مجلس الدولة - المكتب الفني لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والأربعون - (من أول أكتوبر سنة 1999 إلى آخر سبتمبر سنة 2000) - صـ 491

(52)
جلسة 15 من فبراير سنة 2000

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ جمال السيد دحروج - نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة المستشارين: كمال زكي عبد الرحمن اللمعي وسالم عبد الهادي محروس جمعه ويحيى خضري نوبي محمد ومنير صدقي يوسف خليل - نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 6760 لسنة 42 قضائية عليا

عقد إداري - تنفيذ العقد - أثر زيادة الأعمال على المدة المحددة لتنفيذ العقد - مناط توقيع غرامة التأخير.
المواد 76 مكرراً، 81، 85 من اللائحة التنفيذية لقانون تنظيم المناقصات والمزايدات رقم 9 لسنة 1983 الصادرة بقرار وزير المالية رقم 157 لسنة 1983.
القاعدة في مجال العقود الإدارية والمدنية أن العقد شريعة المتعاقدين، لا يجوز نقضه أو تعديله إلا باتفاق الطرفين أو لأسباب يقررها القانون - العقود الإدارية باعتبارها تتعلق بتسيير مرفق عام وضع لها المشرع نظاماً خاصاً في إبرامها وتنفيذها، وأعطى للإدارة الحق في زيادتها أو إنقاصها في حدود معينة بذات الشروط والأسعار دون أن يكون للمتعاقد مع الجهة الإدارية الحق في المطالبة بأي تعويض عن ذلك ضماناً لحسن سير المرفق العام بانتظام واضطراد - مدة تنفيذ العقد هي المحددة أصلاً في العقد لإنجاز الأعمال موضوعه، وإذا ما طرأ على العقد زيادة أو نقص فإن الأصل أن تزاد المدة أو تنقص بمقدار تلك الزيادة أو النقصان في الأعمال موضوعه، وهذا إذا لم يتفق الطرفان على ما يخالف ذلك - المشرع وضع قاعدة وأساساً لتسليم الأعمال موضوع العقد الإداري في الميعاد المحدد بالعقد تبدأ بالتسليم الابتدائي وتنتهي بالتسليم النهائي - واعتبر التسليم الابتدائي في الميعاد المحدد في العقد مبرئاً لساحة المقاول من واقعة التأخير وتوقيع الجزاء المقرر لها وهو غرامة التأخير - إذا لم تكن الأعمال قد انتهت على الوجه الأكمل في الميعاد المحدد فلا يتم التسليم الابتدائي ويمنح المتعاقد مهلة لإتمام التنفيذ مع توقيع غرامة تأخير عن المدة التي يتأخر فيها عن التنفيذ في الميعاد المحدد وإلى أن يتم التسليم الابتدائي - إذا كان التأخير في التسليم بعد إنجاز الأعمال وإخطار المتعاقد الإدارة بذلك فلا تحسب غرامة تأخير على المتعاقد - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الأحد الموافق 22/ 9/ 1996 أودع الأستاذ/ ........ النائب بهيئة قضايا الدولة نائباً عن الطاعنين قلم كتاب المحكمة تقريراً بالطعن على الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري - دائرة أسيوط - في الدعوى رقم 778 لسنة 2 ق بجلسة 30/ 7/ 1996 المقامة من المطعون ضده والذي قضى بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بإلزام الجهة الإدارية بأن تؤدي للمدعي المبلغ المطالب به ومقداره 7281.450 جنيهاً والمصروفات، وطلب في ختام تقرير الطعن للأسباب الواردة به بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وفي الموضوع بإلغائه والقضاء برفض الدعوى المطعون على الحكم الصادر فيها، مع إلزام المطعون ضده المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة عن درجتي التقاضي.
وقد أعلن تقرير الطعن على النحو الثابت بأوراق الطعن.
ونظرت دائرة فحص الطعون الطعن على النحو المبين بمحاضر جلساتها، وبجلستها المنعقدة بتاريخ 5/ 7/ 1998 قررت إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا - الدائرة الثالثة - وحددت لنظره جلسة 20/ 10/ 1998 ونفاذاً لذلك ورد الطعن إلى هذه المحكمة ونظرته وفقاً لما هو موضح بمحاضر جلساتها وبجلستها المنعقدة بتاريخ 21/ 12/ 1999 قررت حجز الطعن للحكم بجلسة اليوم 15/ 2/ 2000 وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانوناً.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية فهو مقبول شكلاً.
ومن حيث إن وقائع النزاع تتلخص في أن المطعون ضده أقام الدعوى رقم 1125 لسنة 1987 بإيداع صحيفتها قلم كتاب محكمة المنيا الابتدائية الكلية بملوي طلب في ختامها الحكم بإلزام الطاعنين ضامنين متضامنين بأن يدفعوا له مبلغ 6373 جنيهاً والمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة وذلك استناداً إلى أنه رست عليه عملية إنشاء مبنى مركز الإعلام بمجمع مصالح ملوي بمبلغ 22723.50 وتحرر عن هذه العملية عقداً بتاريخ 21/ 5/ 1984 وقام بالعمل وفقاً للعقد وشروط الاتفاق إلا أنه بتاريخ 2/ 12/ 1984 رأت الهيئة العامة للإعلام صاحبة المبنى والعملية أصلاً تعديل حوائط وإنشاء دورة مياه والقيام بأعمال الكهرباء والدهان وخلافه وهذه الأعمال لم تكن موجودة بالعقد وأرسلت له خطاباً بذلك مؤرخاً 2/ 12/ 1984 وحرر المهندس مدير المشروعات بمجلس المدينة مذكرة انتهى فيها إلى مد ميعاد العملية لمدة شهرين ونصف حتى يمكن إنهاء الأعمال الجديدة، وقم تم إنهاء العملية في الميعاد المتفق عليه وتم تسليم البناء بموجب محضر تسليم ابتدائي مؤرخ 21/ 2/ 1985 غير أن الجهة صاحبة العملية امتنعت عن صرف مستحقاته عن تلك الأعمال الجديدة وعن باقي التأمين المدفوع وهذه المستحقات عبارة عن 2373 جنيهاً تأمين، 4000 جنيه قيمة الأعمال الجديدة وباقي مستحقات من أصل العملية، ونظرت محكمة المنيا الابتدائية مأمورية ملوي الكلية الدعوى وفقاً لما هو وارد بمحاضر جلساتها والتي انتدبت خلالها مكتب خبراء وزارة العدل بالمنيا للقيام بالمأمورية التي حددتها بحكمها التمهيدي كما عدل المطعون ضده طلباته إلى طلب الحكم بإلزام المطعون ضدهم بأن يؤدوا له مبلغاً مقداره 7281.450 جنيهاً، وبجلستها المنعقدة بتاريخ 26/ 1/ 1991 حكمت بعدم اختصاصها ولائياً بنظر الدعوى وإحالتها إلى محكمة القضاء الإداري بأسيوط مع إبقاء الفصل في المصروفات، ونفاذاً لهذا الحكم وردت الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري بأسيوط وقيدت بجدولها العام برقم 778 لسنة 2 ق ونظرتها بجلستها الموضحة بمحاضر الجلسات وبجلستها المنعقدة بتاريخ 30/ 7/ 1996 أصدرت حكمها المطعون فيه بهذا الطعن تأسيساً على أنها تطمئن إلى التقرير الذي أعده مكتب خبراء وزارة العدل أمام محكمة المنيا الابتدائية والذي جاء به أن عين التداعي عبارة عن الدور الأول العلوي بمجمع المصالح بملوي وهو عبارة عن هيكل خرساني وأن الأعمال المدعى بها يعتبر جزء فيها من الأعمال الزائدة وتقدر قيمة هذه الأعمال وفقاً لقائمة الأسعار الخاصة بالأعمال الأصلية بمبلغ 1500 جنيه وهي لا تتعدى 15% من إجمالي تكاليف العملية الأصلية والمدعي لم يتسبب في تأجيل التسليم الابتدائي حيث إن التسليم تأجل لعدم وجود لجنة خاصة بالاستلام من الهيئة العامة للاستعلامات وقد تم تسليم المبنى نهائياً، وأن المدعي يستحق صرف مبلغ التأمين المحتجز ومقداره 2373 جنيهاً وجملة ما يستحق 3873 جنيهاً بالإضافة إلى قيمة غرامة التأخير التي وقعت على المدعي ومقدارها 3408.450 جنيهاً لأنه لم يثبت في حق المدعي أي تأخير في التسليم وكان التأخير راجعاً إلى عدم وجود لجنة خاصة بالاستلام وانتهت المحكمة إلى حكمها سالف الذكر.
ولم يصادف هذا القضاء قبولاً لدى الطاعنين فأقاموا هذا الطعن ناعين على الحكم المطعون فيه مخالفته لأحكام القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله لأن المطعون ضده تقدم بطلب مؤرخ 12/ 2/ 1985 إلى الوحدة المحلية ضمنه استعداده لتسليم المشروع الذي كان مقرراً لنهوه 5/ 12/ 1984 وأن اللجنة الخاصة بالاستلام عند قيامها بأعمالها تلاحظ لها وجود بعض العيوب الفنية في أعمال النجارة والدهان والصحي وأخطر المقاول بها لتصويبها بكتاب الوحدة المحلية رقم 5464 بتاريخ 14/ 4/ 1985 ولم يقم المقاول بتنفيذ الإصلاحات حتى 27/ 4/ 1985 رغم إخطاره بذلك عدة مرات مما أدى إلى توقيع غرامة تأخير عليه بواقع 15% من جملة الأعمال وأن التسليم النهائي لم يتم حتى تاريخه ولم يصلح المقاول العيوب الفنية التي تلاحظت للجنة الاستلام وهو ما أدى إلى حجز التأمين طبقاً لنص المادة 71 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 9 لسنة 1983 بشأن المناقصات والمزايدات وفي تنفيذ الحكم إلحاق ضرر بالخزانة العامة.
ومن حيث إن المادة 76 مكرر من اللائحة التنفيذية لقانون تنظيم المناقصات والمزايدات رقم 9 لسنة 1983 الصادر بقرار وزير المالية رقم 157 لسنة 1983 تنص على أنه "يجوز للجهات الإدارية التي تسري عليها أحكام هذه اللائحة تعديل كميات أو حجم عقودها بالزيادة أو النقص في حدود 15% من عقود التوريد و30% من عقود توريد الأغذية و25% من عقود الأعمال بذات الشروط والأسعار دون أن يكون للمتعاقد مع هذه الجهات الحق في المطالبة بأي تعويض عن ذلك........".
وتنص المادة 81 من اللائحة السالفة الذكر على أن "يلتزم المقاول بإنهاء الأعمال موضوع التعاقد بحيث تكون صالحة تماماً للتسليم المؤقت في المواعيد المحددة.
فإذا تأخر جاز للسلطة المختصة بالاعتماد إذا اقتضت المصلحة العامة إعطاؤه مهلة إضافية لإتمام التنفيذ على أن توقع عليه غرامة عن المدة التي يتأخر فيها إنهاء العمل بعد الميعاد المحدد إلى أن يتم التسليم المؤقت ولا يدخل في حساب مدة التأخير مدد التوقف التي يثبت لجهة الإدارة نشوءها عن أسباب قهرية ويكون توقيع الغرامة بالنسب والأوضاع الآتية:...... وتحسب الغرامة من قيمة ختامي العملية جميعها إذا رأت جهة الإدارة أن الجزء المتأخر يمنع الانتفاع بما تم من العمل بطريق مباشر أو غير مباشر على الوجه الأكمل في المواعيد المحددة أما إذا رأت جهة الإدارة أن الجزء المتأخر لا يسبب شيئاً من ذلك فيكون حساب الغرامة بالنسب والأوضاع السابقة من قيمة الأعمال المتأخرة فقط.
وتوقع الغرامة بمجرد حصول التأخير ولو لم يترتب عليه أي ضرر دون حاجة إلى أي تنبيه أو إنذار ويجب على جهة الإدارة أن تراعي الدقة في ضرورة وجوب خصم غرامات التأخير قبل الإذن بصرف مستحقات المقاول.
وتنص المادة 85 من ذات اللائحة على أن "على المقاول بمجرد إتمام العمل أن يخلي الموقع من جميع المواد والأتربة والبقايا وأن يمهده وإلا كان لجهة الإدارة الحق بعد إخطاره بكتاب موصى عليه في إزالة الأتربة على حسابه وإخطاره كتابة بذلك ويخطر عندئذ بالموعد الذي حدد لإجراء المعاينة ويحرر محضر التسليم المؤقت بعد إتمام المعاينة ويوقعه كل من المقاول أو مندوبه الموكل بذلك بتوكيل مصدق عليه ومندوبي جهة الإدارة الذين يخطر المقاول بأسمائهم ويكون هذا المحضر من ثلاث نسخ تسلم إحداها للمقاول وفي حالة عدم حضوره هو أو مندوبه في الميعاد المحدد تتم المعاينة ويوقع المحضر من مندوبي جهة الإدارة وحدهم إذا تبين من المعاينة أن العمل قد تسلم على الوجه المطلوب اعتبر بتاريخ إخطار المقال لجهة الإدارة باستعداده للتسليم المؤقت موعد إنهاء العمل وبدء مدة الضمان وإذا ظهر من المعاينة أن العمل لم ينفذ على الوجه الأكمل فيثبت هذا في المحضر ويدخل التسليم إلى أن يتضح أن الأعمال قد تمت بما يطابق الشروط هذا مع عدم الإخلال بمسئولية المقاول طبقاً لأحكام القانون المدني - وتبدأ من تاريخ المعاينة الأخيرة مدة الضمان.
وبعد إتمام التسليم المؤقت يرد للمقاول - إذا لم توجد قبله مطالبات للجهة المتعاقدة أو لأية مصلحة حكومية - ما زاد من قيمة التأمين النهائي على النسب المحددة من قيمة الأعمال التي تمت فعلاً وتحتفظ الجهة المتعاقدة بهذه النسبة لحين انتهاء مدة الضمان وإتمام التسليم النهائي".
ومن حيث إن القاعدة في مجال تنفيذ العقود الإدارية والمدنية أن العقد شريعة المتعاقدين لا يجوز نقضه أو تعديله إلا باتفاق الطرفين أو لأسباب يقررها القانون والعقود الإدارية باعتبارها تتعلق بتسيير مرفق عام وضع لها المشرع نظاماً خاصاً في إبرامها وتنفيذها وما يعترض التنفيذ من صعوبات وحق الإدارة في زيادتها أو إنقاصها في حدود معينة بذات الشروط والأسعار دون أن يكون للمتعاقد مع الجهات الإدارية الحق في المطالبة بأي تعويض عن ذلك ضماناً لحسن سير المرفق العام بانتظام أو إطراد، وأن مدة تنفيذ العقد هي المحددة أصلاً في العقد لانجاز الأعمال موضوعه، وإذا ما طرأ على العقد زيادة أو نقص فإن الأصل أن تزاد المدة أو تنقص بمقدار تلك الزيادة أو النقصان في الأعمال موضوعه متى كانت تتطلب أجلاً لإنجازها ووفقاً لطبيعة تلك الأعمال ووقت التكليف بزيادتها أو إنقاصها وذلك باعتبار أن المدة المحددة في العقد وضعت لإنجاز الأعمال موضوعه فقط وأي زيادة أو نقص ينعكس تنفيذها على المدة المحددة في العقد، وهذا إذا لم يتفق الطرفان على ما يخالف ذلك، فإنه في هذه الحالة يلتزم الطرفان بالاتفاق الذي يتم بهذا الشأن كما أن المشرع في النصوص سالفة الذكر وضع قاعدة وأساساً لتسليم الأعمال موضوع العقد الإداري في الميعاد المحدد بالعقد تبدأ بالتسليم الابتدائي وتنتهي بالتسليم النهائي - واعتبر التسليم الابتدائي في الميعاد المحدد في العقد مبرئاً لساحة المقاول من واقعة التأخير وتوقيع الجزاء المقرر لها وهو غرامة التأخير وإذا لم تكن الأعمال قد انتهت على الوجه الأكمل في الميعاد المحدد فلا يتم التسليم الابتدائي ويمنح المتعاقد مهلة لإتمام التنفيذ مع توقيع غرامة تأخير عن المدة التي يتأخر فيها عن التنفيذ في الميعاد المحدد إلى أن يتم التسليم الابتدائي أما إذا كان التأخير في التسليم بعد إنجاز الأعمال وإخطار المتعاقد الإدارة بذلك فلا تحسب غرامة تأخير على المتعاقد.
ومن حيث إنه وفقاً لما سلف ولما كان الثابت من الاطلاع على أوراق الطعن أن الوحدة المحلية لمركز ملوي تعاقدت مع المطعون ضده، بموجب عقد مؤرخ 30/ 5/ 1984 على إنشاء دور أول علوي فوق مجمع المصالح الحكومية بمدينة ملوي ليكون مقراً لمركز الإعلام بمدينة ملوي مقابل مبلغ 22723.050 جنيهاً على أن يتم تنفيذ العملية في مدة ستة أشهر تبدأ من تاريخ تسليم الموقع وتم هذا التسليم في 6/ 6/ 1984 وبذلك تكون المدة المقررة لإنهاء الأعمال موضوعه 5/ 12/ 1984 وبتاريخ 2/ 12/ 1984 أبدت الهيئة العامة للإعلام صاحبة المبنى بعض الملاحظات على الأعمال التي تم تنفيذها وأضافت تعديلات وأعمال لم تكن ضمن الأعمال المحددة بالعقد وهي في حدود نسبة الـ 25% المقررة قانوناً في البند الثامن من العقد المبرم بشأن هذه العملية وطلب المقاول المطعون ضده منحه مدة إضافية مقدارها شهران ونصف لتنفيذ الأعمال الزائدة والملاحظات التي أبدتها الإدارة. ووافقت الإدارة على ذلك الطلب وقد أثبت الخبير الذي انتدبته محكمة المنيا الابتدائية أثناء نظرها لهذه الدعوى أن المطعون ضده أتم الأعمال المطلوبة بتاريخ 21/ 2/ 1985 وتحرر عنها محضر استلام ابتدائي مؤرخ 14/ 3/ 1985 ثابت به أن الأعمال الزائدة وجميع التشطيبات قد انتهت في 21/ 2/ 1985 إلا أن اللجنة الخاصة بالإعلام والمشتركة مع لجنة الاستلام الابتدائي للأعمال لم تحضر وشكلت لجنة من مهندس مشروعات مجلس مدينة ملوي ومهندس كهرباء مدينة ملوي والمقاول لاستلام المبنى وتحرر محضر بذلك في 14/ 3/ 1985 دون إبداء أية ملاحظات على التنفيذ وبقى المبنى في عهدة المقاول لحين تسلم الإعلام له، وأن الأعمال الزائدة عن الأعمال الأصلية قيمتها 1500 جنيهاً وفقاً لقائمة الأسعار الخاصة بالأعمال - وأن قيمة مبلغ التأمين المحتجز هو 2373 جنيهاً وهذا ما يفيد أن المقاول قد أنهى جميع الأعمال المسندة إليه سواء الأصلية أو الإضافية في الميعاد المحدد بعد إضافة المدة التي طلبها مقابل الأعمال الزائدة والتي تنتهي في 21/ 2/ 1985 والتي وافقت الإدارة عليها عند إضافتها في 2/ 12/ 1984 قبل انتهاء مدة الأعمال الأصلية بوقت بسيط لا يتجاوز ثلاثة أيام فقط وهو ما يقتضي إضافة مدة لتنفيذ تلك الأعمال الزائدة وبذلك لا يكون هناك تأخير من المقاول يستوجب توقيع غرامة تأخير عليه ويكون ما قامت به الإدارة من مطالبة واستقطاع مبلغ 1500 جنيه قيمة الأعمال الزائدة ومبلغ 2373 جنيه قيمة مبلغ التأمين المحتجز ومبلغ 3408.450 جنيهاً كغرامة تأخير من المطعون ضده قد خالف صحيح حكم القانون، وإذ قضى الحكم المطعون فيه بإلزام الجهة الإدارية بأن تؤدي للمطعون ضده تلك المبالغ البالغ مقدارها 3281.450 جنيهاً فإنه يكون قد أصاب صواب الواقع والقانون ويكون الطعن عليه غير قائم على سند صحيح من القانون مما يتعين معه القضاء برفضه وإلزام الجهة الإدارية طبقاً لحكم المادة 184 مرافعات المصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً وألزمت الطاعن المصروفات.