقد تقدم صاحب المصنع بطلب تطوير هذا المصنع وفق أحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 وقرار وزير الزراعة رقم 195 لسنة 1985 إلا أنه لم يرفق بالأوراق موافقة كتابية صريحة من مالك الأرض بتطوير المصنع إلى طوب طفلي مما حدا بصاحب المصنع إلى التشكي لأجهزة وزارة الزراعة وصدر قرار وزير الزراعة رقم 700 بتاريخ 15/ 8/ 1985 بتشكيل لجنة لفحص كافة تظلمات أصحاب المصانع وأوصت اللجنة بتاريخ 15/ 9/ 1985 بالموافقة على إصدار الترخيص باسم (خليل منصور) (أصحاب مصنع الهضبة) لثبوت موافقة المالك بعقد الإيجار المرفق وصدر قرار الترخيص بتاريخ 16/ 10/ 1985 وقام مالك الأرض سيد بهجت بإبلاغ قسم الجيزة أمن دولة بأن الترخيص صدر بدون موافقته وتحرر عن ذلك المحضر رقم 123 لسنة 1985 كما حرر بذلك محاميه بتاريخ 3/ 11/ 1985 إلى رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة لتحسين الأراضي بطلب إلغاء الترخيص كما طلب ذلك بتاريخ 18/ 11/ 1985 من الأستاذ/ مدير نيابة أمن الدولة بالجيزة وكانت النيابة قد طلبت بتاريخ 14/ 11/ 1985 ما يثبت موافقة المالك على التطوير، كما كرر طلب إلغاء الترخيص بتاريخ 20/ 11/ 1985 كما أنه بتاريخ 18/ 12/ 1985 طلبت نيابة أمن الدولة بالجيزة حضور وسؤال مدير الشئون القانونية بجهاز تحسين الأراضي بشأن القضية رقم 123 لسنة 1985 جنح أمن دولة الجيزة، كما تم أخذ أقوال رئيس مجلس إدارة الهيئة المذكورة أمام النيابة بتاريخ 14/ 11/ 1985 كما أن صاحب المصنع خليل منصور قرر أمام النيابة بتاريخ 11/ 11/ 1985 أن المالك لم يوافق على التطوير وأنه توجه إليه عدة مرات فرفض فلجأ إلى وزارة الزراعة وأن اللجنة الثلاثية بالوزارة ومدير الزراعة وافق على التطوير، وبتاريخ أول يناير سنة 1986 بعث رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة لتحسين الأراضي الكتاب رقم 373 إلى السيد رئيس قطاع الزراعة بالجيزة بوقف نشاط مصنع المواطن خليل منصور بناحية الذهب بعزبة البكباشي بالجيزة مع سحب الترخيص وإرساله لإعادة الدراسة القانونية حسب القرار رقم 195 لسنة 1985 والقانون رقم 116 لسنة 1983، وواضح من هذا التفصيل أن صاحب المصنع كان على علم تام بضرورة موافقة المالك للأرض على التطوير وأن هذه الموافقة لم تتم ولما كانت اللجنة سالفة الذكر قد أخطأت في استخلاص الموافقة من عقد الإيجار، وأن الترخيص كان محل تحقيق جنائي عقب صدوره في 16/ 10/ 1985 ولم يتحصن قانوناً ومن ثم يكون سحبه قد وافق صحيح حكم القانون.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه في استظهاره ركن الجدية في طلب وقف التنفيذ - قد ذهب إلى غير ما تقدم فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق القانون ويتعين الحكم بإلغائه ورفض طلب وقف التنفيذ لظهور مشروعية قرار وزير الزراعة رقم 195 لسنة 1985 فيما تضمنه من اشتراط موافقة المالك على التطوير وما يترتب عليه من سحب ترخيص التطوير الصادر بتاريخ 16/ 10/ 1985.
ومن حيث إن المطعون ضده/ خليل منصور خسر الطعن والشق العاجل من الدعوى فيلزم بالمصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وبإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت المطعون ضده بالمصروفات عن درجتي التقاضي.