مجلس الدولة - المكتب الفني لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة والثلاثون - الجزء الأول (من أول أكتوبر سنة 1993 إلى أخر فبراير سنة 1994) - صـ 161

(13)
جلسة 7 من نوفمبر سنة 1993

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ علي فؤاد الخادم رئيس مجلس الدولة, وعضوية السادة الأساتذة: محمد معروف محمد, وجودة فرحات, وعادل محمود فرغلي, وادوارد غالب سيفين - نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 3541 لسنة 38 القضائية

جمعيات خاصة - تحديد الجهة المختصة بحل مجلس الإدارة. (إدارة محلية) (سلطة المحافظ) القانون رقم 32 لسنة 1964 في شأن الجمعيات والمؤسسات الخاصة - القانون رقم 43 لسنة 1979 بإصدار قانون نظام الإدارة المحلية.
المحافظ يمارس السلطات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح - من بين هذه السلطات الإشراف والرقابة على الجمعيات الخاصة والتحقق من سلامة أعمالها ونشاطها للوقوف على مدى مطابقة هذه الأعمال للقانون - للمحافظ في سبيل تحقيق هذه الرقابة سلطة حل مجلس إدارة الجمعية - سعي جهة الإدارة لإجراء فحص شامل لظروف الجمعية ومتابعة إدارتها المالية بمعرفة الجهاز المركزي للمحاسبات لا يلزمها أن تتربص نتيجة تقرير الفحص الذي يجريه الجهاز ما دامت الحالة الواقعية الثابتة تسوغ تدخل الإدارة لحل مجلس إدارة الجمعية وحمل قرار حل الجمعية على سببه الصحيح - يجوز للمحافظ أن يفوض نائب المحافظ في هذا الاختصاص - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الخميس الموافق 6/ 8/ 1992 أودع الأستاذ/ .......... بصفته وكيلاً عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً بالطعن الماثل في الحكم المشار إليه والقاضي بقبول الدعوى شكلاً، وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المدعى عليه بصفته المصروفات.
وطلب الطاعن بصفته - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً، وبصفة عاجلة وقف تنفيذ الحكم المطعون فيه فيما قضى من رفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المدعى عليه المصروفات وأتعاب المحاماة.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً بالرأي القانوني مسبباً انتهى فيه إلى التوصية بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعاً وإلزام الطاعن بصفته المصروفات.
وقد عين لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 7/ 12/ 1992 حيث تم نظر الطعن بالجلسة المذكورة والجلسات التالية حتى قررت الدائرة بجلسة 5/ 7/ 1993 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الأولى" لنظره بجلسة 15/ 8/ 1993 حيث لم تداول الطعن ومناقشة أدلته التفصيلية على النحو المبين بمحاضر الجلسات حتى تقرر حجزه للنطق بالحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم بعد أن أودعت مسودته المشتملة على منطوقه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تتحصل - حسبما يتضح من الأوراق في أن الطاعن قد أقام بتاريخ 1/ 2/ 1992 الدعوى رقم 3269 لسنة 46 ق أمام محكمة القضاء الإداري "الدائرة الأولى" طالباً الحكم بقبول الدعوى شكلاً, وبصفة مستعجلة الحكم بوقف تنفيذ القرار الصادر من نائب محافظ القاهرة رقم 2/ 92 فيما تضمنه من حل مجلس إدارة جمعية بهجة الإسلام الخيرية، وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار، وذلك على سند من القول بأن القرار المطعون بحل الجمعية قد صدر مستنداً إلى ما نسب إلى مجلس إدارتها من مخالفات مالية وإدارية في الوقت الذي كان فيه أمر هذه المخالفات مطروحاً على لجنة مؤلفة من أعضاء الجهاز المركزي للمحاسبات شكلت بتكليف من وزارة الشئون الاجتماعية ذاتها التي لم تستهدف بهذا التكليف مجرد التأكد من قيام هذه المخالفات وإنما تقدير مدى جسامة هذه المخالفات على الوجه الذي يخولها حل مجلس الإدارة غير أن وزارة الشئون الاجتماعية قد تعجلت الأمر وأخطرت نائب المحافظ قبل أن يكون تقرير الجهاز المركزي للمحاسبات قد أعد أصلاً، فجاء قرار الحل سابقاً تلك النتيجة التي سعت إليها وعلقت عليها قرارها مما يكشف عن نيتها المبيتة لقرار الحل.
وبجلسة 25/ 6/ 1992 صدر الحكم المطعون فيه والقاضي بقبول الدعوى شكلاً، وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المدعي المصروفات, وأقامت المحكمة قضاءها في شأن طلب وقف التنفيذ على ما بدى لها من الأوراق من أن الجهة الإدارية المختصة قد أصدرت القرار المطعون فيه بحل مجلس إدارة جمعية بهجة الإسلام الخيرية استناداً إلى ارتكابها مجموعة من المخالفات المالية والإدارية المنوه عنها بتقرير التفتيش على الجمعية، وقامت بإنذارها لتلافي هذه المخالفات إلا أن الجمعية لم تستجب لها، وقد ثبت للمحكمة من ظاهر الأوراق صحة وقوع أغلب المخالفات المنسوبة إليها، وأن ما ثبت ضدها يكفي لحمل القرار المطعون فيه على سببه الصحيح وأن الجهة الإدارية قد اتبعت في شأن إصداره الإجراءات المنصوص عليها قانوناً مما يجعل القرار متفقاً وصحيح حكم القانون.
ومن حيث إن مثار الطعن الماثل يقوم على أن المحكمة قد أخطأت في تطبيق القانون وتأويله وصدر حكمها مستخلصاً استخلاصاً غير سائغ من مستندات الدعوى حيث قامت الجمعية بإزالة المخالفات التي أنذرت بها ومع ذلك فقد أصرت الجهة المختصة على إصدار قرار الحل رغم أن مجلس إدارة الجمعية يعمل منذ أكثر من عشرين عاماً دون أن توجهه الجهة المختصة إلى وجود أية مخالفات إدارية أو مالية مما يؤكد تعسف الجهة المذكورة في استعمال حقها لنيتها المبيتة في حل مجلس إدارة الجمعية.
ومن حيث إن مناط وقف تنفيذ أي قرار إداري يقوم - على ما استقرت عليه أحكام هذه المحكمة - على توافر ركني الجدية والاستعجال.
ومن حيث إنه عن ركن الجدية فإن البادي من مرفقات الدعوى أن التفتيش الذي قامت إدارة الزيتون الاجتماعية بإجرائه عام 1990 على أعمال جمعية بهجة الإسلام الخيرية قد أسفر عن وجود عدد من المخالفات المالية والإدارية قامت الإدارة بإخطار الجمعية بها بتاريخ 7/ 7/ 1991 وبكتاب الجمعية المؤرخ 14/ 7/ 1991 قامت الجمعية بالرد على ما ورد بكتاب الإدارة من ملاحظات وأنها بسبيل إزالة ما تأكد لها من مخالفات، وبناء على طلب الإحاطة المقدم من السيدة/ .......... إلى المجلس الشعبي المحلي لمحافظة القاهرة بشأن المخالفات الجسيمة بجمعية بهجة الإسلام قرر المجلس تشكيل لجنة لتقصي الحقائق فيما يثار حول هذه المخالفات وقدمت اللجنة المذكورة تقريراً في 11/ 8/ 1991 انتهت فيه إلى ثبوت العديد من المخالفات في حق الجمعية أهمها صرف مبلغ 25000 جنيه خمسة وعشرون ألف جنيه "لتسوية الأرض الخاصة بالنادي الاجتماعي والثقافي بناء على اتفاق مباشر بين المقاول والجمعية دون اتباع إجراءات المناقصة الواجبة الإتباع قانوناً، وانعدام وجود أية سجلات أو عقود اتفاق بين العاملين وبصفة خاصة الأطباء وبين الجمعية، وعدم وجود سجلات لحضور وانصراف العاملين وحصول النادي الثقافي على سلفه قدرها 26157.300 جنيه دون العرض على مجلس الإدارة, وعدم متابعة أرصدة البنك في 31/ 12/ 1989 ومطابقتها مع الأرصدة الظاهرة في 1/ 1/ 1990، وأن معظم المبالغ المنصرفة تتم بشيكات باسم رئيس مجلس الإدارة وليس باسم المستفيد مما يتعارض مع الأصول المحاسبية، وأن عملية تكهين الأثاثات والمعدات الطبية لا تتم طبقاً للأصول المحاسبية وأوصت اللجنة في تقريرها بحل مجلس إدارة الجمعية وتعيين مجلس إدارة مؤقت يتولى تصويب جميع الملاحظات الفنية والمحاسبية، وأن جميع أعضاء مجلس الإدارة مسئولين مسئولية تضامنية عن جميع الملاحظات الواردة بالتقرير، وبتاريخ 20/ 8/ 1991 قامت إدارة الزيتون الاجتماعية بإنذار الجمعية بضرورة إزالة المخالفات التي أسفر عنها التفتيش حتى لا تضطر إلى اتخاذ الإجراءات القانونية المنصوص عليها في المادة 28 من القانون رقم 32 لسنة 1964 في شأن الجمعيات والمؤسسات الخاصة فلما لم تتلق رداً على الإنذار المذكور خلال المواعيد المقررة قانوناً بدأت في اتخاذ الإجراءات القانونية، فأخطرت مديرية الشئون الاجتماعية بالقاهرة بكتابها رقم 207 في 18/ 9/ 1991 (مستند رقم 3 حافظة مستندات الحكومة) متضمناً تقرير التفتيش على أعمال الجمعية وردها وتعقيب الإدارة عليه والذي انتهى إلى أن الجمعية لم تقم بإزالة المخالفات التي أسفر عنها التفتيش، فأصدر نائب محافظ القاهرة للمنطقة الشمالية في 21/ 1/ 1992 بناء على التفويض الصادر له في اختصاصات المحافظ القرار - مثار هذا الطعن - بحل مجلس إدارة الجمعية وتعيين مدير عام إدارة حلوان الاجتماعية مديراً مؤقتاً لمدة عام اعتباراً من تاريخ صدور القرار.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن القرار الإداري ينبغي أن يقوم على سبب يسوغ تدخل الإدارة لإحداث أثر قانوني تحقيقاً للغاية التي استهدفها القانون، ولا يكون ثمة سبب للقرار إلا إذا قامت حالة واقعية أو قانونية تسوغ هذا التدخل، وللقضاء الإداري في حدود رقابته القانونية - أن يراقب صحة قيام هذه الحالة الواقعية وسلامة تكييفها القانوني، وتجد هذه الرقابة القانونية حدها الطبيعي في التحقق مما إذا كانت النتيجة التي انتهى إليها القرار مستمدة من أصول قائمة وسابقة على صدوره وتكفي لحمله على صحيح حكم القانون وما إذا كانت النتيجة مستخلصة استخلاصاً سائغاً من أصول تنتجها مادياً وقانوناً.
فإذا كان البادي من الأوراق أن المخالفات التي ارتكبها مجلس إدارة الجمعية كانت محل شكوى العديد من المواطنين مما دفع أحد أعضاء المجلس الشعبي المحلي بالقاهرة إلى تقديم طلب إحاطة إلى المجلس لوقف هذه المخالفات، وأن المجلس قد انتهى على النحو المتقدم ذكره إلى تشكيل لجنة لتقصي الحقائق والوقوف على ما يثار حول مجلس الإدارة المذكور من أقاويل فتبين للجنة أن رئيس الجمعية وسكرتيرها وثلاثة أعضاء يشكلون أغلبية مجلس الإدارة من أسرة واحدة مما أثار الشك حول تصرفات المجلس في إدارته للجمعية التي تشرف فضلاً عن المسجد على مستشفى ونادي ثقافي واجتماعي, وأكدت ما أسفر عنه التفتيش الذي أجرته إدارة الزيتون الاجتماعية من مخالفات تظهر في ذاتها - وبغض النظر عن عددها - على أن مجلس الإدارة الذي تسوده أسرة واحدة يدير هذه المؤسسات الطبية والاجتماعية والدينية بطريقة عشوائية تفتقر إلى أي نظام إداري وتضفي جدلاً من الريبة حول أمانتهم وقدراتهم على تولي هذه المهمة التطوعية الرفيعة، إذ بلغت قيمة تسوية الأرض التي خصصت لهم من المحافظة لإقامة المشرع خمسة وعشرين ألف جنيه صرفت للمقاول بموجب عقد اتفاق بالأمر المباشر دون اتخاذ الإجراءات القانونية المقررة في هذا الشأن ودون الحصول على أية عروض أو مقايسة لبيان حجم العملية أو تكلفة التسوية طبقاً لأسعار السوق، وقد اعترفت الجمعية بوقوع هذه المخالفة، واتخذت من قرار التخصيص الذي يوجب البدء في التنفيذ في خلال سنة من تسليم الأرض - علة تتذرع بها لارتكاب هذه المخالفة, مع أن هذه المدة في ذاتها كافية لاتخاذ إجراءات المناقصة العامة والبدء في التنفيذ, فضلاً عن أن مجرد اتخاذ الإجراءات القانونية لطرح المناقصة والبت في العروض المقدمة أو استغراق هذه المدة يعد بذاته بدء في التنفيذ مانعاً من سحب الأرض أو إلغاء التخصيص, كما أن الجمعية لا تتعامل - منذ إشهارها - مع العاملين لديها وعددهم تسعون عاملاً بخلاف الأطباء بموجب عقود أو فواتير ولا تحتفظ لديها بسجلات للحضور أو الانصراف أو تحدد التواجد أو الانقطاع, بل أن جميع المصروفات كانت تتم بموجب شيكات تصدر لصالح رئيس مجلس إدارة الجمعية وليس للمستفيد، ما يثير الشك في وصول القيم الواردة بها إلى أصحابها المستفيدين وأن الإيرادات والمصروفات لا تعرض على مجلس إدارة الجمعية طبقاً للتعليمات وهي مخالفات اعترفت بها الجمعية، ولم تقم بإزالتها حتى تاريخ صدور القرار المطعون فيه، والذي صدر بعد مرور أكثر من أربعة أشهر على تاريخ إنذارها بالمخالفات المذكورة، وهي بهذه المثابة تكفي بذاتها وبالظروف والملابسات الدالة على افتقار أعضاء مجلس إدارة الجمعية إلى القدرة على تحمل إقامة المسئولية، والحرص على أموال الجمعية حرصهم على أموالهم الخاصة، مما يسوغ للإدارة المختصة بل يوجب عليها التدخل لإقصائهم جميعاً عن مهمة إدارة الجمعية.
وإذا كان الظاهر من الأوراق - ومما لا خلاف عليه بين أطراف الخصومة أن السيد نائب محافظ القاهرة للمنطقة الشمالية قد أصدر القرار محل الطعن بناء على التفويض الصادر بقرار من محافظ القاهرة الذي أضحى بمقتضى المادة 27 من القانون رقم 43 لسنة 1979 بشأن الإدارة المحلية هو صاحب السلطات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح ومن بينها سلطة الإشراف والرقابة على الجمعيات الخاصة والتحقق من سلامة أعمالها ونشاطها للوقوف على مدى مطابقة هذه الأعمال للقانون وله في سبيل تحقيق هذه الرقابة سلطة حل مجلس إدارة الجمعية، وقد تم إصدار هذا القرار بعد اتخاذ الإجراءات القانونية بمعرفة الجهة المختصة في مديرية الشئون الاجتماعية، وإنذار الجمعية الطاعنة بالمحافظات التي ارتكبتها فإنه يكون قد أقام قراره على السبب المسوغ له، وفي حدود السلطة المخولة له وطبقاً للإجراءات المقررة قانوناً، ولا يوهن في سلامة هذا القرار ما يدعيه الطاعن من أن مصدر القرار لم ينتظر ما يسفر عنه تقرير الجهاز المركزي للمحاسبات بشأن المخالفات الواردة بتقرير التفتيش إذ فضلاً عن أن الجهة المختصة لم تطلب إجراء الفحص من الجهاز لتحديد المركز القانوني لأعضاء مجلس إدارة الجمعية، بل لفحص شامل لظروف الجمعية ومتابعة إدارتها المالية حتى بعد تعيين المدير المؤقت لها، فإن سعي الجهة المختصة لإجراء الفحص بمعرفة الجهاز المركزي للمحاسبات لا يلزمها أن تتربص نتيجة الفحص الذي يجريه ما دامت الحالة الواقعية الثابتة في الأوراق والمسوغة لتدخل الإدارة لحل مجلس إدارة الجمعية كانت ماثلة أمام مصدر القرار وكافية لحمل قراره على سببه الصحيح بجعله متفقاً وصحيح حكم القانون، الأمر الذي يتخلف معه ركن الجدية المسوغ لوقف تنفيذ القرار، وإذ انتهى الحكم المطعون فيه إلى هذه النتيجة فإنه يكون قد أصاب الحق فيما انتهى إليه ويكون النعي عليه بمخالفته للقانون قائماً على غير أساس سليم حقيقاً بالرفض.
ومن حيث إن الطاعن وقد أصابه الخسر في طعنه فيلزم بمصروفاته عملاً بنص المادة (184) مرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً وألزمت الطاعن بصفته المصروفات..