مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثانية عشرة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1966 إلى منتصف فبراير سنة 1967) - صـ 113

(11)
جلسة 12 من نوفمبر سنة 1966

برئاسة السيد الأستاذ الدكتور محمود سعد الدين الشريف رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة عادل عزيز زخاري وعبد الستار عبد الباقي آدم ويوسف إبراهيم الشناوي وعباس فهمي محمد بدر المستشارين.

القضية رقم 915 لسنة 8 القضائية

( أ ) اختصاص. "محكمة تأديبية". موظف "تقدير الكفاية". المادة 32 من القانون رقم 210 لسنة 1951 - ولاية الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية منوطة بما نصت عليه هذه المادة - ليست لها ولاية الإلغاء - أو التعقيب على تقدير الكفاية في التقرير الذي يعرض عليها.
(ب) دعوى. "انتهاء الخصومة". موظف. مركز تنظيمي.
إقرار الجهة الإدارية للمدعي بوضع مخالف للقوانين واللوائح - لا يمنع المحكمة من أنزال حكم القانون في المنازعة المطروحة أمامها - أساس ذلك - تعلق الأمر بأوضاع إدارية تحكمها القوانين واللوائح ولا تخضع لإدارة ذوي الشأن أو اتفاقاتهم أو إقراراتهم المخالفة له - حكم المحكمة الإدارية باعتبار الخصومة منتهية بناء على مثل هذا الإقرار - يعتبر مخالفاً للقانون ما دام الإقرار لا يستند إلى إجراء اتخذ بالطريق القانوني.
(جـ) موظف. "تقدير الكفاية". القانون 210 لسنة 1951 - تخفيض رئيس المصلحة التقدير إلى مرتبة ضعيف استناداً إلى ما دونه في خانة الملاحظات سلامة تقدير رئيس المصلحة الذي أقرته لجنة شئون الموظفين - مهمة لجنة شئون الموظفين - ليست مجرد تسجيل مادي للتقديرات الصادرة من الرؤساء.
(د) موظف. "تقدير الكفاية". اللائحة التنفيذية للقانون رقم 210 لسنة 1951 نص المادة 17 منها على أن تسجل لجنة شئون الموظفين - عند اعتمادها لتقدير رئيس المصلحة - مناقشاتها وقراراتها والأسباب التي بنيت عليها في سجل خاص - إغفال ذلك - لا يترتب عليه بطلان التقرير - أساس ذلك نص المادة المشار إليها من القواعد التنظيمية.
1 - أن ولاية الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية - في مجال إعمال حكم المادة 32 من القانون رقم 210 لسنة 1951 - منوط بما نصت عليه هذه المادة، وهو فحص حالة الموظف الذي يقدم عنه تقريران متتاليان بدرجة ضعيف. فإذا تبين لها أنه قادر على الاضطلاع بأعباء وظيفة أخرى قررت نقله إليها بذات الدرجة والمرتب أو مع خفض درجته أو مرتبه أو نقله إلى كادر أدنى. وإذا تبين لها أنه غير قادر على العمل فصلته من وظيفته مع حفظ حقه في المعاش أو المكافأة. فالمحكمة التأديبية في وظيفتها هذه ليست محكمة إلغاء ومن ثم فهي لا تملك التعقيب على تقدير الكفاية في التقرير السنوي الذي يعرض عليها طالما أن هذا التقرير لم يلغ من قضاء الإلغاء المختص أو يسحب إدارياً بالطريق الصحيح.
2 - أن إقرار الإدارة للمدعي بوضع مخالف للقوانين واللوائح لا يمنع المحكمة من أنزال حكم القانون في المنازعة المطروحة أمامها لتعلق الأمر بأوضاع إدارية تحكمها القوانين واللوائح ولا تخضع لإرادة ذوي الشأن أو اتفاقاتهم أو إقراراتهم المخالفة لها.. وعلى ذلك فإن قرار الجهة الإدارية باعتبار التقرير المطعون فيه عديم الأثر بناء على ما انتهت إليه المحكمة التأديبية يكون مخالفاً للقانون ما دام أنه لم يسحب أو يلغ بالطريق القانوني.. وتكون المحكمة الإدارية - إذ قضت بحكمها المطعون فيه، باعتبار الخصومة منتهية بناء على اتفاق طرفي النزاع - قد خالفت صحيح حكم القانون وكان يتعين عليها الحكم في موضوع الدعوى.
3 - أن مهمة لجنة شئون الموظفين ليست مجرد تسجيل مادي للتقديرات الصادرة من الرؤساء ولو بان للجنة من الأسباب ما يقتضي مراجعتها وإنما مهمتها التعقيب الجدي قبل وضع التقدير النهائي إذ قامت لديها مثل هذه الأسباب.
4 - إن إغفال لجنة شئون الموظفين عند اعتمادها لتقدير رئيس المصلحة لتسجيل مناقشاتها وقراراتها والأسباب التي بنيت عليها في سجل خاص طبقاً لما نصت عليه المادة 17 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 210 لسنة 1951 - الذي كان سارياً حينذاك - لا اعتداد بذلك إذا أن ما نصت عليه هذه المادة إنما هو من القواعد التنظيمية التي لا يترتب على إغفالها بطلان التقرير خاصة وأن لجنة شئون الموظفين قد اعتمدت تقرير رئيس المصلحة وقد بني هذا التقرير على أساس صحيحة - دونها ذلك الرئيس على نفس التقرير - ومستمدة من أصول ثابتة بملف خدمة المدعي حسبما سلف البيان.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تتحصل - حسبما يبين من أوراق الطعن - في أن المطعون عليه السيد/ محمد حسين محمد رفعت قد أقام الدعوى رقم 419 لسنة 8 قضائية بصحيفة أودعها سكرتيرية المحكمة الإدارية لوزارتي الأشغال والحربية في 28 من مارس سنة 1961 ضد السيد وزير الحربية بصفته الرئيس الأعلى لمصلحة الطيران المدني طالباً الحكم بإلغاء التقرير السري الذي وضع عنه عن عام 1958 واعتباره كأن لم يكن مع ما يترتب عليه من آثار مع إلزام المدعى عليه بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة. وقال - شرحاً لدعواه - أنه في 2 من مايو سنة 1959 أخطر بالتقرير السري السنوي عن عام 1958 بدرجة خمس - وأربعين درجة دون بيان مرتبة الكفاية. وقد اعتبرت المصلحة هذا التقدير بدرجة ضعيف بالرغم من أن الرئيس المباشر والمدير المحلي - وهما أقرب الناس إليه وأعلمهم بحالته ودرجة كفايته - قد منحاه درجات مجموعها 74 درجة بتقدير مرض لأنه كان يقوم بعمله وبما يكلف به من أعمال أخرى على خير وجه ولم يحدث خلال ذلك العام أي تحقيق معه بخصوص خطأ أو تأخير. بل أنه لم يستنفد أجازاته القانونية حرصاً على مصلحة العمل. إلا أن المدير العام ولجنة شئون الموظفين - الذين لا يعلمون عنه شيئاً - قد خفضوا التقدير جزافاً إلى 45 درجة دون بيان مرتبة الكفاية ودون وضع درجات. واستندوا في ذلك إلى أنه مشاغب كثير التغيب ضعيف الإنتاج وهي أسباب لا سند لها من واقع الدعوى وملف الخدمة مما يجعل التقدير غير مستند إلى أساس. وأضاف المدعي أن المصلحة أحالته إلى الهيئة المشكل منها مجلس التأديب لبحث حالته لحصوله على تقريرين بدرجة ضعيف عن عامي 1958، 1959 - في القضية رقم 9 لسنة 2 تأديبية - وقد قامت الهيئة بتحقيق الأمر وسمعت شهوداً ثم انتهت إلى رفض طلب المصلحة مما يقطع ببطلان التقرير المطعون فيه.
وقد أودعت مصلحة الطيران المدني صورة من الأمر الإداري رقم 246 مستخدمين المؤرخ في 9 من مايو سنة 1961 المتضمن اعتبار التقريرين السريين عن المدعي لعامي 1958، 1959 عديمي الأثر.
وبجلسة التحضير التي عقدها السيد مفوض الدولة في 21 من نوفمبر سنة 1961 قرر مندوب المصلحة المذكورة أن التقرير السري عن سنة 1958 قد أهدرته الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية وصدر بذلك الأمر الإداري رقم 246 سالف الذكر وصرفت إلى المدعي علاوته الدورية المستحقة له في أول مايو سنة 1960 وفي نفس الجلسة قرر المدعي أن ما ذكره مندوب المصلحة صحيح وأنه لا يمانع في الحكم باعتبار الخصومة منتهية بشرط إلزام الحكومة بالمصروفات.
وقدم السيد مفوض الدولة تقريراً بالرأي القانوني مسبباً في الدعوى انتهى فيه إلى أنه يرى الحكم باعتبار الخصومة منتهية وإلزام الحكومة بالمصروفات.
وبجلسة 21 من يناير سنة 1962 قضت المحكمة الإدارية باعتبار الخصومة منتهية وألزمت الحكومة بالمصروفات. وأقامت قضاءها على أنه يتضح من أقوال مندوب مصلحة الطيران المدني الذي وافقه عليها المدعي أن هذه المصلحة قد أهدرت التقرير المطعون فيه وأزالت ما ترتب عليه من أثر وهو حرمان المدعي من علاوته الدورية ومنحته إياها من تاريخ استحقاقه لها وبذلك أصبحت الخصومة غير ذات موضوع مما يتعين معه اعتبارها منتهية. وقد طعنت الحكومة في هذا الحكم بصحيفة أودعتها سكرتيرية هذه المحكمة في 22 من مارس سنة 1962 طالبة الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والحكم برفض دعوى المطعون ضده مع إلزامه المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة. وبنت طعنها على أن ما ذهب إليه الحكم المطعون فيه - من أن جهة الإدارة سلمت بطلبات المطعون فيه وأهدرت التقرير الذي وضع عن أعماله سنة 1958 - ينطوي على الخطأ ومخالفة القانون فضلاً عن مخالفته للواقع الثابت في الدعوى.. ذلك أن الوزارة الطاعنة كانت قد عرضت أمره على الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية لفحص حالته بعد حصوله على تقريرين بدرجة ضعيف في سنتي 1958، 1959 تطبيقاً للمادة 32 من القانون رقم 210 لسنة 1951. وإذا كانت الهيئة قد انتهت إلى رفض الطلب - استناداً إلى أن التقريرين المعروضين لم يحررا وفقاً لأحكام القانون فإنها تكون قد جاوزت اختصاصها لأن الاختصاص بذلك معقود إلى المحكمة الإدارية أو محكمة القضاء الإداري. ومن ثم فلاً يكون لحكم الهيئة حجية على بطلان تقرير سنة 1958 وبالتالي فإنه يكون قائماً منتجاً لآثاره وإذا كانت جهة الإدارة - خطأ منها، ولتصورها أن تنفيذ قرار الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية يقتضي إلغاء آثار هذا التقرير، قد منحت المدعي العلاوة الدورية المستحقة له في أول مايو سنة 1960، فليس مؤدى ذلك أنها استجابت إلى طلبات المدعي بإلغاء التقرير المشار إليه. بل هو مجرد خطأ في تنفيذ قرار الهيئة، وهو خطأ اضطرت الوزارة إلى أن تلفت النظر إليه بمنشورها المؤرخ في 16 من يناير سنة 1962 وانتهت الوزارة في صحيفة طعنها إلى أن تقرير سنة 1958 يظل قائماً ومنتجاً لآثاره خاصة وأنه قد استوفى أوضاعه الشكلية وتم في الشكل الذي حدده القانون ومر بمراحله حتى صدر في شأنه قرار لجنة شئون الموظفين.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً بالرأي القانوني مسبباً في الطعن انتهت فيه إلى أنها ترى الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وببطلان التقرير السري السنوي المقدم عن المطعون عليه لعام 1958 وما يترتب عليه من آثار واستندت في ذلك إلى أنه يتضح من مطالعة التقرير المنوه عنه أن رئيس المصلحة قد خفض التقدير الذي وضعه الرئيس المباشر وأقره عليه المدير المحلي من 74 درجة إلى 45 درجة أي إلى مرتبة ضعيف ودون أن يقدر على انفراد تقدير كل عنصر من عناصر التقرير ودون أن يبين العنصر الذي أجري فيه هذا الخفض ولم يبن بالتقرير سوى الملاحظة التي ذكر فيها "أنه مشاغب وكثير التغيب وضعيف الإنتاج" وهي عبارة غير واضحة الدلالة على العناصر التي تناولها التخفيض ومقداره في كل عنصر منها. كما أن لجنة شئون الموظفين قد اعتمدت تقدير رئيس المصلحة دون أن تقوم بأي تعقيب جدي مبرر لذلك فضلاً عن أنها لم تنفذ ما نصت عليه المادة 17 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 210 لسنة 1951 فلم تسجل مناقشاتها والقرارات التي اتخذتها والأسباب التي بنيت عليها ولذلك فإن التقرير المطعون فيه يكون باطلاً لأنه لم يحرر على الوجه الذي رسمه القانون.
وقدم المدعي مذكرة ردد فيها دفاعه السابق وانتهى إلى طلب الحكم بإلغاء الحكم المطعون وببطلان التقرير السري المطعون فيه وما يترتب عليه من آثار مع إلزام الحكومة بالمصروفات.
ومن حيث إنه يبين من الاطلاع على أوراق الطعن أن الجهة الإدارية قد قدرت كفاية المدعي عن عامي 1958، 1959 بمرتبة ضعيف ولذلك فقد أحالته تلك الجهة إلى الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية لبحث حالته طبقاً للمادة 32 من القانون رقم 210 لسنة 1951 - الذي كان سارياً حينذاك - وقيد هذا الطلب برقم 9 لسنة 2 تأديبية وقد قررت تلك الهيئة بجلسة 30 من يناير سنة 1961 رفض هذا الطلب وذلك بعد أن سمعت شهادة كل من الرئيس المباشر والمدير المحلي ورئيس المصلحة وأقامت قضاءها على أنه قد اتضح لها من مناقشة هؤلاء الشهود في أسس تقدير رؤساء المدعي في التقريرين موضوع الطلب وملاحظاتهم بشأنه باعتباره غير ضعيف كما قررت أنهما لم يحررا وفقاً لأحكام القانون لأن اللجنة لم تنفذ المادة 17 من اللائحة التنفيذية للقانون 210 لسنة 1951.
ومن حيث إن ولاية الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية - في مجال إعمال حكم المادة 32 سالفة الذكر - منوط بما نصت عليه هذه المادة، وهو فحص حالة الموظف الذي يقدم عنه تقريران متتاليان بدرجة ضعيف. فإذا تبين لها أنه قادر على الاضطلاع بأعباء وظيفة أخرى قررت نقله إليها بذات الدرجة والمرتب أو مع خفض درجته أو مرتبه أو نقله إلى كادر أدبي. وإذا تبين لها أنه غير قادر على العمل فصلته من وظيفته مع حفظ حقه في المعاش أو المكافأة. فالمحكمة التأديبية في ولايتها هذه ليست محكمة إلغاء ومن فهي لا تملك التعقيب على تقدير الكفاية في التقرير السنوي الذي يعرضه عليها طالما أن هذا التقرير لم يلغ من قضاء الإلغاء المختص أو يسحب إدارياً بالطريق الصحيح.
ومن حيث إن الجهة الإدارية كانت قد أخطأت فهم القانون بتصورها أن تنفيذ قرار الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية يقتضي إلغاء آثار قرار تقدير الكفاية ولذلك أصدرت قراراً بمنح المدعي علاوته الدورية المستحقة له من أول مايو سنة 1960 كما أن مندوب تلك الجهة - مسايرة لهذا الفهم الخاطئ "قد قرر أن التقرير المطعون فيه قد أصبح عديم الأثر ووافقه المدعي على ذلك وبأنه لا يمانع في اعتبار الخصومة منتهية فقضت المحكمة الإدارية بذلك في 21 من يناير سنة 1962.
ومن حيث إن إقرار جهة الإدارة للمدعي بوضع مخالف للقوانين واللوائح لا يمنع المحكمة من إنزال حكم القانون في المنازعة المطروحة أمامها لتعلق الأمر بأوضاع إدارية تحكمها القوانين واللوائح ولا تخضع لإرادة ذوي الشأن أو اتفاقاتهم أو إقراراتهم المخالفة لها وعلى ذلك فإن إقرار الجهة الإدارية باعتبار التقرير المطعون فيه عديم الأثر - بناء على ما انتهت إليه المحكمة التأديبية - يكون مخالفاً للقانون ما دام أنه لم يسحب أو يلغ بالطريق القانوني وتكون المحكمة الإدارية - إذ قضت، بحكمها المطعون فيه، باعتبار الخصومة منتهية بناء على اتفاق طرفي النزاع قد خالفت صحيح حكم القانوني وكان يتعين عليها الحكم في موضوع الدعوى.
ومن حيث إن الدعوى مهيأة للفصل في موضوعها.
ومن حيث إن المدعي أقام الدعوى طالباً الحكم بإلغاء التقرير السري الموضوع عنه عن عام 1958 وما يترتب على ذلك من آثار مستنداً في ذلك إلى أن رئيسه المباشر قد منحه 74 درجة بمرتبة مرض ووافقه المدير المباشر إلا أن المدير العام ولجنة شئون الموظفين قد قاما بتخفيض التقدير جزافاً إلى 45 دون وضع درجات لكل عنصر من عناصر التقدير.
ومن حيث إنه يبين من الاطلاع على التقرير المطعون فيه - المرفق بملف خدمة المدعي المقدم في الطعن رقم 914 لسنة 8 قضائية المحدد للحكم فيه جلسة اليوم - أن الرئيس المباشر قد منح المدعي 74 درجة (أي بمرتبة مرض) موزعة كالآتي 44 درجة من 60 للعمل والإنتاج، 8 درجات من 10 للمواظبة، 15 درجة من 20 للصفات الشخصية، 7 درجات من 10 للقدرات ووافق المدير المحلي على رأي الرئيس المباشر.. غير أن رئيس المصلحة، وهو المدير العام، قد خفض هذه الدرجات إلى 45 درجة (أي بمرتبة ضعيف) دون وضع درجات للعناصر الفرعية ودون في خانة الملاحظات أن المدعي "مشاغب وكثير التغيب وضعيف الإنتاج". وقد اعتمدت لجنة شئون الموظفين تقدير رئيس المصلحة بخمس وأربعين درجة.
ومن حيث إن التقدير المذكور هو عن عام 1958 أي في ظل المادة 30 من القانون رقم 210 لسنة 1951 بعد تعديلها بالقانون رقم 73 لسنة 1957 ومن موجب هذا التعديل أن يكون تقدير كفاية الموظف بمرتبة "ممتاز أو جيد أو مرضي أو ضعيف" وأن تكتب التقارير على النماذج ويحسب الأوضاع التي يقدرها وزير المالية والاقتصاد بقرار يصدر منه بعد أخذ رأي ديوان الموظفين. وقد صدر فعلاً القرار الوزاري رقم 629 لسنة 1957 مرفقاً به النموذج الذي تكتب عليه التقارير السنوية السرية. ويبين من الاطلاع عليه أن تقدير العناصر الفرعية بالأرقام الحسابية يكون فقط للرئيس المباشر. أما المدير المحلي ورئيس المصلحة فإن تقديرهما يكون على أساس إحدى المراتب المشار إليها دون تقدير العناصر الفرعية من التقدير بالأرقام الحسابية.
ومن حيث إنه لذلك يكون التقرير المطعون فيه المقدم عن المدعي عن سنة 1958 قد استوفى أوضاعه الشكلية وجرى في المراحل المرسومة له قانوناً. وأنه وإن كان الرئيس المباشر قد قدر كفاية المدعي بأربع وسبعين درجة (أي بمرتبة مرض) ووافقه على ذلك المدير المحلي - إلا أن رئيس المصلحة قد رأي تقدير كفايته بمرتبة ضعيف واستند في ذلك إلى ما دونه في خانة الملاحظات من أنه "مشاغب وكثير التغيب وضعيف الإنتاج" وأقرت ذلك لجنة شئون الموظفين وهذه مسائل يعرفها الرؤساء من احتكاكهم بالمرءوسين ولا تثبت في الأوراق ولا يمكن استظهارها من ملفات الخدمة. وفضلاً عن ذلك فإن هذا الذي دونه رئيس اللجنة له صداه بملف خدمة المدعي إذ الثابت به أنه في 27 من ديسمبر سنة 1958 (أي في فترة التقرير) قد عوقب بخصم عشرة أيام من راتبه لاعتدائه على رئيسه المباشر بالقول والضرب. فضلاً عن سابقة مجازاته بخصم ثلاثة أيام في 25 من مايو سنة 1957 وبالإنذار في 9 من ديسمبر سنة 1957 لإهماله. ومن ثم يكون تقدير رئيس المصلحة الذي أقرته لجنة شئون الموظفين قد صدر صحيحاً خاصة وأنه لم يثبت انحراف ذلك الرئيس أو أعضاء لجنة شئون الموظفين في تقديرهم لمرتبة كفاية المدعي أو أن هذا التقرير قد أملاه الغرض أو انطوى على إساءة استعمال السلطة. فضلاً عن أن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن مهمة لجنة شئون الموظفين ليست مجرد تسجيل مادي للتقديرات الصادرة من الرؤساء ولو بأن للجنة من الأسباب ما يقتضي مراجعتها وإنما مهمتها التعقيب الجدي قبل وضع التقدير النهائي إذا قامت لديها مثل هذه الأسباب. ومن ثم يكون التقرير المطعون فيه قد صدر صحيحاً متفقاً وأحكام القانون.
ومن حيث إنه لا اعتداد بما ذكرته الهيئة المشكلة منها المحكمة التأديبية - من أن إغفال لجنة شئون الموظفين عند اعتمادها لتقدير رئيس المصلحة لم تسجل مناقشتها وقراراتها والأسباب التي بنيت عليها في سجل خاص طبقاً لما نصت عليه المادة 17 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 210 لسنة 1951 - الذي كان سارياً حينذاك - لا اعتداد بذلك إذ أن ما نصت عليه هذه المادة أنما هو من القواعد التنظيمية التي لا يترتب على إغفالها بطلان التقرير خاصة وأن لجنة شئون الموظفين قد اعتمدت تقدير رئيس المصلحة وقد بني هذا التقدير على أسباب صحيحة - دونها ذلك الرئيس على نص التقرير - ومستمدة من أصول ثابتة بملف خدمة المدعي حسبما سلف البيان.
ومن حيث إنه لما تقدم تكون دعوى المدعي - التي طلب فيها الحكم بإلغاء التقرير السري الذي وضع عنه عام 1958 - غير قائمة على أساس سليم من القانون ويتعين لذلك القضاء بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المدعي بالمصروفات.

"فلهذه الأسباب"

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى مع إلزام المدعي بالمصروفات.