مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الرابعة عشرة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1968 إلى منتصف فبراير سنة 1969) - صـ 249

(32)
جلسة 11 من يناير سنة 1969

برئاسة السيد الأستاذ الدكتور محمود سعد الدين الشريف رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة عادل عزيز زخاري وعبد الستار عبد الباقي آدم ومحمد طاهر عبد الحميد ومحمد صلاح الدين محمد السعيد المستشارين.

القضية رقم 240 لسنة 13 القضائية

( أ ) - اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري "ما يدخل في اختصاص القضاء الإداري" (شهر عقاري). الأصل في الاختصاص بدعوى الإلغاء ألا يوجد طريق طعن مقابل ومباشر - تفصيل ذلك - مثال - الطريق الذي رسمته المادة 35 من القانون رقم 114 لسنة 1946 الخاص بالشهر العقاري للتظلم من بعض التصرفات المتعلقة بالشهر العقاري أمام قاضي الأمور الوقتية - لا يعد طريقاً مقابلاً للطعن بالإلغاء مانعاً من اختصاص القضاء الإداري [(1)] [(2)].
(ب) - اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري "ما يدخل في اختصاص القضاء الإداري". قرار إداري - التفرقة بينه وبين العمل المادي - مثال [(2)].
1 - إن الأصل في قبول الطعن بالإلغاء أمام القضاء الإداري ألا يوجد طعن مقابل ومباشر ينص القانون على اختصاص جهة قضائية أخرى به بشرط أن تتوفر للطاعن أمامها مزايا قضاء الإلغاء وضماناته. وبشرط ألا تكون هذه الجهة قضاء ولائياً لا يجد فيه صاحب الشأن موئلاً حصيناً تمحص لديه أوجه دفاعه ويلاحظ أن بعض هذه الشروط التي يتوقف عليها عدم قبول الدعوى [(3)] أمام قضاء الإلغاء غير متوافر في طريق الطعن الذي رسمته المادة 35 من قانون الشهر العقاري رقم 114 لسنة 1946 ذلك أن الطريق الذي رسمه القانون المذكور - فضلاً عن كونه طريقاً غير مباشر، كما تذهب إلى ذلك مذكرته الإيضاحية - فإنه قد يستغلق على المعترض إذا امتنع أمين مكتب الشهر عن إجابته إلى ما أوجبته عليه المادة 35 سالفة الذكر، وهو فوق ذلك لا يكفل حماية حقوق المتنازعين بصورة ناجعة لأن الجهة التي تحسم الخلاف القائم حول لزوم البيانات أو عدم لزومها لا يجرى قضاؤها في مواجهة الخصوم ولا تمحص وسائل دفاعهم بل تصدر قرارها الولائي على وجه السرعة وفي غير محضرهم ويكون قرارها غير قابل للطعن.
2 - إن محل العمل المادي الذي لا يختص به القضاء الإداري يكون دائماً واقعة مادية أو إجراء مثبتاً لها دون أن يقصد به تحقيق آثار قانونية معينة إلا ما كان منها وليد إرادة المشرع مباشرة لا إرادة جهة الإدارة. أما امتناع مأمورية الشهر العقاري عن التأشير على محرر المدعية بقبوله للشهر قبل محرر المدعى عليه الثاني صاحب الأسبقية اللاحقة على أسبقية محرر المدعية فإنه يحدث أثراً قانونياً مخالفاً لأحكام قانون الشهر العقاري بما تضاربه المدعية إذ امتنع عليها شهر البيع وانتقال ملكية العقار المبيع إليها إلى آخر ما يترتب على هذا الامتناع من أضرار قد تلحق بها بسبب ذلك.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تتحصل - حسبما يبين من أوراق الطعن- في أن المدعية، السيدة بهية عبد المقصود سالم رجب الشهيرة بعايدة رجب، أقامت الدعوى رقم 498 لسنة 18 القضائية ضد مصلحة الشهر العقاري والسيد/ عبد المقصود عبد الله أبو زهو والسيد/ بيومي عبد المقصود سالم رجب الشهير بعبده رجب، بصحيفة أودعتها سكرتيرية محكمة القضاء الإداري في 12 من مارس سنة 1964 طالبة القضاء بإلغاء إجراء تسجيل عريضة الدعوى التي قيدت بدفتر أسبقية الشهر بمكتب الشهر العقاري بالقاهرة رقم 8264 لسنة 1963 والتأشير في الدفتر المذكور بإلغاء هذا الرقم مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام المدعى عليهم متضامنين بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.. وقالت - شرحاً لدعواها - إنها تقدمت لمأمورية الشهر العقاري بقصر النيل في 26 من يونيه سنة 1963 بطلب قيد بدفتر أسبقيات طلبات الشهر بتلك المأمورية في نفس التاريخ تحت رقم 2535 عن بيع 6 س 18 ط بزمام ناحيتي الكنيسة وترسا مركز ومحافظة الجيزة مبينة الحدود والمعالم بالطلب المذكور الصادر لها من المدعى عليه الثالث.. وحدث أن تقدم في 25 من أغسطس سنة 1963 المدعى عليه الثاني إلى نفس المأمورية بطلب قيد برقم 3220 عن شهر عريضة دعوى صحة ونفاذ عقد بيع ابتدائي صادر من نفس البائع إلى المدعى عليه الثاني المذكور عن نفس الأطيان الزراعية السابق بيعها للمدعية.. وقد تعمدت مأمورية الشهر عدم مراعاة الإجراءات والمواعيد المنصوص عليها في المادة 33 وما بعدها من القانون رقم 114 لسنة 1946 بتنظيم الشهر العقاري فأشرت على الطلب اللاحق رقم 3220 بقبوله للشهر وسلمته لمقدمه قبل مراجعة الطلب السابق عليه رقم 2535 المقدم منها وقد ترتب على ذلك أن سجلت عريضة الدعوى الخاصة بالطلب اللاحق في 12 من نوفمبر سنة 1963 تحت رقم 8264 في حين أن الطلب السابق عليه والمقدم منها ما زال بالمأمورية ولم تتم مراجعته.. ومضت المدعية تقول إن تسجيل عريضة الدعوى قد تم باطلاً لبطلان الإجراءات السابقة عليه وأنه لما كان إجراء التسجيل ما هو إلا إجراء خاضع لرقابة مجلس الدولة وقضاء الإلغاء ولذلك فقد أقامت هذه الدعوى بالطلبات السابق بيانها.
وفي سبيل تهيئة الدعوى طلبت هيئة مفوضي الدولة من مصلحة الشهر العقاري تقديم طلبي الشهر موضوع الدعوى فردت بأن هذا يخالف نص المادة 7 من قانون الشهر العقاري الذي يقضي بعدم جواز نقل أصول الطلبات المذكورة.
دفع المدعى عليه الثاني بعدم اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعوى باعتبار أن الطعن ينصب على عمل مادي وليس على قرار إداري كما دفع بعدم قبول الدعوى لرفعها بعد الميعاد تأسيساً على أن المدعية علمت بالقرار المطعون فيه عندما رفعت الدعوى أمام القضاء المستعجل والتي حكم فيها بعدم الاختصاص في 4 من يناير سنة 1964.
ثم قدمت وزارة العدل مذكرة طلبت فيها الحكم أصلياً بعدم اختصاص المحكمة ولائياً بنظر الدعوى استناداً إلى أحكام قانون الشهر العقاري رقم 114 لسنة 1946. وطلبت احتياطياً في الموضوع الحكم برفض الدعوى.. وأودعت الوزارة حافظة بمستنداتها.
وبجلسة 15 من نوفمبر سنة 1966 قضت محكمة القضاء الإداري برفض الدفع بعدم الاختصاص وفي الموضوع بإلغاء القرار السلبي بامتناع مأمورية الشهر العقاري بقصر النيل عن التأشير بشهر محرر المدعية وما يترتب على ذلك من آثار وألزمت المدعى عليهم بالمصروفات. وأقامت المحكمة قضاءها برفض الدفع بعدم الاختصاص على أن حقيقة ما تهدف إليه المدعية من دعواها هو الطعن بالإلغاء في القرار السلبي بامتناع المأمورية عن التأشير على محررها بقبوله للشهر قبل محرر المدعى عليه الثاني مراعاة لأسبقية الطلبات المقيدة عن عقار واحد بدفتر الأسبقيات وذلك وفقاً لأحكام القانون رقم 114 لسنة 1946.. وأن الأصل في قبول الطعن بالإلغاء أمام القضاء الإداري ألا يوجد طعن مقابل ومباشر بنص القانون على اختصاص جهة قضائية أخرى به بشرط أن تتوفر للطاعن أمامها مزايا قضاء الإلغاء وضماناته وبشرط ألا تكون هذه الجهة قضاء ولائياً لا يجد فيه صاحب الشأن موئلاً حصيناً تمحص لديه أوجه دفاعه وأن بعض هذه الشروط التي يتوقف عليها عدم قبول الدعوى أمام قضاء الإلغاء غير متوافر في طريق الطعن الذي رسمته المادة 35 من قانون الشهر العقاري رقم 114 لسنة 1946 ذلك أن الطريق الذي رسمه القانون المذكور - فضلاً عن كونه طريقاً غير مباشر، كما تذهب إلى ذلك مذكرته الإيضاحية - فإنه قد يستغلق على المعترض إذا امتنع أمين مكتب الشهر عن إجابته إلى ما أوجبته عليه المادة 35 سالفة الذكر. وهو فوق ذلك لا يكفل حماية حقوق المتنازعين بصورة ناجعة لأن الجهة التي تحسم الخلاف القائم حول لزوم البيانات أو عدم لزومها لا يجرى قضاؤها في مواجهة الخصوم ولا تمحص وسائل دفاعهم بل تصدر قرارها الولائي على وجه السرعة في غير محضرهم ويكون قرارها غير قابل للطعن.
وردت المحكمة على ما قرره المدعى عليه الثاني، من أن الطعن ينصب على عمل مادي وليس على قرار إداري مما تختص به محكمة القضاء الإداري، ردت على ذلك بأن محل العمل المادي يكون دائماً واقعة مادية أو إجراء مثبتاً لها دون أن يقصد به تحقيق آثار قانونية معينة اللهم ما كان منها وليد إرادة المشروع مباشرة لا إرادة جهة الإدارة. وأنه لما كان امتناع مأمورية الشهر العقاري عن التأشير على محرر المدعية بقبوله للشهر قبل محرر المدعى عليه الثاني صاحب الأسبقية اللاحقة على أسبقية محرر المدعية يحدث أثراً قانونياً مخالفاً لأحكام قانون الشهر العقاري بما تضار به المدعية إذ امتنع عليها شهر البيع وانتقال ملكية العقار المبيع إليها إلى آخر ما يترتب على هذا الامتناع من أضرار قد تلحق بها بسبب ذلك.
أما عن الموضوع فقد أقامت المحكمة قضاءها برفض الدعوى على أنه لا نزاع بين الخصوم على أن محرر المدعية قد قيد بدفتر الأسبقيات في تاريخ سابق على تاريخ قيد محرر المدعى عليه الثاني وأن الحكومة لم تبد سبباً لتقديم هذا المحرر الأخير والتأشير عليه بقبوله للشهر على محرر المدعية مما أدى إلى شهره قبل محرر المدعية.
طعنت الحكومة في الحكم المذكور بصحيفة أودعتها سكرتيرية هذه المحكمة في 15 من يناير سنة 1967 طالبة القضاء بقبول الطعن شكلاً والحكم أولاً وبصفة أصلية بعدم اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعوى. وثانياً واحتياطياً ببطلان الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المدعية بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.. وبنت طعنها بالنسبة لعدم الاختصاص إلى ما استندت إليه أمام محكمة القضاء الإداري.. أما بالنسبة للموضوع فقد بنت طعنها على أن ما قرره الحكم المطعون فيه، من أن الحكومة لم تبد سبباً لتقديم محرر المدعى عليه الثاني وبالتأشير عليه بقبوله للشهر على محرر المدعية، يخالف الثابت في الأوراق لأنها قدمت بجلسة 11 من أكتوبر سنة 1966 أمام محكمة القضاء الإداري حافظة تضمنت مذكرة مصلحة الشهر العقاري بالرد على الدعوى وثابت بهذه المذكرة أن سبب إهدار أسبقية طلب المدعية هو أنه تنقصه الأوراق والمستندات اللازمة لتحقيق الملكية وبذلك فقد انطوى الحكم على قصور مخل يبطله.
قدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً بالرأي القانوني في الطعن انتهت فيه إلى أنها ترى رفض الطعن وإلزام المصلحة الطاعنة بالمصروفات واستندت في ذلك إلى نفس ما استند إليه الحكم المطعون فيه.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد أصاب وجه الحق فيما قضى به من رفض الدفع بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى وذلك للأسباب التي استند إليها والتي تأخذ بها هذه المحكمة. وقد تولى الحكم الرد تفصيلياً على كل ما أوردته الحكومة من دفاع في هذا الشأن.
ومن حيث إنه، ولئن كان الحكم قد أصاب فيما قضى به من رفض الدفع بعدم الاختصاص، إلا أنه قد جانب الصواب فيما قضى به من إلغاء القرار السلبي بامتناع مأمورية الشهر العقاري عن التأشير بشهر محرر المدعية وما يترتب على ذلك من آثار. ذلك أنه، وإن كان طلب المدعية بشهر محررها المشار إليه قد قيد بدفتر الأسبقيات بتلك المأمورية في تاريخ سابق على تاريخ قيد الطلب المقدم من المدعى عليه الثاني بشهر محرره، إلا أن الحكومة قد أبدت في مذكرتها المقدمة لمحكمة القضاء الإداري بجلسة 11 من أكتوبر سنة 1966 أن مأمورية الشهر العقاري قد أهدرت أسبقية الطلب الأسبق المقدم من المدعية بسبب نقص في الأوراق والمستندات اللازمة لتحقيق الملكية مما يقطع بعدم جديتها في السير في إجراءات طلبها، الأمر الذي حمل المأمورية على أن تفسح الطريق أمام الطلب اللاحق بعد أن تحققت من أن الطلب الأسبق غير جدير بالحماية التي كفلها له القانون.
ومن حيث إن المدعية لم تدحض هذا الدفاع ولم تقدم ما يدل على أنها قدمت مستندات ملكيتها لمأمورية الشهر العقاري وفضلاً عما تقدم فقد تأيد ذلك بالحكم الصادر من محكمة القاهرة الابتدائية الدائرة 53 المدنية بجلسة 26 من ديسمبر سنة 1963 في الدعوى رقم 6311 سنة 1963 ك. م. المقامة من السيد/ عبد القوي عبد الله أبو زهو (صاحب طلب الشهر اللاحق) ضد السيد/ بيومي عبد المقصود سالم الشهير بعبده رجب (البائع) وقد طلبت السيدة بهية عبد المقصود سالم (المدعية في الدعوى موضوع الطعن) تدخلها خصماً ثالثاً (وصورة الحكم المذكورة مقدمة تحت رقم 1 من حافظة الحكومة المقدمة لهذه المحكمة بجلسة 30 من نوفمبر سنة 1968) فقد قضى الحكم المشار إليه: أولاً - برفض قبول طالبة التدخل السيدة بهية عبد المقصود سالم خصماً في الدعوى.. وأقامت قضاءها على أن طالبة التدخل "إذ تقرر أنها اشترت المقدار المباع من المدعى عليه إلى المدعي، وذلك بموجب عقد مؤرخ في 5 من يناير سنة 1963، قد جاء قولها مرسلاً من تقديم أي مستند يؤيد شراءها القدر المذكور وكان في استطاعتها، إن كانت جادة في تدخلها، أن تتقدم بعقد شرائها الذي تدعيه فور تدخلها حتى تتمكن المحكمة من تقدير مدى جديتها في هذا التدخل. فإن المحكمة ترى في تخلف طالبة التدخل عن تقديم أي مستند يؤيد قولها ما يعني أنها غير جادة في تدخلها وأن القصد من تدخلها هو عرقلة القضاء في الدعوى، سيما إذا لوحظ أنها شقيقة المدعى عليه (البائع) الذي تخلف عن الحضور وقد قضى الحكم المذكور كذلك بصحة ونفاذ عقد البيع المؤرخ أول فبراير سنة 1963 والمتضمن بيع المدعى عليه للمدعي 18 قيراطاً وتسليم هذا القدر للمدعي وألزمت المدعى عليه بالمصروفات وشملت الحكم بالنفاذ وبلا كفالة.. والمدعي في الدعوى المشار إليها هو كما تقدم صاحب طلب الشهرة اللاحق.. وقد أصبح الحكم المنوه عنه نهائياً لعدم استئنافه طبقاً للشهادة المستخرجة من محكمة استئناف القاهرة في 4 من نوفمبر سنة 1968 (والمقدمة بحافظة الحكومة المقدمة بجلسة 30 من نوفمبر سنة 1968 تحت رقم 2).
ومن حيث إنه فضلاً عما تقدم فقد قدم المدعى عليه الثاني (صاحب طلب الشهر اللاحق) حافظة لمحكمة القضاء الإداري في أول نوفمبر سنة 1966 أرفق بها صورة من حكم صادر من محكمة الجيزة الابتدائية "الدائرة الثالثة المدنية" بجلسة 26 من أكتوبر سنة 1966 في الدعوى رقم 336 لسنة 1956 كلي الجيزة المقامة من المدعية ضد البائع لها بطلب صحة ونفاذ عقد البيع الصادر لها منه (وهو العقد الخاص بطلب الشهر المقدم منها لمأمورية الشهر العقاري) وقد تدخل في الدعوى المذكورة السيد/ عبد الله عبد القوي أبو زهو (وهو صاحب طلب الشهر اللاحق) طالباً رفض دعوى المدعية على أساس أن العقد الصادر لها من البائع المذكور إنما هو عقد صوري. وقد قضت المحكمة بقبول تدخله وبرفض دعوى المدعية وألزمتها بالمصروفات. وأقامت قضاءها - بعد أن سمعت شهود الطرفين - على أنها ترى عدم الاطمئنان إلى العقد المذكور لعدم جديته وانتهت من ذلك إلى أن طلب المتدخل الحكم برفض الدعوى على أساس صوريته، له ما يبرره من الوقائع والظروف السابقة.. وقد قرر الحاضر عن المدعية بجلسة المرافعة الأخيرة أمام هذه المحكمة أنها قد استأنفت الحكم المذكور فتأيد استئنافياً بالحكم الصادر من محكمة استئناف القاهرة في 17 من يونيه سنة 1967 في الاستئناف رقم 1463 لسنة 83 القضائية. وأنها قد طعنت في الحكم المذكور بالنقض وقيد طعنها برقم 490 لسنة 37 القضائية ولم تحدد له جلسة حتى 9 من نوفمبر سنة 1968، تاريخ الشهادة المقدمة بالحافظة المقدمة منه والمستخرجة من أمين عام محكمة النقض في التاريخ المشار إليه.
ومن حيث إن الحكم المذكور الصادر برفض دعوى المدعية أصبح نهائياً بتأييده استئنافياً والطعن فيه بطريق النقض لا يؤثر في نهائيته ولا يوقف تنفيذه.
ومن حيث إنه لكل ما تقدم تكون دعوى المدعية، بطلب إلغاء القرار السلبي بامتناع مأمورية الشهر العقاري بقصر النيل عن التأشير بشهر محررها وما يترتب على ذلك من آثار، غير قائمة على أساس سليم أو جدي سواء من ناحية القانون أو الواقع.. وإذ ذهب الحكم المطعون فيه في قضائه بإلغاء هذا القرار، غير هذا المذهب فإنه يكون قد جانب الصواب في هذا الشق من قضائه ويتعين لذلك القضاء بإلغائه فيما قضى به في الشق المذكور والقضاء برفض دعوى المدعية مع إلزامها بالمصروفات.

"فلهذه الأسباب"

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضى به موضوعاً وبرفض الدعوى وألزمت المدعية بالمصروفات.

[(1)] راجع في هذا الشأن حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر في القضية رقم 930 لسنة 11 ق بجلسة 24 - 2 - 1968 المنشور بمجموعة السنة الثالثة عشرة - الجزء الثاني ص 564 تحت رقم (76).
[(2)] ورد المبدأن "أ، ب" في حكم محكمة القضاء الإداري المطعون فيه وقد أيدته المحكمة الإدارية العليا في هذا الصدد لما ورد به من أسباب.
[(3)] أيدت المحكمة العليا حكم محكمة القضاء الإداري فيما قضت به من رفض الدفع بعدم الاختصاص - ويلاحظ أن حيثيات حكم محكمة القضاء الإداري في هذا الخصوص استعملت عبارات "قبول الطعن" "وعدم قبول الدعوى" بدلاً من اصطلاح "عدم الاختصاص".