مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة والثلاثون - الجزء الأول (أول أكتوبر 1987 - أخر فبراير سنة 1988) - صـ 13

(2)
جلسة 9 من إبريل سنة 1988

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ أحمد يسري عبده رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة/ عزيز بشاي سيدهم وعصام الدين السيد علام وأبو بكر دمرداش أبو بكر ونبيل أحمد سعيد وعبد اللطيف أحمد عطية أبو الخير ومحمد المهدي عبد الله المليجي والدكتور محمد جودت أحمد الملط وجودة محمد محمد أبو زيد ومحمد يسري زين العابدين وجمال السيد دحروج المستشارين.

الطعن رقم 235 لسنة 33 القضائية

عاملون مدنيون بالدولة - تأديب - حدود سلطة المحكمة التأديبية والمحكمة الإدارية العليا في تعديل القرار التأديبي الصادر من الجهة الإدارية. (اختصاص) (دستور).
رقابة المحكمة التأديبية على قرارات السلطات الرئاسية التأديبية تمتد عند إلغائها إلى الفصل في الموضوع بنفسها متى كان صالحاً للفصل فيه وحينئذ عليها أن توقع الجزاء الذي تري مناسبته - الأمر كذلك في رقابة المحكمة الإدارية العليا على أحكام المحكمة التأديبية الصادرة في نطاق هذا الاختصاص - أساس ذلك: أن رقابة المشروعية التي تمارسها المحكمة الإدارية العليا على قضاء الإلغاء تختلف عن ذات الرقابة على قضاء التأديب في أن عنصر الواقع الذي تستقل به الأخيرة هو عنصر الموازنة والترجيح بين الأدلة المقدمة إثباتاً ونفياً إلا إذا كان الدليل الذي اعتمده الأخير غير مستمد من أصول ثابتة في الأوراق أو كان استخلاصه لا تنتجه الواقعة المطروحة على المحكمة - بهذا المفهوم يتحدد أيضاً دور المحكمة التأديبية فهي سلطة تأديبية مستقلة بنص القانون استناداً إلى ما تقضي به المادة 172 من الدستور من اختصاص مجلس الدولة كهيئة قضائية في الدعاوى التأديبية وهنا ليس ثمة قرار من جهة الإدارة تباشر عليه رقابة ما وإنما هي سلطة ذاتية تخضع لرقابة المحكمة الإدارية العليا وهي نفس الوقت سلطة لرقابة مشروعية بالإلغاء في قرارات التأديب الصادرة من السلطات الإدارية - وإذا كانت الرقابة الأخيرة رقابة مشروعية فهي تجرى في نطاق وحدود رقابة المشروعية التي تباشرها المحكمة الإدارية العليا على المحكمة التأديبية كسلطة تأديبية وتتناول هذه الرقابة كل ما تعلق بمشروعية القرار التأديبي من كافة الأوجه بما في ذلك الإخلال الجسيم بين المخالفة الثابت ارتكابها والجزاء الموقع - تطبيق [(1)].

إجراءات الطعن

في يوم الأحد الموافق 14 من ديسمبر سنة 1986 أودع الأستاذ/ ..... المحامي نائباً عن الأستاذ/ ..... الوكيل عن المهندس/ .... بصفته رئيساً لمجلس إدارة الشركة الشرقية "إيسترن كومباني" المدمج فيها شركة النصر للدخان والسجاير قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 235 لسنة 33 القضائية في الحكم الصادر من المحكمة التأديبية لوزارة الصناعة بجلسة 25 من أكتوبر سنة 1986 في الطعن رقم 136 لسنة 19 القضائية المقام من السيد/ ..... ضد الشركة المذكورة والذي قضى بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه وطلب الطاعن، للأسباب المبينة بتقرير الطعن، الحكم بقبول الطعن شكلاً، وبوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وفي الموضوع بإلغائه، وبرفض الطعن المقام من المطعون ضده وإلزامه المصروفات، ومقابل أتعاب المحاماة عن درجتي التقاضي.
وقد عرض الطعن على الدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا بعد أن أحيل إليها من دائرة فحص الطعون بها وإذ تبينت أن ثمة تعارضاً بين ما جرى عليه قضاء المحكمة الإدارية العليا وبين ما ذهبت إليه الدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا في مدى سلطة المحكمة التأديبية والمحكمة الإدارية العليا في تعديل القرار التأديبي الصادر من الجهة الإدارية، فقد جرى قضاء المحكمة الإدارية العليا على أن يقتصر اختصاصها على إلغاء القرار التأديبي المطعون فيه الذي يثبت عدم مشروعيته لتعيد الجهة الإدارية تقدير الجزاء بمعرفتها، بينما ذهبت الدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا إلى تعديل مثل هذا القرار، وإزاء هذا التعارض فقد قررت الدائرة الثالثة بجلستها المنعقدة يوم 26 من يناير سنة 1988 إحالة الطعن إلى هذه الهيئة إعمالاً لحكم المادة 54 مكرراً من القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة المضافة بالقانون رقم 136 لسنة 1984.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً برأيها القانوني في الطعن انتهت فيه إلى أنها ترى أن رقابة المحكمة الإدارية العليا في مجال التأديب رقابة قانونية ولا تمتد إلى ملاءمة الجزاء لأن الملاءمة من اختصاص الجهة التي تملك توقيع الجزاء وهي التي تترخص في تقدير مدى جسامة الذنب وما يناسبه من جزاء تأديبي - وإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة للفصل فيه على هذا النحو.
وعين لنظر الطعن أمام هذه الهيئة جلسة 5 من مارس سنة 1988 وفيها سمعت الهيئة ما رأت سماعه من إيضاحات ذوي الشأن على الوجه المبين بمحضر الجلسة ثم قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم مع التصريح بتقديم مذكرات خلال أسبوعين، وبتاريخ 13 من مارس سنة 1988 أودع السيد/ ..... مذكرة بدفاعه طلب في ختامها الحكم بإعادة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا - الدائرة الثالثة - لتقضي فيه بصفة أصلية بعدم وجود مسئولية عليه وبصفة احتياطية، بمجازاته بخفض الراتب بمقدار علاوة، كما أودعت هيئة قضايا الدولة مذكرة بدفاعها ذهبت فيها إلى أنه إذا انتهت المحكمة التأديبية إلى أن قرار الجزاء الصادر من السلطة التأديبية في شركة من شركات القطاع العام لم يقم على كامل سببه، وكان القانون لم يحدد للمخالفة الثابتة في حق العامل عقوبة محددة، ولم تكن المخالفة الثابتة كافية لحمل القرار فيتعين على المحكمة التأديبية أن تعيد الأمر إلى السلطة المختصة لإعمال سلطتها في توقيع العقوبة المناسبة. ولا تملك المحكمة التأديبية بصفتها محكمة طعن أو المحكمة الإدارية العليا سلطة توقيع الجزاء على العامل في هذه الحالة، أما إذا كانت السلطة التأديبية تمارس اختصاصاً مقيداً في مجال تحديد العقوبة تملك المحكمة التأديبية تصحيح القرار برد الجزاء إلى الحد المقرر قانوناً للمخالفة الثابتة في حق العامل وهو ما تملكه أيضاً المحكمة الإدارية العليا. وبجلسة اليوم صدر الحكم، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة.
ومن حيث إن محل هذه المنازعة ما إذا كانت المحاكم التأديبية تملك - بعد إلغاء القرار التأديبي المطعون فيه لعدم مشروعيته - توقيع العقوبة التي تراها مناسبة للمخالفة التي ارتكبها العامل. فقد ذهبت الدائرة الرابعة بالمحكمة الإدارية العليا إلى أنه لا يجوز للمحكمة التأديبية عند نظر دعوى إلغاء القرار التأديبي الموقع على العامل من رئاسته أن تجنح إلى محاكمته تأديبياً وتوقيع جزاء عليه. بل يتعين أن يقف قضاؤها عند حد الفصل في الطلب المطروح عليها، فإذا ما قضت بإلغاء الجزاء فإن ذلك يفتح المجال للجهة الإدارية لإعادة تقدير الجزاء المناسب، ذلك أن طعن المدعي في قرار الجزاء الذي وقعته عليه جهة العمل أمام المحكمة التأديبية لا يخولها إلا سلطة رقابة مشروعية هذا القرار دون أن يفتح الباب أمامها لتأديبه وتوقيع الجزاء عليه بعد أن قضت بإلغاء الجزاء المطعون فيه. بينما ذهبت الدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا إلى أن المحكمة التأديبية تملك بعد أن تقضي بإلغاء قرار الجزاء أن تتصدى لتوقيع الجزاء المناسب باعتباره صاحب الولاية العامة في مسائل تأديب العاملين.
ومن حيث إن الأصل في قضاء الإلغاء قصر اختصاص المحكمة على بحث مشروعية القرار المطعون فيه، فإذا ما تبينت مشروعيته رفضت الطعن وإذا تبينت عدم مشروعيته حكمت بإلغائه ولكنها لا تملك حتى في هذه الحالة أن تستبدل به قراراً آخر يحقق نفس هدفه ويتلافى ما أدى إلى عدم مشروعيته ومن ثم إلغائه فتحل بذلك محل مصدر القرار في اتخاذه. ولا تملك ذلك من باب أولى إذا رأت عدم ملاءمة القرار حتى ولو في مداه دون قيام ما يمس مشروعيته إذ يحل قاضي الإلغاء محل مصدر القرار وهو ما لا يجيزه الدستور احتراماً لمبدأ الفصل بين السلطات ولا تجيزه القوانين المنظمة لاختصاص قضاء الإلغاء. ولا شك في أصل شمول هذا المبدأ قرارات السلطة التأديبية الرئاسية. ومع ذلك فإن رقابة قضاء الإلغاء ومحلها الوحيد هو المشروعية وهو أمر قانوني بحت لا يخرج أي عنصر من عناصره ولا يتأبى على رقابة المشروعية وبذلك تنبسط هذه الرقابة على كافة عناصر المشروعية في القرار المطعون فيه وتناولها من كافة أوجهها ونواحيها. ورقابة المشروعية وهي رقابة قانون مناطها الجوهري مخالفة القانون أو الخطأ في تطبيقه أو في تأويله والبطلان. فهي رقابة تامة كاملة. وهي بذاتها وفي جوهرها رقابة المشروعية التي يتولاها قضاء النقض مدنياً كان أو إدارياً على الأحكام القضائية التي يتناولها فجوهر رقابة النقض على مشروعية الأحكام هو جوهر رقابة قضاء الإلغاء الإداري على مشروعية القرار الإداري. والمقصود هنا رقابة النقض الإدارية التي تمارسها المحكمة الإدارية العليا وهي تختلف عن رقابة النقض المدنية على ما استقرت عليه أحكام المحكمة الإدارية العليا منذ إنشائها وما قررته في حكمها الصادر بجلسة 5 من نوفمبر سنة 1955 (طعن رقم 159 لسنة 1 القضائية) من تطابق النظامين من حيث بنيان حالات الطعن بالنقض واختلافها من حيث ميعاد الطعن وشكله وإجراءاته وكيفية الحكم فيه. فلكل من النظامين قواعده الخاصة ما يمتنع معه إجراء القياس لوجود الفارق إما من النص أو من اختلاف طبيعة الطعنين اختلافاً مرده أساساً التباين بين طبيعة الروابط التي تنشأ بين الإدارة والأفراد في مجالات القانون العام وتلك التي تنشأ بين الأفراد في مجالات القانون الخاص وسلطة المحكمة المطعون في حكمها في فهم الواقع أو الموضوع في دعوى الإلغاء ليست سلطة قطعية تقصر عنها سلطة المحكمة الإدارية العليا (طعن رقم 1596 لسنة 7 قضائية. جلسة 3 من إبريل سنة 1965) فيجوز إبداء سبب جديد أمام المحكمة الإدارية العليا ولو لم يتعلق بالنظام العام (طعن رقم 159 لسنة 1 القضائية السالف الإشارة إليه)، والطعن في أحد شقق الحكم أمام المحكمة الإدارية العليا يثير المنازعة برمتها أمامها ما دام الطلبان مرتبطين ارتباطاً جوهرياً (الطعن 161 لسنة 3 القضائية - جلسة 29 من يونيو سنة 1957، 196 لسنة 9 القضائية - جلسة 5 من ديسمبر سنة 1965، 582 لسنة 17 القضائية جلسة 17 من مايو سنة 1975) وبطلان الحكم للقصور المخل في أسبابه لا يمنع سلامة النتيجة التي انتهى إليها منطوقه في ذاتها وإن تقضي بها هذه المحكمة إذا كانت الدعوى صالحة للحكم فيها ورأت الفصل فيها بنفسها (طعن 960 لسنة 2 القضائية جلسة الأول من ديسمبر سنة 1956 بصدد قرار إداري) وإذا كانت الدعوى المطروحة أمام المحكمة الإدارية العليا مهيأة للفصل فيها وكان موضوعها قد سبق طرحه برمته على المحكمة وتم استيفاء دفاع الخصوم فيها فللمحكمة الإدارية العليا أن تتصدى للفصل في هذا الموضوع ولا وجه لإعادة الدعوى إلى المحكمة للفصل فيها من جديد (طعن 151 لسنة 3 القضائية جلسة 15 من يونيو سنة 1957 بشأن قرار تأديبي) وبهذا رسمت المحكمة الإدارية العليا السمات الخاصة للطعن بالنقض الإداري وهي سمات جوهرية في رقابة المشروعية الإدارية محل الطعن بالإلغاء وجوهر ما تقرره المحكمة الإدارية العليا نفسها في حدود هذه الرقابة في شأن ما يطعن فيه أمامها من أحكام هو ذات جوهر رقابة قاضي إلغاء القرار الإداري بدوره، فجوهر الرقابة واحد لا يختلف إلا باختلاف ما تقتضيه حدود الرقابة أو ما يمليه نص في القانون. ويكتمل ذلك بما قررته المحكمة نفسها في الفرق بين رقابتها على أحكام المحاكم الإدارية ومحكمة القضاء الإداري من ناحية ورقابتها على أحكام المحاكم التأديبية من ناحية أخرى وهي تباشر سلطات التأديب فقررت أنها رقابة قانونية لا تعني استئناف النظر في الحكم بالموازنة والترجيح بين الأدلة المقدمة إثباتاً أو نفياً فذلك تستقل به المحكمة التأديبية وحدها لا تتدخل فيه المحكمة الإدارية العليا وتفرض رقابتها عليه إلا إذا كان الدليل الذي اعتمد عليه قضاء الحكم المطعون فيه غير مستمد من أصول ثابتة في الأوراق أو كان استخلاص هذا الدليل لا تنتجه الواقعة المطروحة على المحكمة فهنا فقط يكون التدخل لأن الحكم حينئذ يكون غير قائم على سببه (طعن 989 لسنة 14 القضائية جلسة 22 من ديسمبر سنة 1973، 831 لسنة 19 القضائية جلسة 11 من مايو سنة 1974) أما اختلال التناسب بين المخالفة والجزاء فهو من أوجه عدم المشروعية. وبتحديد المحكمة لدور رقابة المشروعية في كل من الحكم الإداري في دعوى الإلغاء والحكم التأديبي الصادر في الدعوى التأديبية حيث تباشر المحكمة بنص القانون اختصاصاً من الاختصاصات الأصلية للسلطة الإدارية وهو اختصاص التأديب تتحدد معايير رقابة المشروعية بالنسبة لنوعي الأحكام والقرارات. فرقابة المشروعية التي تمارسها المحكمة الإدارية العليا على قضاء الإلغاء تختلف عن ذات الرقابة على قضاء التأديب في أن عنصر الواقع الذي تستقل به الأخيرة هو عنصر الموازنة والترجيح بين الأدلة المقدمة إثباتاً ونفياً إلا إذا كان الدليل الذي اعتمده الأخير غير مستمد من أصول ثابتة في الأوراق أو كان استخلاصه لا تنتجه الواقعة المطروحة على المحكمة. وبهذا التحديد يتحدد أيضاً دور المحكمة التأديبية فهي سلطة تأديب مستقلة بنص القانون استناداً إلى ما تقضي به المادة 172 من الدستور من اختصاص مجلس الدولة كهيئة قضائية في الدعاوى التأديبية وهنا ليس ثمة قرار من جهة الإدارة تباشر عليه رقابة ما، وإنما هي سلطة ذاتية تخضع لرقابة المحكمة الإدارية العليا، وهي في نفس الوقت سلطة رقابة مشروعية بالإلغاء في قرارات التأديب الصادرة من السلطات الإدارية. وإذا كانت هذه الرقابة الأخيرة رقابة مشروعية فهي تجرى في نطاق وحدود رقابة المشروعية التي تباشرها المحكمة الإدارية العليا على المحكمة التأديبية كسلطة تأديبية وتتسم الرقابة بنفس السمات وتجرى على ذات الوجه وتحدها ذات الحدود وبذلك تتناول هذه الرقابة كل ما تعلق بمشروعية القرار التأديبي من كافة الأوجه وتثبت لها كافة السلطات التي تثبت للمحكمة الإدارية العليا في نطاق رقابة المشروعية بما في ذلك الإخلال الجسيم بين المخالفة الثابت ارتكابها والجزاء الموقع. وإذا كانت المحكمة الإدارية العليا قد استقر قضاؤها في هذه الرقابة إذا تبين لها تعيب الحكم التأديبي المطعون فيه وأخذاً بالأصل المنصوص عليه في المادة 269 من قانون المرافعات من أنه "إذا حكمت المحكمة بنقض الحكم المطعون فيه وكان الموضوع صالحاً للفصل فيه...... وجب عليها أن تحكم في الموضوع. على أن تحكم في موضوع الدعوى التأديبية المطعون في حكمها فتوقع بنفسها الجزاء الذي تراه مناسباً مع المخالفة التي تبين لها ثبوت ارتكابها أو تقضي بالبراءة إذا كانت لديها أسبابها، وجب الأخذ بذات الأصل في رقابة المشروعية التي تباشرها المحكمة التأديبية في قرارات السلطة الإدارية التأديبية، فإذا انتهت في رقابتها إلى عدم مشروعية القرار كان لها أن تفصل في الموضوع على ذات الوجه الذي ثبت للمحكمة الإدارية العليا في رقابتها على أحكامها كسلطة تأديبية ويخضع حكمها الصادر في هذا الشأن على هذا الهدي لرقابة المشروعية التي تمارسها المحكمة الإدارية العليا في نطاق قضاء الإلغاء. فإذا ما تبينت المحكمة الإدارية العليا تعيب الحكم المطعون فيها أمامها بأي عيب وتبينت صلاحية الدعوى للفصل فيها وجب عليها أن تحكم في موضوعها بنفسها دون إعادة إلى المحكمة التأديبية.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن رقابة المحكمة التأديبية على قرارات السلطات الرئاسية التأديبية تمتد عند إلغائها إلى الفصل في الموضوع بنفسها متى كان صالحاً للفصل فيه وحينئذ عليها أن توقع الجزاء الذي ترى مناسبته، والأمر كذلك في رقابة المحكمة الإدارية العليا على أحكام المحكمة التأديبية الصادرة في نطاق هذا الاختصاص، وقررت إعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.

[(1)] راجع في تكييف رقابة المحكمة الإدارية العليا ووجه التفرقة بينها وبين رقابة محكمة النقض - الطعون الآتية:
الطعن رقم 159 لسنة 1 القضائية جلسة 5/ 11/ 1955.
الطعن رقم 1599 لسنة 7 ق جلسة 3/ 4/ 1965.
الطعن رقم 161 لسنة 3 ق جلسة 29/ 6/ 1975.
الطعن رقم 196 لسنة 9 ق جلسة 5/ 12/ 1965.
الطعن رقم 582 لسنة 17 ق جلسة 17/ 5/ 1975.
الطعن رقم 960 لسنة 2 ق جلسة 1/ 12/ 1965.
الطعن رقم 151 لسنة 3 ق جلسة 15/ 6/ 1957.
الطعن رقم 989 لسنة 14 ق جلسة 22/ 12/ 1973.
الطعن رقم 831 لسنة 19 ق جلسة 11/ 4/ 1974.