مجلس الدولة - المكتب الفني لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة والثلاثون - الجزء الأول (من أول أكتوبر سنة 1993 إلى أخر فبراير سنة 1994) - صـ 1

(1)
جلسة 6 من يناير سنة 1994

برئاسة السيد المستشار/ علي فؤاد الخادم - رئيس مجلس الدولة، وعضوية كل من: 1 - السيد الأستاذ المستشار/ د. محمد جودت أحمد الملط، 2 - السيد الأستاذ المستشار/ حنا ناشد مينا، 3 - السيد الأستاذ المستشار/ فاروق عبد السلام شعت, 4 - السيد الأستاذ المستشار/ رأفت محمد السيد يوسف, 5 - السيد الأستاذ المستشار/ محمد معروف محمد, 6 - السيد الأستاذ المستشار/ فاروق علي عبد القادر, 7 - السيد الأستاذ المستشار/ محمد مجدي خليل هارون, 8 - السيد الأستاذ المستشار/ د. أحمد مدحت حسن علي, 9 - السيد الأستاذ المستشار/ عويس عبد الوهاب, 1. - السيد الأستاذ المستشار/ محمد أبو الوفا عبد المتعال - نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعنان رقما 2349، 2462 لسنة 33 القضائية

إدارة محلية - المسئولية التأديبية لأعضاء المجالس الشعبية المحلية - إخطار المجلس الشعبي المحلي - إغفاله (عاملون مدنيون بالدولة) (نيابة إدارية) المادة (91) من قانون نظام الإدارة المحلية الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979 معدلاً بالقانون رقم 5. لسنة1981.
تطلب المشرع إخطار المجلس الشعبي المحلي بالإجراءات التأديبية التي قد يتقرر اتخاذها نحو عضو المجلس الشعبي المحلي - الغرض من ذلك هو إحاطة المجلس علماً بما سيتخذ من إجراءات حيال العضو - لم يعلق المشرع السير في هذه الإجراءات على إدارة المجلس كما هو الشأن عند نقل أحد أعضاء المجلس من وظيفته الذي اشترط بشأنه وجوب أخذ موافقة المجلس عليه - لم يتضمن النص أي جزاء في حالة عدم إخطار المجلس الشعبي المحلي - قيام النيابة الإدارية بواجب الإخطار شرع لمصلحة المجالس الشعبية المحلية وحدها تمكيناً لها من متابعة تصرفات أعضائها بما يتفق وصالح العمل في تلك المجالس حتى يتسنى لها اتخاذ إجراءات إسقاط العضوية عن أي منهم طبقاً لحكم المادة (52) من قانون نظام الإدارة المحلية متى كان موضوع التحقيق الذي تجريه النيابة الإدارية مما يفقده الثقة والاعتبار كعضو من أعضاء المجلس - هذا المجال يغاير المجال الوظيفي ويستقل عنه - أثر ذلك: أن عدم إخطار النيابة الإدارية المجلس الشعبي المحلي بإجراءات التحقيق أو التأديب التي تتخذ ضد عضو من أعضائه لا يترتب عليه بطلان ما يتخذ من إجراءات ضده - يؤيد هذا النظر أن المحكمة الإدارية العليا تناولت بالتفسير أحكام المادتين 3 و14 من القانون رقم 117 لسنة 1958 بشأن إعادة تنظيم النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية واللتين أوجبتا على النيابة الإدارية إخطار الوزير أو الرئيس الذي يتبعه العامل بإجراء التحقيق قبل البدء فيه وانتهت إلى أن عدم قيام النيابة الإدارية بهذا الإجراء لا يترتب عليه البطلان - أساس ذلك: أن الغاية من إجراء هذا الإخطار هو أن يكون رئيس العامل على بينة بما يجرى في شأنه في الوقت المناسب أي أنه شرع لمصلحة الإدارة وحدها تمكيناً لها من متابعة تصرفات العاملين فيها بما يتفق وصالح العمل - مؤدى ذلك: أن إغفال هذا الإجراء لا ينطوي على مساس بمصالح العاملين أو الانتقاض من الضمانات المقررة لهم ولا يترتب على إغفاله ثمة بطلان - تطبيق.

إجراءات الطعنين

بتاريخ 21/ 5/ 1987 أودع الأستاذ/ ............. المحامي بصفته وكيلاً عن......... قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً بالطعن قيد برقم 2349/ 33 ق عليا في الحكم الصادر من المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا في الدعوى رقم 34 لسنة 28 ق المقامة من النيابة الإدارية بجلسة 25/ 3/ 1987 فيما تضمنه من مجازاته بخصم عشرة أيام من راتبه طالباً الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع ببراءته وإلغاء الحكم وما يترتب على ذلك من آثار.
وأعلن هذا الطعن للمطعون ضده في 25/ 5/ 1987.
وبتاريخ 1/ 6/ 1987 أودع الأستاذ.......... المحامي بصفته وكيلاً عن كل من 1 - ........ 2 - .......... 3 - .......... 4 - .......... 5 - ........... - قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً بالطعن قيد برقم 2462 لسنة 33 ق عليا في ذات الحكم فيما تضمنه من مجازاة المحال الأول بعقوبة الخفض إلى وظيفة في الدرجة الأدنى مباشرة ومجازاة كل من المحال الثاني والثالث والرابع بعقوبة خفض الأجر بقيمة علاوة ومجازاة المحال الخامس بعقوبة الخصم من المرتب لمدة عشرة أيام وطلبوا الحكم لهم أولاً: بقبول الطعن شكلاً. ثانياً: بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه. ثالثاً: وفي الموضوع بالنسبة للطاعنين من الثاني إلى الخامس أصلياً: عدم اختصاص المحكمة التأديبية بنظر الدعوى قبلهم بصفتهم أعضاء منتخبين بالمجالس الشعبية المحلية. واحتياطياً: بعدم قبول الدعوى قبلهم لرفعها بغير الطريق القانوني المنصوص عليه في المادة 108/ 4 من قانون الإدارة المحلية رقم 43 لسنة 1979 ومن باب الاحتياط الكلي أصلياً: بعدم جواز مساءلة الطاعنين لسبق صدور أحكام قضائية حائزة لقوة الأمر المقضي تقطع بصحة وقانونية ما قامت به اللجنة من إجراءات في القضية رقم 121/ 4 ق استئناف عال قنا واحتياطياً: ببراءتهم مما نسب إليهم وبالنسبة للطاعن الأول أصلياً: القضاء بعدم جواز مساءلته لسبق صدور أحكام قضائية حائزه لقوة الأمر المقضي تقطع بصحة وقانونية ما قامت به اللجنة من إجراءات في القضية رقم 121/ 4 ق استئناف قنا واحتياطياً: القضاء ببراءته مما نسب إليه وفي 3/ 6/ 1987 أعلن الطعن قانوناً إلى المطعون ضده.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً بالرأي القانوني في الطعنين ارتأت فيه الحكم بقبول الطعنين شكلاً ورفضهما موضوعاً.
وقد تدوول الطعنان بجلسات المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الرابعة) على النحو المبين في محاضر الجلسات وبجلسة 15/ 2/ 1992 قررت المحكمة إحالة الطعنين الماثلين إلى الهيئة المشكلة طبقاً لأحكام المادة 54 مكرراً من قانون مجلس الدولة وذلك لما بان لها من أن الطعنين الماثلين يثيران مسألة قانونية اختلفت بشأنها المبادئ التي قررتها دوائر المحكمة الإدارية العليا وهي أثر عدم إخطار المجلس الشعبي المحلي بالإجراءات التأديبية التي تتخذ ضد أعضائه على سلامة تلك الإجراءات ففي الطعنين رقمي 2847 لسنة 30 ق بجلسة 16/ 11/ 1985، 2305 لسنة 30 ق بجلسة 18/ 3/ 1986 ذهبت المحكمة إلى أنه ليس من شأن إغفال هذا الأخذ بطلان ما يتخذ من إجراءات ضد العضو خلافاً لما ذهبت إليه المحكمة في أحكامها الصادرة في الطعون أرقام 412 لسنة 33 ق في 2/ 12/ 89، 2562، 2563 لسنة 33 ق بجلسة 13/ 1/ 1990 من أن إغفال إجراء الإخطار المنصوص عليه في المادة 91 من القانون رقم 43 لسنة 79 المعدل بالقانون رقم 50 لسنة 81 بشأن الحكم المحلي يترتب عليه بطلان الإجراءات التأديبية التي تتخذ ضد عضو المجلس الشعبي المحلي.
وقد قدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً تكميلياً مسبباً بالرأي القانوني في الطعنين ارتأت فيه بطلان التحقيقات التي تجرى مع أعضاء المجالس الشعبية المحلية دون إخطار المجلس الذي يتمتع بعضويته بموضوع التحقيق قبل مباشرة سلطة التحقيق مع ما يترتب على ذلك من آثار. وبجلسة 4/ 11/ 1993 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانوناً.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الأوراق - في أنه بتاريخ 28/ 12/ 1985 أقامت النيابة الإدارية الدعوى التأديبية رقم 34 ق أمام المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا ضد كل من: 1 - ........... رئيس الوحدة المحلية لمجلس مدينة أبو سمبل السياحي (درجة أولى). 2 - .......... بالهيئة العامة للسد العالي (درجة ثانية). 3 - .......... بالهيئة العامة للسد العالي (درجة ثانية). 4 - .......... بالجمعية التعاونية للبترول بأسوان (درجة أولى). 5 - ......... مدير عام بمديرية الإسكان والتعمير بأسوان (درجة مدير عام). 6 - ........... رئيس هندسة كهرباء أسوان (درجة ثانية). 7 - .......... وكيل مدرسة أسوان الثانوية الصناعية (درجة ثانية).
لأنهم خلال شهري نوفمبر سنة 1983، ويناير سنة 1984 بالوحدة المحلية لمجلس مدينة أسوان خرجوا على مقتضى الواجب الوظيفي ولم يحافظوا على كرامة وظائفهم ولم يؤدوا عملهم بأمانة وسلكوا مسلكاً لا يتفق والاحترام الواجب وذلك لأنهم بصفتهم أعضاء لجنة توزيع الوحدات السكنية بموجب القرار رقم 69 لسنة 1983 أغفلوا الإجراءات القانونية الواجبة الإتباع في التوزيع وخصوا ذوي قرباهم وأصهارهم بهذه الشقق دون وجه حق وكذا قيام المحال الأول بإبرام عقود الإيجار والتمليك لعدد 44 وحدة سكنية محل التحقيق دون أن يكون مفوضاً بذلك إبان فترة انتدابه رئيساً لمجلس مدينة أسوان على النحو المبين في الأوراق وطلبت النيابة الإدارية محاكمتهم تأديبياً طبقاً لنصوص القانون الواردة في تقرير الاتهام.
وبجلسة 25/ 3/ 1987 أصدرت المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا حكمها المطعون فيه ويقضي: أولاً: بانقضاء الدعوى التأديبية المقامة ضد المحال الخامس........... لوفاته. ثانياً: برفض الدفع بعدم قبول الدعوى وبقبولها. ثالثاً: بمجازاة المحال الأول........... بعقوبة الخفض إلى وظيفة في الدرجة الأدنى مباشرة. رابعاً: بمجازاة كل من المحال الثاني.........
والمحال الثالث............ والمحال الرابع........... بعقوبة خفض الأجر بقيمة علاوة. خامساً: بمجازاة كل من المحال السادس........... والسابع.......... بعقوبة الخصم من المرتب لمدة عشرة أيام.
وأقامت المحكمة قضاءها استناداً إلى أن الثابت من مذكرة النيابة الإدارية أنها أخطرة المجلس المحلي المختص بما نسب إلى أعضائه من مخالفات كما استندت إلى ما ثبت لها من أن لجنة التوزيع قد خالفت قرار محافظ أسوان رقم 69 لسنة 1983 والمتضمن قواعد وإجراءات ونسب توزيع الوحدات السكنية حيث جعلت اللجنة النسبة المخصصة لحالات الزواج والهدم والإخلاء الإداري 50% بدلاً من 25% الواردة بقرار المحافظ وكذا قرار رئيس مجلس الوزراء الصادر في هذا الشأن كما جعلت نسبة التوزيع بالقرعة 50% بدلاً من 75% كما ورد بالقرار السالف الذكر إضافة إلى أن القرعة تمت بمعرفة اللجنة دون أن تتم عن طريق القرعة العلنية فضلاً كما جاء بتقرير شعبة البحث الجنائي من محاباتهم ومجاملتهم أقاربهم وأصهارهم والذي حدد الأسماء ودرجة القرابة لكل من رئيس وأعضاء اللجنة.
ومن حيث إن الطعن رقم 2349/ 33 ق المقام من المحال....... يقوم على أساس أن الحكم المطعون فيه قد أخطأ في تطبيق القانون وتأويله استناداً إلى: 1 - أن المجلس المحلي لم يتم إخطاره بهذا الاتهام إعمالاً لنص المادة 34 من اللائحة التنفيذية لقانون الحكم المحلي. 2 - الفساد في الاستدلال ذلك أن قرار الإحالة للمحاكمة قد جاء بناء على تحريات المباحث العامة التي اقتصرت على تحديد أسماء الأشخاص الذين اختصوا بدون وجه حق بهذه الشقق ودرجة قرابتهم لأعضاء المجلس المحلي دون تحديد للجرم الذي وقع وعليه فإن هذه التحريات لا تصلح دليلاً لإدانة المحالين ومن بينهم الطاعن إذ أن الأدلة ينبغي أن تبنى على الجزم واليقين لا على الحدس والتخمين.
ومن حيث إن الطعن الثاني رقم 2462 لسنة 33 ق المقام من باقي المحالين يقوم على أساس أن الحكم المطعون فيه قد أخطأ في تطبيق القانون وتأويله للأسباب الآتية: 1 - عدم اختصاص المحكمة التأديبية بنظر الدعوى قبل الطاعنين الثاني والثالث والرابع والخامس لأنهم أعضاء بالمجلس الشعبي المحلي بالمحافظة وأنه طبقاً لأحكام المادة 107 من القانون رقم 43 لسنة 79 بشأن الحكم المحلي يتم تشكيل لجنة قيم للنظر في سلوك هؤلاء الأعضاء واقتراح الإجراء الذي يتخذ عند إخلال هذا العضو بمقتضيات السلوك الواجب. 2 - عدم قبول الدعوى قبل الطاعنين من الثاني حتى الخامس لعدم رفعها بالطريق الذي حدده القانون كما سلف البيان. 3 - المخالفات التي تنسب لأعضاء المجلس بصفتهم النيابية كما في الحالة الماثلة تطبق عليها أحكام المادة 107/ 2 من قانون الحكم المحلي وتظل أحكام المادة 34 من اللائحة التنفيذية لهذا القانون مطبقة بشأنهم بالنسبة للمخالفات التي تقع منهم في مباشرتهم لعملهم الأصلي. 4 - أن تغيير نسب التوزيع المحددة بقرار المحافظ رقم 69 لسنة 83 المشار إليها تم بموافقة المحافظ في 16/ 10/ 1983. 5 - لم يتضمن كتاب المحافظ الذي وافق على تعديل نسب التوزيع المشار إليها ما إذا كانت القرعة تتم علنية أم لا كما لا يشترط قرار مجلس الوزراء رقم 110 لسنة 1978 أن تكون القرعة علنية. 6 - أعمال لجنة التوزيع صحيحة وفقاً للأحكام الصادرة بصحتها من محكمة استئناف قنا وحازت الحجية كما أن الطاعنين قدموا مستندات تفيد عدم وجود صلات قربى بينهم وبين من وزعت عليهم الوحدات السكنية.
ومن حيث إن مقطع النزاع في الطعنين الماثلين هو بيان أثر عدم إخطار المجلس الشعبي المحلي بالإجراءات التأديبية التي تتخذ ضد أعضائه على سلامة تلك الإجراءات فإنه بالرجوع إلى أحكام القانون رقم 43 لسنة 1979 بإصدار قانون نظام الحكم المحلي يبين أن المادة 91 منه بعد تعديلها بالقانون رقم 50 لسنة 1981 يجرى نصها كالآتي: "لا يسأل عضو المجلس الشعبي المحلي عما يبديه من آراء أثناء اجتماعات ومناقشات المجلس ولجانه ويجب على السلطات المختصة إخطار المجلس الشعبي المحلي عما يتخذ من إجراءات جنائية ضد أعضاء المجلس خلال ثمان وأربعين ساعة على الأكثر من تاريخ اتخاذ هذه الإجراءات كما يتعين إخطاره قبل مباشرة أي إجراءات تأديبية ضدهم إذا كانوا من العاملين بالجهاز الإداري للدولة أو القطاع العام أو الخاص وفي جميع الحالات يبلغ بنتيجة التحقيق ويتعين أخذ موافقة المجلس الشعبي قبل تنفيذ نقل أحد أعضاء المجلس من وظيفته إلا إذا كان النقل بناء على طلبه........... إلخ.
ومن حيث إنه يبين من أحكام هذا النص أن المشرع ولئن كان قد تطلب أن يخطر المجلس الشعبي المحلي بالإجراءات التأديبية التي قد يتقرر اتخاذها نحو أحد العاملين المنوه عنهم في النص قبل مباشرة تلك الإجراءات مستهدفاً بذالك مجرد أن يحاط هذا المجلس علماً بما سيتخذ من إجراءات حيال العضو إلا أنه لم يعلق السير في هذه الإجراءات على إرادة المجلس كما هو الشأن عند نقل أحد أعضاء المجلس من وظيفته الذي اشترط بشأنه وجوب أخذ موافقة المجلس عليه حسبما يقرره النص صراحة، كما أن النص لم يتضمن صراحة أي جزاء في حالة عدم إخطار المجلس الشعبي المحلي بأن ثمة إجراءات تأديبية سيتم اتخاذها قبل أحد الأعضاء يضاف إلى ذلك أن قيام النيابة الإدارية بواجب الإخطار قد شرع لمصلحة هذه المجالس الشعبية وحدها تمكيناً لها من متابعة تصرفات أعضائها بما يتفق وصالح العمل في تلك المجالس وحتى يتسنى لها اتخاذ إجراءات إسقاط العضوية من أي من هؤلاء الأعضاء طبقاً لحكم المادة 52 من قانون نظام الحكم المحلي متى كان موضوع التحقيق الذي تجريه النيابة الإدارية مما يفقده الثقة والاعتبار كعضو من أعضاء المجلس ومن البديهي أن هذا المجال يغاير المجال الوظيفي محل التحقيق ويستقل عنه وبالتالي فإن هذا الإخطار لا يرقى إلى مرتبة الإجراء الجوهري الذي يترتب على إغفاله البطلان.
ويؤيد هذا النظر أن المحكمة الإدارية العليا قد سبق لها أن تناولت بالتفسير أحكام المادتين 3، 14 من القانون رقم 117 لسنة 1958 بإعادة تنظيم النيابة الإدارية واللتين أوجبتا على النيابة الإدارية إخطار الوزير أو الرئيس الذي يتبعه العامل بإجراء التحقيق قبل البدء فيه وانتهت إلى أن عدم قيام النيابة الإدارية بهذا الإجراء لا يترتب عليه البطلان وذلك تأسيساً على أن الغاية من إجراء هذا الإخطار هو أن يكون رئيس العامل على بينة عما يجرى في شأنه في الوقت المناسب أي أنه شرع لمصلحة الإدارة وحدها تمكيناً لها من متابعة تصرفات العاملين فيها بما يتفق وصالح العمل وبالتالي فإن إغفال هذا الإجراء لا ينطوي على المساس بمصالح العاملين أو الانتقاص من الضمانات المقررة لهم ولا يعد من الشروط الجوهرية التي يترتب على إغفالها ثمة بطلان بغير نص يجيز للعاملين التمسك به.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن عدم إخطار النيابة الإدارية المجلس الشعبي المحلي بإجراءات التحقيق أو التأديب التي تتخذ ضد عضو من أعضائه لا يترتب عليه بطلان ما يتخذ من إجراءات ضده وقررت إعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.