مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الحادية والعشرون - (من أول أكتوبر سنة 1975 إلى أخر سبتمبر سنة 1976) - صـ 135

(46)
جلسة 13 من إبريل سنة 1976 [(1)]

برياسة السيد الأستاذ المستشار/ عثمان عبد الحليم عثمان نائب رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة: إبراهيم حسين صالح خليفة وصادق حسن محمد مبروك ويحيى توفيق الجارحي وعبد الفتاح صالح الدهري - المستشارين.

القضية رقم 50 لسنة 18 القضائية

( أ ) إصلاح زراعي - اللجان القضائية للإصلاح الزراعي - طعن.
المادة السادسة من القانون رقم 69 لسنة 1971 أجازت الطعن في قرارات اللجان القضائية للإصلاح الزراعي الصادرة قبل العمل به إذا توافرت شروط معينة - المقصود بشرط عدم صدور قرار نهائي من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بالتصديق على قرار اللجنة القضائية - قرارات مجلس إدارة الهيئة ليست قرارات مبتدأه بل هي قرارات بالتصديق بالنسبة للقرارات الصادرة من اللجان القضائية لا تحتاج لتصديق سلطة أعلى - مثال.
(ب) قانون - نفاذه - الفرق بين إصدار القانون ونشره.
نفاذ القوانين رهن بنشرها للأفراد كافة - لا يحل للتفرقة بين الحكام والمحكومين - مثال.
(جـ) إصلاح زراعي - طعن - دستور.
المادة السادسة من القانون رقم 69 لسنة 1971 - التفرقة بين القرارات النهائية الصادرة من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي قبل العمل به وغيرها من القرارات التي يجوز الطعن فيها - النعي على الشرط الخاص بألا يكون قد صدر قرار نهائي من مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي لجواز الطعن بأنه أمر مخالف للدستور - قول يفتقد إلى الجدية - أساس ذلك.
1 - القانون رقم 69 لسنة 1971 "بتعديل بعض أحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعي يتبين أنه ينص في المادة السادسة منه على أنه "يجوز لأطراف النزاع الطعن في قرارات اللجان القضائية المنصوص عليها في الفقرة الأخيرة من المادة 13 (مكرراً) من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه والصادرة قبل العمل بأحكام هذا القانون وذلك بتوافر الشروط الآتية: -
1 - أن يكون القرار قد صدر في إحدى المنازعات المتعلقة بتطبيق أحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه..
2 - ألا يكون القرار قد صدر في شأنه قرار نهائي من مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي.
3 - وقد نصت المادة السابعة منه على أن "ينشر هذا القرار في الجريدة الرسمية وتكون له قوة القانون ويعمل به من تاريخ نشره..." وقد تم نشره في 30 سبتمبر سنة 1971. ومفاد ذلك أن القرار الصادر من اللجنة القضائية في نزاع متعلق بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 وكان صدوره سابقاً على القانون رقم 69 لسنة 1971 الذي فتح باب الطعن في هذه القرارات لا يجوز نظره إذا كان مجلس إدارة الهيئة قد أصدر في شأنه قراراً نهائياً قبل 30 من سبتمبر سنة 1971 تاريخ العمل بالقانون.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن القرار المطعون فيه صدر في 16 من فبراير سنة 1971، أي قبل صدور القرار بقانون رقم 69 لسنة 1971 المشار إليه، وقد صدق عليه مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي في 28 سبتمبر سنة 1971 أي قبل العمل بذلك القرار بقانون في 30 سبتمبر سنة 1971، وبذلك يكون قد تخلف في شأن القرار المطعون فيه شرط من الشروط التي أوجبها القانون في مادته المذكورة لجواز الطعن في القرارات الصادرة قبله وهو صدور قرار نهائي في شأنه من مجلس إدارة الهيئة، ومن ثم يكون من غير الجائز نظر الطعن فيه ويتعين الحكم بذلك.
ومن حيث إنه لا يؤثر في النتيجة المتقدمة ما يقول به الحاضر عن الطاعنين من أن قرار مجلس الإدارة المشار إليه لم يصبح نهائياً بعد طالما أنه لم يعتمد من وزير الإصلاح الزراعي عملاً بالقرار الجمهوري رقم 1587 لسنة 1963 الصادر بتنظيم الهيئة العامة للإصلاح الزراعي ذلك أن المادة (13) مكرراً من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعي المضافة بالقانون رقم 131 لسنة 1953 وقبل تعديلها بالقانون رقم 69 لسنة 1971 يجري نصها كالتالي "..... تشكل لجنة قضائية أو أكثر من مستشار من المحاكم يختاره وزير العدل تكون له الرياسة ومن.... وتكون مهمتها في حالة المنازعة تحقيق الإقرارات والديون العقارية وفحص ملكية الأراضي المستولى عليها وذلك لتعيين ما يجب الاستيلاء عليه طبقاً لأحكام هذا القانون ويكون القرار الذي يصدره مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي باعتماد الاستيلاء بعد التحقيق والفحص بواسطة اللجان المشار إليها نهائياً وقاطعاً لكل نزاع في أصل الملكية وفي صحة إجراءات الاستيلاء، واستثناء من أحكام قانون مجلس الدولة لا يجوز الطعن بإلغاء أو وقف تنفيذ قرارات الاستيلاء الصادرة من مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي، واستثناء من أحكام قانون نظام القضاء يمتنع على المحاكم النظر في المنازعات المتعلقة بملكية الأطيان المستولى عليها أو التي تكون محلاً للاستيلاء وفقاً للإقرارات المقدمة من الملاك تطبيقاً لهذا القانون.." وقد تضمنت المذكرة الإيضاحية للقانون رقم 131 لسنة 1953 الآتي "وفضلاً عن النص على اللجان التي سبق ذكرها فقد رؤى النص على إنشاء اللجنة المختصة بتحقيق الإجراءات وفحص ملكية الأراضي المستولى عليها، وذلك لتحديد ما يجب الاستيلاء عليه طبقاً لأحكام القانون.
ونظراً لأهميتها خلع عليها صفة قضائية وحددت طريقة تشكيلها ليكفل لذوي الشأن من الضمانات ما يكفله لهم القضاء العادي في هذا النوع من المسائل، فيتم بذلك التوفيق بين مصالح الأفراد من جهة ومصلحة الدولة في سرعة البت في مسالك ملكية الأراضي المستولى عليها تحت إشراف اللجنة العليا، وقد رؤى في التعديل أيضاً أنه بعد أن يكفل للأفراد ما يكفي من الضمانات في تشكيل اللجان الخاصة من ضرورة اعتماد قراراتها جميعا من اللجنة العليا يصبح من الضروري تصفية الموقف الناشئ من تنفيذ الاستيلاء نهائياً بقرار قاطع تصدره اللجنة العليا (التي حل محلها مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي) تعتمد أو تعدل به قرار الاستيلاء المؤقت الذي سبق صدوره منها بناء على الإقرار المقدم من المالك وتحت مسئوليته، ولا تتم هذه التصفية على النحو المرغوب فيه إلا إذا جعل قرار الاستيلاء النهائي الصادر بعد تحقيق اللجان المشار إليها قاطعاً لكل نزاع في أصل الملكية وفي صحة إجراءات الاستيلاء" والمستفاد من نص المادة 13 مكرراً والمذكرة الإيضاحية المشار إليها أنه لا جدال في أن اللجنة القضائية هي الجهة الوحيدة صاحبة الفصل في النزاع حول تحديد ما يجب الاستيلاء عليه من الأطيان إعمالاً لأحكام قانون الإصلاح الزراعي، وأنه لا جدال أيضاً في أن مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي هو المختص دون سواه بالتصديق على القرارات الصادرة من اللجنة القضائية للإصلاح الزراعي وله عند عرض الأمر عليه اعتماد أو تعديل قرار الاستيلاء المؤقت الذي سبق صدوره منها بناء على الإقرار المقدم من المالك وتحت مسئوليته، وأنه متى تم التصديق من مجلس إدارة الهيئة على قرارات اللجنة القضائية فإن هذا التصديق يعتبر بحكم القانون قاطعاً لكل نزاع في أصل الملكية وفي صحة إجراءات الاستيلاء، أما ما ورد في المادة (11) من القرار الجمهوري رقم 1587 لسنة 1963 المشار إليه من أن رئيس مجلس الإدارة يبلغ قرارات المجلس إلى الوزير لاعتمادها فإنه لا يلغي نصاً تشريعياً ورد في القانون رقم 178 لسنة 1952 وهو أعلى منه مرتبة، ثم إن هذا القرار يفسر على أن اعتماد الوزير لقرارات مجلس الإدارة إنما يتناول القرارات التي لم ينص القانون على أن سلطة المجلس فيها نهائية وقاطعة، إذ من المقرر أن العبرة في نهائية القرار الإداري هو صدوره من سلطة إدارية تملك حق إصداره دون حاجة إلى تصديق سلطة إدارية أعلى، وإذا كانت قرارات مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي المشار إليها على ما سلف إيضاحه ليست قرارات مبتدأه بل هي قرارات بالتصديق بالنسبة للقرارات الصادرة من اللجان القضائية، فليس هناك موجب والحالة هذه لأن يتطلب الشارع أن يلحق هذا التصديق بتصديق آخر.
2 - لا محاجة أيضاً فيما يقوله الحاضر عن الطاعنين من أن القانون رقم 69 لسنة 1971 ملزم لجهة الإدارة منذ تاريخ إصداره في 23 سبتمبر سنة 1971 دون ما حاجة لانتظار نشره في الجريدة الرسمية، وبالتالي كان مجلس الإدارة غير مختص حين صدق في هذا التاريخ على القرار المطعون فيه. فهذا القول مردود بأن المادة (188) من الدستور يجري نصها على أن "تنشر القوانين في الجريدة الرسمية خلال أسبوعين من يوم إصدارها ويعمل بها بعد شهر من اليوم التالي لتاريخ نشرها إلا إذا حددت لذلك ميعاداً آخر" فهذا النص صريح في أن العبرة في نفاذ القوانين وسريان أحكامها بتاريخ نشرها لا بتاريخ إصدارها، ويختلف الإصدار عن النشر في ماهيته، ذلك أن الإصدار عمل قانوني متمم للقانون ذاته ويتضمن أمرين: أولهما شهادة رئيس الدولة بأن مجلس الشعب قد أقر القانون وفق أحكام الدستور، والثاني أمر إلى جميع الهيئات والسلطات بتنفيذ القانون كل فيما يخصه، أما النشر فهو عمل مادي يتلو الإصدار ويتم بظهور القانون في الجريدة الرسمية للدولة والغرض منه إبلاغ الجمهور بالقانون ليكون على علم به قبل تطبيقه، فهو شرط لازم لإمكان تنفيذ القانون، ولا تفرقة هنا بين علم افتراضي بالقوانين وهو علم الجمهور بها بمجرد نشرها وعلم يقيني وهو علم الوزراء بالقوانين بمجرد إصدارها، إذ لا يعرف الدستور هذه التفرقة بل ينكرها نص المادة (188) المشار إليها إذ جعل نفاذ القوانين رهن نشرها وذلك للناس كافة دون تفرقة بين حكام ومحكومين، وعلى ذلك فإن مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي كان مختصاً بالتصديق على قرار اللجنة القضائية حين عرض عليه في 28 سبتمبر سنة 1971 وأصدر قراره في شأنه في التاريخ المذكور.
3 - إن ما أبداه الحاضر عن الطاعنين من أن نص المادة السادسة من القانون رقم 69 لسنة 1971 المشار إليه نص غير دستوري فيما تضمنه من التفرقة بين القرارات الإدارية الصادرة قبل القانون فحظر الطعن فيما كان قد تم التصديق عليه منها وأجاز الطعن فيما لم يكن قد تم التصديق عليه فكأنه حصن بعض القرارات الإدارية وفي ذلك مخالفة لحكم المادة (68) من الدستور. فهذا القول مردود هو الآخر بأن هذه المادة يجري نصها كالتالي "التقاضي حق مصون ومكفول للناس كافة، ولكل مواطن حق الالتجاء إلى قاضيه الطبيعي، وتكفل الدولة تقريب جهات القضاء من المتقاضين وسرعة الفصل في القضايا ويحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من رقابة القضاء".
والنص بذلك يكون قد كفل حق التقاضي للمواطنين وعدم حرمانهم منه. ولكنه لم يلزم بالأخذ بأكثر من درجة واحدة من درجات التقاضي. ولما كان قضاء هذه المحكمة قد استقر على أن المشرع إذ خص اللجنة القضائية للإصلاح الزراعي دون سواها بالنظر في منازعات معينة هي تلك المتعلقة بتطبيق أحكام قوانين الإصلاح الزراعي مما كان يدخل في اختصاص المحاكم العادية، فإنه يعتبر من قبيل الاختصاص الوظيفي إذ تعتبر هذه الجهة المستجدة جهة قضائية مستقلة بالنسبة لما خصها المشرع بنظر تلك المنازعات.
ومن ثم فإن القول بأن ما تضمنته المادة السادسة المشار إليها من اشتراطها لجواز الطعن في قرارات اللجان القضائية ألا يكون قد صدر في شأنها قرار نهائي من مجلس إدارة الهيئة أمر مخالف للدستور، هذا القول يفتقد إلى الجدية.

[(1)] قضت المحكمة بذات المبدأ في القضية رقم 76 لسنة 18 القضائية المحكوم فيها بذات الجلسة.