مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة السادسة والثلاثون - العدد الثاني (من أول مارس سنة 1991 إلى آخر سبتمبر سنة 1991) - صـ 966

(100)
جلسة 30 من مارس سنة 1991

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد حامد الجمل - رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة/ محمود عبد المنعم موافي وإسماعيل عبد الحميد إبراهيم وعطية الله رسلان ومحمود صفوت عثمان - المستشارين.

الطعن رقم 382 لسنة 32 القضائية

( أ ) دعوى الإلغاء - تظلم - تظلم اختياري - أثره.
للتظلم الاختياري شأن التظلم الوجوبي أثره في مجال قطع الميعاد - ليس من شأن وصف القرار الإداري بأنه نهائي الحيلولة دون التظلم منه قبل رفع الدعوى - تطبيق.
(ب) قانون - مصادرة - العرف الإداري أو القانون الإداري غير المكتوب - أركانه العرف الإداري هو جملة القواعد التنظيمية الإدارية التي تلتزم بها الجهات الإدارية - تنشأ قواعد العرف الإداري من خلال الممارسة الإدارية وتفاعلها مع ظروف الواقع وبتكرار التعامل بمقتضاها ترتفع إلى منزلة القواعد القانونية على نحو يستوجب الالتزام بها يشترط في العرف الإداري ألا يتعارض مع أية قاعدة قانونية مكتوبة أو مع النظام العام - يجب على القاضي الإداري تطبيق الأعراف الإدارية على الأنزعة التي يفصل فيها - تطبيق.
(ج) قرار إداري - إجراءاته - صدوره من لجنة مشكلة على نحو معين - غياب أحد الأعضاء لظرف قهري - أثره اشتراط صدور القرار بموافقة غالبية أعضاء اللجنة - لا يبطل القرار متى ثبت أن أحد أعضاء اللجنة غاب عن البلاد لظرف قهري مع تحقق الضرورة والاستعجال التي توجب سرعة إصدارها لاحقة نظام مرفق التموين واستمراره في أداء وظائفه - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم السبت الموافق الرابع من يناير سنة 1986 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن وزير التموين والتجارة بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 382 لسنة 32 القضائية في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) بجلسة السابع من نوفمبر سنة 1985 في الدعويين رقمي 288 لسنة 36 القضائية والمقامة أولاهما من...... (المطعون ضده الأول) ضد وزير التموين والتجارة ورئيس مجلس إدارة الشركة العامة لمخابز القاهرة الكبرى، و.......، والمقامة ثانيتهما من الدكتور...... (المطعون ضده الثالث) ضد وزير التموين، وذلك فيما قضى به من إلغاء القرار المطعون فيه وإلزام الجهة الإدارية المصروفات في الدعوى رقم 560 لسنة 36 القضائية، وإلزام المدعي المصروفات في الدعوى 288 لسنة 36 القضائية ورفض ما عدا ذلك من الطلبات.
وطلب الطاعن - للأسباب الموضحة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء (أصلياً) بعدم قبول الدعويين شكلاً لرفعهما بعد الميعاد، و(احتياطياً) برفضهما مع إلزام المطعون ضدهم الثلاثة الأول بمصروفات التقاضي عن الدرجتين.
وأعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضدهم على الوجه المبين بالأوراق.
وقدم السيد الأستاذ مفوض الدولة المستشار....... تقريراً مسبباً برأي هيئة مفوضي الدولة انتهى فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع برفضه مع إلزام الجهة الإدارية الطاعنة المصروفات.
وعين لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون لهذه المحكمة جلسة 19 من ديسمبر سنة 1988، وتداولت نظر الطعن بالجلسات على النحو المبين بمحاضرها، وبجلسة (15 من مايو سنة 1989) قررت الدائرة إحالة الطعن إلى هذه المحكمة وعينت لنظره أمامها جلسة العاشر من يونيو سنة 1989، وفي تلك الجلسة نظرت هذه المحكمة الطعن وتداول نظره بالجلسات حتى قررت بجلسة 23 من فبراير سنة 1991 أصدر الحكم بجلسة اليوم السبت الموافق 30 من مارس سنة 1991 وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع المرافعة، وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية، ومن ثم فهو مقبول شكلاً.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الأوراق - في أنه في الثامن من نوفمبر سنة 1981 أقام..... الدعوى رقم 288 لسنة 36 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري - دائرة منازعات الأفراد والهيئات - وطلب في ختامها الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ قرار وزير التموين والتجارة الداخلية رقم 218 لسنة 1981 الصادر في 15/ 6/ 1981 وفي الموضوع بإلغائه مع ما يترتب على ذلك من آثار وتسليمه المخبز المستولى عليه مع الحكم له بتعويض مقداره عشرة آلاف جنيه.
وقال المدعي - المطعون ضده الأول - شرحاً لدعواه إنه بموجب عقد إيجار مؤرخ في أول يوليو سنة 1973 استأجر من الدكتور...... محلاً كائناً رقم 12 شارع الرياض بالمهندسين قسم العجوزة بغرض استعماله مخبزاً (أفرنكي)، وقد فوجئ المدعي بصدور قرار وزير التموين والتجارة الداخلية رقم 218 لسنة 1981 بالاستيلاء على المخبز محل العقد استناداً إلى المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين، وقال المدعي إن هذا القرار قد صدر مجرداً من السبب الذي قرره القانون للاستيلاء، إذ لم تكن الغاية منه مواجهة ضمان تموين البلاد أو تحقيق العدالة في التوزيع ولم تكن هناك ضرورة تبرر ذلك الاستيلاء وأن القرار المطعون فيه قد أصابه بأضرار مادية وأدبية لحقت به وبالشركة يقدرها بمبلغ عشرة آلاف جنيه، وأضاف أنه تظلم من القرار المطعون فيه في 28/ 7/ 1981 إلا أن هذا التظلم لم يسفر عن أية نتيجة.
وفي 12 من ديسمبر سنة 1981 أقام الدكتور..... المطعون ضده الثالث الدعوى رقم 560 لسنة 36 القضائية بموجب عريضة أودعها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري - دائرة منازعات الأفراد والهيئات - طلب في ختامها الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار الصادر من وزير التموين بالاستيلاء على المخبز الكائن بالعقار رقم 12 شارع الرياض بالمهندسين وتسليمه للشركة العامة للمخابز لإدارته، وفي الموضوع إلغاء هذا القرار مع ما يترتب على ذلك من آثار وتسليم المكان للمدعي باعتباره مالكاً للعقار وإلزام وزير التموين بصفته المصروفات.
وقال المدعي شرحاً لدعواه إنه يملك العقار رقم 12 شارع الرياض بالمهندسين، وفي أول يوليو سنة 1972 استأجر منه السيد/....... الدور الأرضي من العقار بقصد استغلاله مخبزاً لإنتاج الخبز الأفرنكي، ولم يقم المستأجر بإتباع الاشتراطات اللازمة لاستغلال المكان المؤجر كمخبز فنشب حريق داخل المخبز في 25/ 7/ 1973 هدد العقار وسكانه بخطر شديد، ولا زال المخبز يدار بصورة تهدد العقار بالخطر، وأبدى المدعي أن قائد شرطة المطافي بالجيزة تقدم بتقرير يفيد أن المخبز مخالف للاشتراطات القانونية ورأى غلقه وإلغاء الترخيص بإدارته، وقد تقرر إلغاء ترخيص تشغيل المخبز بعد أن ثبت عدم صلاحية المكان لإدارته كمخبز لأنه يهدد أمن المواطنين والعقار المملوك للمدعي بالخطر، إلا أنه صدر قرار المدعى عليه بالاستيلاء على المخبز وإدارته بمعرفة الشركة العامة للمخابز، وذلك على غير أساس من الواقع أو القانون، وذلك لما يترتب على تشغيل المخبز من خطر على المبنى وعلى الأرواح، ولأن في قرار الاستيلاء مخالفة لقرار محافظ الجيزة رقم 5 لسنة 1969 الذي يحظر إقامة مخابز في المنطقة تطبيقاً لأحكام القانون رقم 453 لسنة 1954.
وقد نظرت محكمة القضاء الإداري الشق العاجل من الدعويين على النحو الثابت بمحاضرها حيث أودعت مذكرات طلب فيها الحكم برفض الدعويين، وقد قررت المحكمة ضم الدعويين ليصدر فيهما حكم واحد نظراً لوحدة الموضوع في الدعويين.
وبجلسة 24 من مارس سنة 1983 حكمت المحكمة (أولاً) بقبول الدعويين شكلاً، و(ثانياً) بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه. و(ثالثاً) بإلزام المدعي في الدعوى رقم 288 لسنة 36 ق مصروفات الطلب المستعجل، و(رابعاً) بإلزام وزارة التموين مصروفات الطلب المستعجل في الدعوى رقم 560 لسنة 36 القضائية.
وأقامت المحكمة قضاءها على أن قرار الاستيلاء المطعون فيه قد صدر من الناحية الموضوعية باطلاً، إذ ورد على محل لا يصلح للاستمرار في العمل في خدمة تموين البلاد، وذلك لأن المذكرة التي عرضت على لجنة التموين العليا قضت أن مديرية الشئون الصحية أقرت بعد معاينة المخبز مخالفته للاشتراطات الصحية لانخفاضه عن سطح الأرض وعدم صلاحية دورة المياه والمدخنة كما رأت أن قرار الاستيلاء شابه عيب في إجراءات إصداره، إذ تم بالتحرير دون أن يوقع عليه أحد الأعضاء مما يجعل القرار باطلاً، مما يتحقق معه ركن الجدية في طلب وقف التنفيذ، أما عن ركن الاستعجال فهو متوفر من واقع الخطورة المتوقعة من تشغيل المخبز على أمن المواطنين والعقار.
ومن حيث إن مبنى الطعن أن الحكم المطعون فيه صدر معيباً من زوايا أربع: -
أولاً - إن الحكم المطعون فيه قد أخطأ إذ قضى بقبول الدعوى رقم 288 لسنة 36 القضائية شكلاً، ذلك أن الثابت أن المطعون ضده الأول قد علم بالقرار المطعون فيه في 15/ 6/ 1981 وتظلم منه في 28/ 7/ 1981 ولم يرفع دعواه إلا في 8/ 11/ 1981 أي بعد فوات ستين يوماً من تاريخ علمه بالقرار مما يجعل دعواه غير مقبولة شكلاً لرفعها بعد الميعاد، ولا يعتد بالتظلم المقدم منه في 28/ 7/ 1981 لأن القرار قد صدر بصفة نهائية واستنفذ مصدره ولايته بإصداره، ولم يستلزم المشرع التظلم منه قبل رفع الدعوى ومن ثم فلا يعتد بالتظلم الاختياري.
ثانياً - إن الحكم المطعون فيه قد أخطأ إذ قضى بقبول الدعوى رقم 560 لسنة 36 القضائية شكلاً، ذلك أن الثابت من أوراق الدعوى أن رافعها الدكتور....... قد علم بالقرار المطعون فيه اعتباراً من تاريخ تنفيذه في 22/ 6/ 1981، أي أنه كان يتعين عليه أن يقيم دعواه خلال ستين يوماً من هذا التاريخ الذي علم فيه بالقرار ومحتواه، إلا أنه لم يقم دعواه إلا في 12/ 12/ 1981 أي بعد فوات ما يقرب من ستة أشهر من تاريخ علمه بالقرار.
ثالثاً - إن الحكم المطعون فيه أخطأ في تفسير القانون رقم 95 لسنة 1945 بشأن التموين لضمان تموين البلاد وتحقيق العدالة في توزيع المواد الأساسية والتموينية اللازمة لإشباع حاجات المواطنين، فقد صدر القرار المطعون فيه تحقيقاً لهذه الغاية من خلال تولي الشركة التي تسلمت المخبز إصلاح عيوب المخبز ومعاودة تشغيله على نحو يتلافى كل الأخطاء ويحقق الصالح العام.
رابعاً - إن الحكم المطعون فيه أخطأ باعتبار قرار لجنة التموين العليا باطلاً، إذ لا نعي على بطلان قرار تلك اللجنة إذا صدر بالتحرير لعدم توقيع أحد الأعضاء عليه في حالة غيابه خارج البلاد كما في الحالة التي صدر فيها القرار سند القرار المطعون فيه.
ومن حيث إن أول ما ينعيه الطاعن على الحكم المطعون فيه أنه قضى بقبول الدعوى رقم 288 لسنة 36 القضائية شكلاً.
ومن حيث إن قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972 ينص في المادة (24) على أن ميعاد رفع الدعوى أمام المحكمة فيما يتعلق بطلبات الإلغاء ستون يوماً من تاريخ نشر القرار الإداري المطعون فيه في الجريدة الرسمية أو في النشرات التي تصدرها المصالح العامة أو إعلان صاحب الشأن به، وينقطع سريان هذا الميعاد بالتظلم إلى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار أو الهيئات الرئاسية، ويجب أن يبت في التظلم قبل مضي ستين يوماً من تاريخ تقديمه، وإذا صدر القرار بالرفض وجب أن يكون مسبباً، ويعتبر مضي ستين يوماً على تقديم التظلم دون أن تجيب عنه السلطات المختصة بمثابة رفضه وقد استقر قضاء هذه المحكمة على أن غاية التظلم إفصاح المتظلم عن أنه يتمسك بحقه ويطالب باقتضائه، ولذلك فهو وسيلة طعن واعتراض لدى السلطة الإدارية والسلطات الرئاسية في القرار الإداري قد تجديه في الحصول على الحق أو المركز القانوني الذي يطالب به دون أن يتكبد عناء المنازعة القضائية ومن ثم فهو يرتب في كل الأحوال قطع الميعاد الذي يجوز خلاله للمدعي إقامة دعواه بالطعن بالإلغاء على القرار محل التظلم، وسواء كان التظلم وجوبياً أوجب القانون تقديمه قبل إقامة الدعوى، أو اختيارياً ترك الشارع اختيار اللجوء إليه لإرادة المدعي إن شاء سلك سبيله وإن شاء يستغني عنه إذا أراد، فالتظلم الاختياري شأنه شأن التظلم الوجوبي في مجال قطع الميعاد المحدد لإقامة الدعوى. ومن حيث إن هذا هو ما ذهب إليه الحكم المطعون فيه وبنى عليه قضاءه، فإنه يكون في هذا الجانب من قضائه قد أصاب صحيح حكم القانون ويكون النعي عليه من هذه الزاوية في غير محله يتعين الرفض.
ومن حيث إنه ليس صحيحاً ما يثيره الطاعن من أن القرار الذي تظلم منه المدعي كان قراراً صادراً بصفة نهائية، إذ أنه ليس من شأن وصف القرار الإداري بأنه نهائي أن يحول دون لجوء الطاعن إلى طريق التظلم الإداري قبل رفع دعوى الإلغاء إذا ما رغب في محاولة الطالب الحصول على ما يدعيه من حق بأسلوب التظلم الإداري وهو أسلوب أقرب وأيسر من أسلوب الطعن بالإلغاء مباشرة أمام القضاء الإداري فإذا لجأ الطاعن إلى التظلم ينقطع بقوة القانون ميعاد إقامة الدعوى ويتفتح للطاعن ميعاداً جديداً كاملاً من تاريخ رفض التظلم صراحة أو من خلال رفضه الضمني بانقضاء ستين يوماً على تاريخ تقديم التظلم دون إجابة.
ومن حيث إن وجه النعي الثاني على الحكم المطعون فيه أنه قضى بقبول الدعوى رقم 560 سنة 36 القضائية شكلاً.
ومن حيث إن أساس هذا الوجه من الطعن أنه قد تجاوز الحكم واقعة علم المدعي بالقرار المطعون فيه قبل إقامة الدعوى بعدة شهور، أي من تاريخ تنفيذ القرار في 22/ 6/ 1981.
ومن حيث إن هذا النعي مردود أنه إعمالاً لحكم المادة 24 من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972 فإن ميعاد الطعن بالإلغاء يبدأ من تاريخ نشر القرار المطعون فيه في الجريدة الرسمية أو في النشرات التي تصدرها المصالح العامة أو إعلان صاحب الشأن به، غير أن القضاء الإداري قد استقر على أنه يبدأ ميعاد الطعن بالإلغاء كذلك من تاريخ العلم اليقيني بالقرار، وقد استقر القضاء الإداري كذلك على إن عبء إثبات النشر أو الإعلان الذي يبدأ به ميعاد الطعن يقع على عاتق جهة الإدارة باعتبارها القائمة بالإجراء فعلاً والتي تلتزم قانوناً بإجراء هذا النشر أو الإعلان، وكذلك الأمر في شأن إثبات العلم اليقيني من جانب المدعي بالقرار المطعون فيه في حالة عدم إتمام النشر أو الإعلان لهذا القرار.
ومن حيث إنه بتطبيق ذلك في شأن الدعوى الصادر فيها الحكم المطعون فيه، فإنه لم يثبت علم المدعي - مالك العقار - بالقرار الصادر بالاستيلاء على المخبز، ولم تثبت جهة الإدارة ما ادعته من أن المدعي قد علم بالقرار علماً يقيناً نافياً للجهالة في تاريخ تنفيذه في 22/ 6/ 1981 لأن هذا القرار لم ينفذ في مواجهته كمالك للعقار وإنما في مواجهة المستأجر الذي يستغل المخبز وليس هناك من دليل على أنه قد نما إلى علمه بصورة يقينية كامل عناصر القرار المطعون عليه ليتسنى له بعد أن يتوفر العلم اليقيني بكامل أركان القرار أن يحدد مركزه القانوني إما بقبوله أو بمهاجمته والطعن عليه مباشرة أمام القضاء أم بالتظلم منه للجهة الإدارية قبل التوجه للنزاع القضائي معها.
وحيث إن الثابت أن المدعي (المالك) قد علم بالقرار في 16/ 12/ 1981 تاريخ إعلانه بالدعوى التي أقامها المستأجر مستغل المخبز، وقد أقام دعواه في 12/ 12/ 1981 أي قبل تاريخ ثبوت علمه الرسمي بالقرار، ومن ثم يؤخذ بإقراره أن تاريخ إقامته الدعوى هو تاريخ علمه الواقعي واليقيني بصدور القرار بمضمونه وعناصره ومحتواه الأمر الذي يتعين معه التسليم بأن دعواه قد أقيمت في الميعاد القانوني.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد ذهب هذا المذهب فإنه يكون قد وافق صحيح حكم القانون، ومن ثم فإنه لا يكون ثمة مطعن عليه من هذه الزاوية.
ومن حيث إن وجه النعي الثالث على الحكم المطعون فيه أنه قد أخطأ في تفسير وتطبيق أحكام القانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين.
ومن حيث إن المرسوم بالقانون المذكور بنص في المادة (1) منه على أنه "يجوز لوزير التموين لضمان تموين البلاد وتحقيق العدالة في التوزيع أن يتخذ بقرارات يصدرها بموافقة لجنة التموين العليا كل أو بعض التدابير الآتية: -
1 -........ (هـ) الاستيلاء على أية واسطة من وسائط النقل أو أية مصلحة عامة أو خاصة أو معمل أو عقار أو منقول أو أي مادة أو سلعة...".
ومن حيث إن مؤدى هذا النص أن المشرع قد أجاز لوزير التموين الاستيلاء على أي من الأعيان المنصوص عليها في البند (هـ) من المادة (1) من المرسوم بقانون رقم (95) لسنة 1945 المشار إليه، إلا أن هذا الإطلاق في معنى الاستيلاء قد قيدته المادة ذاتها بما نص عليه في مستهلها من أن يتقيد هذا الاستيلاء بأن يكون الغرض منه هو ضمان تموين البلاد وتحقيق العدالة في التوزيع، على نحو ينبني عليه أنه إذا لم تقم ضرورة لتحقيق أحد هذين الهدفين، فإنه يمتنع على وزير التموين مباشرة سلطته في الاستيلاء، أساس ذلك أن هذه السلطة استثنائية لا يجوز لجهة الإدارة أن تلجأ إليها إلا في ضرورة تتعلق بوجوب سرعة كفالة استمرار وانتظام مرفق تموين البلاد في أداء الخدمات التموينية وتوفير السلع التموينية بانتظام واضطراد لأفراد الشعب أي أنه يتعين أن يتهدد استمرار انتظام هذا المرفق العام الأساسي والحيوي على نحو لا يمكن مواجهته إلا باتخاذ إجراء استثنائي عاجل وحيث تعجز الجهة الإدارية المختصة عن تدبير احتياجات البلاد التموينية بإتباع الطريق والأسلوب العادي في تحقيق ذلك من خلال أسلوب التعاقد، إذ الأصل أن تلجأ الإدارة إلى الإجراءات المعتادة المألوفة في التعامل مع الأفراد والتي قوامها حصانة الملكية وحرية المالك في إدارتها في حدود القانون وحرية التعامل وحرية التصرف بينها فإذا تعذر على السلطة الإدارية المختصة ذلك كان لها أن تلجأ إلى الطريق الاستثنائي الذي خولها المشرع إياه حتى لا يتعطل أو ينقطع انتظام سير المرفق العام الذي تقوم على إدارته وتسييره أو يتهدد أداءه لغاياته العامة في إشباع الاحتياجات التموينية خدمية كانت أم سلعية للمواطنين.
ومن حيث إن هذه القاعدة القانونية الجوهرية التي تقضي بتغليب صالح المرفق العام على المصالح الذاتية للأفراد عند قيام المقتضى المحتم لإجراء هذا الترجيح إنما يستند إلى قاعدة أساسية حاكمة في النظام العام الدستوري، وقد تضمنتها الاتفاقيات الدولية في مجال تحديد حقوق الإنسان، حيث نصت الاتفاقية الدولية للحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية - (أقرتها الجمعية العامة للأمم المتحدة في 16 ديسمبر سنة 1966 والتي وقعت عليها جمهورية مصر العربية بتاريخ الرابع من أغسطس سنة 1967 وصدر بالموافقة عليها قرار رئيس الجمهورية رقم 537 لسنة 1981) في المادة (4) منها على أن "تقر الدول الأطراف في الاتفاقية الحالية بأنه يجوز للدولة، في مجال التمتع بالحقوق التي تؤمنها تمشياً مع الاتفاقية الحالية أن تخضع هذه الحقوق للقيود المقررة في القانون فقط وإلى المدى الذي يتمشى مع طبيعة هذه الحقوق فقط ولغايات تعزيز الرخاء العام في مجتمع ديموقراطي فقط" كذلك فقد ورد النص على هذه القاعدة الأساسية في دستور جمهورية مصر العربية الذي يقضي في المادة (34) منه بأن الملكية الخاصة مصونة ولا يجوز فرض الحراسة عليها إلا في الأحوال المبينة في القانون وبحكم قضائي ولا تنزع الملكية إلا للمنفعة العامة ومقابل تعويض وفقاً للقانون وحق الإرث فيها مكفول" كما نصت المادة (32) منه بأن "الملكية الخاصة تتمثل في رأس المال غير المستغل، وينظم القانون أداء وظيفتها الاجتماعية في خدمة الاقتصاد القومي وفي إطار خطة التنمية، دون انحراف أو استغلال، ولا يجوز أن تتعارض في طرق استخدامها مع الخير العام للشعب".
ومن حيث إنه يبين من هذا التصرف أنه يقطع بيقين وجلاء أنه حظر نقل الملكية إلا للمنفعة العامة وطبقاً للقوانين ومقابل تعويض كما أنه يشمل نزع الملكية الخاصة بعناصرها الثلاثة (الاستعمال والانتفاع والتصرف) فإنه يشمل كذلك نزاع أي من أركان هذه الملكية بطريق الاستيلاء المؤقت حيث يتعين أن يكون ذلك وفقاً للقانون ولتحقيق النفع العام ومقابل تعويض عادل وذلك لأنه لا يجوز دستورياً الاستيلاء على عين من أعيان الملكية الخاصة بصفة مؤقتة لإدارتها خارج إطار الإرادة الحرة المصونة دستورياً للمالك في ملكه تلك التي يقتضيها النفع العام للمجتمع وهي التي يتطلبها تحقيق الخير والنفع العام للشعب.
ومن حيث إنه بمراعاة ما سبق جميعه من مبادئ وأسس بحكم الاستيلاء للنفع العام فإنه فيما يتعلق بالمخبز الأفرنكي الصادر في شأنه الحكم المطعون فيه، فإن الثابت من تقرير معاينة المخبز المعد من جانب قسم حريق الجيزة بمديرية أمن الجيزة في 28/ 8/ 1973 إنه في 25/ 7/ 1973 قد شب حريق بمخبز وحلواني مدينة المهندسين الواقع في 12 شارع الرياض - وتبين من المعاينة أن سبب الحريق يرجع إلى تسرب مع زيادة رشح المواد البترولية على الأرض وفوق أنابيب وتوصيلات الغاز الموصلة لبيت النار مع وجود صفيحة معبأة بمادة الكيروسين أمام فتحة الموقد، وعند إعادة تشغيله اندلعت شرارة أدت إلى إشعال الأبخرة والغازات التي كانت تزيد نسبة تركيزها أمام المنطقة المذكورة مما تسبب في حريق مفاجئ وسريع شمل منطقة المخبز وأدت إلى تدمير الأبواب وتساقط البياض، وقد تعرض التقرير لأسباب الحريق والمخالفات في اشتراطات الأمن من جانب مستغل المخبز، وقد علق العقيد رئيس قسم حريق الجيزة على هذا التقرير بأنه واضح من التقرير مخالفة المخبز للاشتراطات القانونية الخاصة بالمحلات الصناعية والتجارية الواردة بالقرار رقم 426 لسنة 1957، ويجب سرعة غلق المحل وإعطاء صاحبه مهلة شهر لاستكمال الاشتراطات مع تحميله مسئولية ما ينتج من خسائر نتيجة للحريق، مع ملاحظة أن رخصة المحل غير مجددة لعام 1973.
ومن حيث إن الثابت من تقرير المعاينة سالف الذكر من جانب مطافئ الجيزة بتاريخ 1/ 2/ 1975 عدم تنفيذ مستغل المخبز لمتطلبات الأمن التي أشار إليها التقرير السابق رغم مرور نحو عامين على تقديمه، ومن ذلك عدم وجود أجهزة إطفاء صالحة للعمل، وعدم إبعاد خزان الوقود عن بيت النار، وعدم التخلص من النفايات القابلة للاشتعال، وعدم تحسين صورة التهوية السيئة بالمكان، وعدم إيجاد منفذ لهروب العاملين في حالة الطوارئ. وقد انتهى هذا التقرير إلى ضرورة سرعة إغلاق المخبز وسحب الترخيص من مستغله.
ومن حيث إن الثابت من التقرير المعد من جانب وحدة الوقاية بقسم الحريق بمديرية أمن الجيزة بتاريخ 17/ 9/ 1980 أن الموقف بالمخبز لا يزال يحمل ذات المخاطر الموضحة بالتقارير المشار إليها ولا تزال ذات المخالفات قائمة.
ومن حيث إن الثابت من مذكرة وزير التموين والتجارة الداخلية المعروضة على لجنة التموين العليا في إبريل سنة 1981 أن إدارة رخص المحلات بمحافظة الجيزة قد قررت سحب رخصة المخبز المذكور للاعتبارات المقدمة، وأن سيادته طلب إلى محافظ الجيزة وقف قرار سحب ترخيص المخبز المشار إليه لعدم وجود مخابز مجاورة تؤدي الخدمة للمواطنين فوافق سيادته على ذلك، وأعقب هذا صدور قرار الوزير رقم 218 لسنة 1981 في 15/ 6/ 1981 بالاستيلاء على المخبز المشار إليه لصالح الشركة العامة لمخابز القاهرة الكبرى.
ومن حيث إن الثابت من المستندات المشار إليها أن المخبز الذي صدر القرار بالاستيلاء عليه هو مخبز هام وحيوي في منطقته وأنه يخدم وحده أهالي منطقة تحتاج إلى منتجاته وأهمها رغيف الخبز، كما أن الثابت في مستغل المخبز بتعمد الإهمال وعدم مراعاة متطلبات الأمن اللازمة والضرورية لحماية أمن المخبز والعاملين به والمبنى الكائن فيه، وأنه ظل مصراً على عدم تصحيح الوضع ومراعاة تحقيق متطلبات الأمن من الحريق منذ تسببه بخطئه وإهماله الجسيم في وقوع الحريق الذي شب بالمخبز في يوليو سنة 1973 وحتى آخر تقرير متابعة لوحدة الوقاية بقسم الحريق بمديرية أمن الجيزة في سبتمبر سنة 1980 الأمر الذي أدى في النهاية إلى سحب ترخيص إدارة المخبز. ومن حيث إنه الثابت من ظاهر الأوراق على النحو سالف البيان أن القرار المطعون فيه قد صدر مستهدفاً تلافي أسباب قرار سحب الترخيص ومعاودة تشغيل المخبز وأدائه لنشاطه تحت سيطرة الجهة الإدارية القائمة على مرفق التموين وهي إدارة عامة قادرة على إتمام تنفيذ كل متطلبات الأمن اللازمة لتشغيل المخبز بانتظام واضطراد وأمان لصالح المواطنين سواء صالح عمال المخبز أو صالح العقار الكائن به أو صالح الجمهور ولصالح الإنتاج الحيوي اليومي الذي يحتاج إليه أفراد الحي والجهة الكائن فيها وهو ما يبرر صدور هذا القرار ويجعله بحسب الظاهر قائماً على سند صحيح سببه مبرءاً من كل مطعن.
ومن حيث إنه إذا كانت قد جرت عقبات عقب صدور القرار المشار إليه حالت دون الانتفاع بالمخبز المستولى عليه في الغرض المستولى عليه من أجله، وذلك من خلال ما أثبته ممثل الشركة العامة لمخابز القاهرة الكبرى بمحضر جلسة 23 من فبراير سنة 1991 من أنه لم يتم استخدام المخبز حتى الآن لأن الترميمات استغرقت فترة طويلة، كما أنه بمجرد صدور قرار الاستيلاء على المخبز ظهرت عقبات متمثلة في إغراق المخبز بالمياه والمجاري، فإن هذه العقبات الطارئة بعد صدور القرار لا تحول دون القول بأن القرار في تاريخ صدوره كان بحسب الثابت من ظاهر الأوراق - يحمل عناصر صحته ومقومات سلامته، ومن ثم فإنه لا يكون ثمة سند لوقف تنفيذ القرار المطعون فيه لانتفاء ركن الجدية في طلب وقف التنفيذ.
ومن حيث إنه عن وجه النعي الرابع على الحكم المطعون فيه أنه أخطأ باعتباره قرار لجنة التموين العليا باطلاً، في حين أنه لا نص على بطلان قرار تلك اللجنة إذا صدر بالتمرير لعدم توقيع أحد الأعضاء عليه في حالة غيابه بالخارج.
ومن حيث إنه من المسلم به أن العرف الإداري مصدر من مصادر القانون الإداري والعرف الإداري هو جملة القواعد التنظيمية الإدارية التي تحترمها وتلتزم بها الجهات الإدارة في أداء مسئولياتها وواجباتها والتي لا تتعارض مع أية قاعدة قانونية مكتوبة أو مع النظام العام، العرف الإداري هو القانون الإداري غير المكتوب وقواعده تنبعث من واقع الحياة، وتبرز من خلال الممارسة الإدارية وتفاعلها في ظروف الواقع، وتكتسب بتكرار التعامل بمقتضاها ومداومة تطبيقها على نحو تكسب معه بمضي الزمن منزلة في ضمير رجال الإدارة واعتقادهم، وفي ذهن القائمين على مسار العمل الإداري ترتفع إلى قيمة القواعد القانونية على نحو يستوجب الالتزام بها كقاعدة قانونية والقاعدة القانونية الإدارية التي تعد ضمن العرف الإداري تعتبر من قواعد القانون الإداري ويجب على القاضي الإداري تطبيقها على الأنزعة التي يفصل فيها.
ومن حيث إن قاعدة وجوب أن يصدر قرار أية لجنة أو تشكيل مماثل عند حضور الجلسة بموافقة غالبية الأعضاء، وأنه يجب أن يصدر هذا القرار إذا تم التوقيع عليه يعتبر اجتماع تشكيل اللجنة أي بطريق (التمرير) بموافقة إجماع أعضاء اللجنة أو التشكيل المختص بإصدار القرار وذلك على أساس أن عدم توقيع أحد الأعضاء يعني اعتراضه وأن هذا الاعتراض قد يكون من شأنه التأثير على باقي الأعضاء الذين لو تم اجتماعهم وسماعهم لرأي الممتنع عن التوقيع لكانوا قد تبنوا هذا الرأي وأصبح يقوم عليه القرار النهائي نتيجة طرحه بمعرفة صاحبه على بساط البحث في اجتماع تنعقد فيه اللجنة وتناقش فيه الأعضاء وجهاً لوجه جميع وجهات النظر وجميع الآراء التي تقرر أثناء المناقشة قبل التصويت وإصدار القرار.
ومن حيث إنه إذا كان هذا صحيحاً كقاعدة عامة، إلا أنه في حالة ثبوت أن أحد أعضاء اللجنة أو التشكيل تستحيل واقعياً مشاركته لظرف قهري في توقيع القرار بسبب قهري أدى إلى ذلك قبل غيابه عن البلاد مع تحقق ظرف الضرورة والاستعجال التي توجب سرعة إصدار القرار لملاحقة النظام مرفق التموين واستمراره في أداء واجباته دون انقطاع فترة غياب العضو الغائب أو فترة إحلال محله في التشغيل بدلاً منه، وذلك كما في الحالة الماثلة حيث وقع أعضاء لجنة التموين العليا على استصدار قرار الاستيلاء على المخبز المشار إليه لصالح الشركة العامة لمخابز القاهرة الكبرى فيما عدا وكيل أول وزارة الاقتصاد لشئون الموازنة النقدية بسبب غيابه لأنه في مهمة رسمية تتعلق بمرفق التموين بالخارج وتستغرق أكثر من شهر لاحق لتاريخ عرض المذكرة ومن ثم فإنه إذا كان الثابت من ظاهر الأوراق ضرورة الاستيلاء على المخبز لإدارته واستغلاله ضماناً لاستمرار توفير الخبز للمواطنين في المنطقة الموجود فيها على نحو لا يحتمل انتظار عودة العضو الغائب أو إحلال محله بالأسلوب القانوني - بدلاً منه فلا بطلان في قرار اللجنة لمجرد غياب أحد أعضائها ووجوده في الخارج مما يعفيه من توقيع القرار ومن حيث إن مؤدي ذلك أن النعي على الحكم المطعون فيه بأنه أخطأ إذ أبطل القرار المطعون عليه لاستناده إلى قرار لجنة التموين العليا المشار إليه، هو نعي يصادف صحيح حكم القانون.
ومن حيث إن مقتضى ما تقدم جميعه أن الحكم المطعون فيه قد صدر على خلاف هذا النظر ومن ثم فإنه، يكون قد صدر مخالفاً للقانون ومعيباً متعين الإلغاء.
ومن حيث إن من يخسر الدعوى يلزم بمصروفاتها عملاً بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت كل من المطعون ضدهم بثلث المصاريف.