مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الرابعة عشرة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1968 إلى منتصف فبراير سنة 1969) - صـ 306

(40)
جلسة أول فبراير سنة 1969

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور أحمد موسى وكيل مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة عبد الستار عبد الباقي آدم ويوسف إبراهيم الشناوي ومحمد صلاح الدين السعيد وعلي لبيب حسن المستشارين.

القضية رقم 354 لسنة 10 القضائية

( أ ) - عقد إداري "عقد توريد".
ما اتفق أصلاً على توريده تتم المحاسبة عليه وفقاً للأسعار المبينة بكشف الوحدة - كشوف الوحدة هي جزء لا يتجزأ من التعاقد - تتم المحاسبة وفقاً للسعر الجبري بالنسبة للأصناف المسعرة في حالات الزيادة أو النقص دون غيرها.
(ب) - عقد إداري "عقد توريد".
يجوز لجهة الإدارة المتعاقدة أن تزود المتعهد بالخامات اللازمة - طريقة المحاسبة في هذه الحالة.
(جـ) - عقد إداري "تنفيذه".
حقوق المتعاقد والتزاماته تحدد طبقاً لنصوص العقد - لا أثر للمكاتبات والمنشورات والكتب الدورية التي تصدرها الوزارة إلى أجهزتها الإدارية في هذا الشأن.
1 - إن المحاسبة على ما اتفق أصلاً على توريده إنما يكون على أساس الأسعار المبينة بكشف الوحدة، لأن هذه الكشوف تعتبر جزء لا يتجزأ من التعاقد ذاته، أما المحاسبة على أساس السعر الجبري بالنسبة للأصناف المسعرة، فإنه خاص بما تطلبه جهة الإدارة، زيادة عن المقررات المتفق عليها أو ما يستغنى عنه من تلك المقررات، وهو مقصور التطبيق على حالات الزيادة أو النقص دون غيرها ولا يمتد إلى الكميات المتفق عليها أصلاً.
2 - يجوز لجهة الإدارة المتعاقدة أن تزود المتعهدين بالخامات اللازمة لصناعة أي صنف من الأصناف الغذائية المقررة وفي هذه الحالة يحاسب المتعهد على أجر تصنيع يقدر على أساس الفرق بين الصنف وفق أسعار كشوف الوحدة. وثمن الخامات الداخلة في صناعته، فإذا كانت تلك الأصناف مسعرة فيكون أساس الحساب هو سعرها الرسمي.
3 - إن حقوق المتعاقد مع جهة الإدارة والتزاماته إنما تحدد طبقاً لنصوص العقد الذي يربطه بجهة الإدارة وليس على أساس مكاتبات أو منشورات أو كتب دورية تصدرها الوزارة إلى أجهزتها الإدارية المختلفة.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن وقائع المنازعة تخلص، حسبما يبين من أوراق الطعن، في أن السيد/ عبد العزيز العزب المنشاوي أقام الدعوى رقم 116 لسنة 16 القضائية ضد محافظة الإسكندرية ومنطقة الإسكندرية التعليمية بعريضة أودعها سكرتيرية محكمة القضاء الإداري بتاريخ 31 من أكتوبر سنة 1961 طالباً الحكم بإلزام المدعى عليهما بأن يدفعا له مبلغ 644 جنيهاً و831 مليماً والمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة، وقال في شرح دعواه إنه في عام 1958 تعاقد مع منطقة الإسكندرية التعليمية على توريد الأغذية اللازمة لمدارس المنطقة ومعهد أبي قير الرياضي، وكان الخبز من ضمن الأصناف المطلوب منه توريدها إلى تلك الجهات، وقد سلمته المنطقة دقيقاً فاخراً من دقيق المساعدات الأجنبية لتصنيعه خبزاً حسب الأوزان المحددة بالعقد، وهي 200 جرام، 150 جراماً 120 جراماً للرغيف، وتقضي شروط التوريد باحتساب أجر تصنيع الخبز على أساس الفرق بين ثمن الخبز وفق التسعيرة الجبرية وبين ثمن الدقيق حسب أسعار التموين، وقد ورد هذا الأساس مفصلاً في الكتاب الدوري رقم 6 الصادر بتاريخ 5، 15 من يناير سنة 1959، وعلى هذا الأساس كان يتعين أن تحاسبه المنطقة على ما صنعه من خبز طبقاً لما يلي، ثمن أقة الخبز 8.7 رغيف × 5 مليم = 43.5 مليماً، ثمن أقة الدقيق 34.28 مليماً × 5/ 4 = 42.8 مليماً، ولما كان الدقيق الداخل في تصنيع أقة الخبز حسب تعليمات التموين هي 4/ 5 للأقة فيكون ثمن الدقيق اللازم هو 42.85 مليماً × 4/ 5 = 34.28 مليماً. وعلى ذلك فإن ثمن تصنيع أقة الدقيق يمثل الفرق بين القيمتين أي 9.22 مليم فيكون للكيلو 7.376 مليم. ولما كان قد ورد 132409 كيلو خبز فإن المبلغ المستحق له عن التصنيع هو 975.854 مليمجـ غير أن المدعى عليهما لم تأخذا بهذا التفسير السليم لنصوص التعاقد، بل رأت خصم ثمن الدقيق الداخل في الرغيف من ثمن الرغيف المصنع طبقاً لما هو محدد بكشف الوحدة المرفق بالعقد، وهذا الأساس غير سليم لأنه يتعارض مع شروط التوريد ذاتها ومع ما جاء في الكتاب الدوري رقم 1 المؤرخ 15 من يناير سنة 1959 فقد نص البند الثامن من كراسة شروط التوريد على أنه بالنسبة للأصناف المحلية المسعرة يحاسب المتعهد على سعرها الرسمي، ومقتضى ذلك أن الأسعار الواردة بكشف الوحدة لا يجوز الرجوع إليها إلا بالنسبة إلى الأصناف غير المسعرة، وإذ كان الخبز من السلع المسعرة ولم يخرج عن نطاق التسعير الجبري في أي وقت من الأوقات، فمن ثم يجب استبعاد كشف الوحدة والرجوع إلى
سعر الخبز في التسعيرة الجبرية.. وهذا هو المعنى المستفاد من الكتاب الدوري رقم 6 المشار إليه.
ولما كانت جهة الإدارة قد حاسبته على أجرة تصنيع مقدارها 2.5 مليم للكيلو في حين أنه يستحق وفق التفسير السليم لنصوص العقد مبلغ 7.370 مليم عن كل كيلو، فإنه يستحق الفرق بين القيمتين ومقدارها 4.86 مليم في كيلو وتكون جملة ما يستحقه هو هذا المبلغ مضروباً في الكمية التي قام فعلاً بتوريدها، وهذا المبلغ هو الذي يطلب الحكم بإلزام المدعى عليهما بأدائه.
ردت جهة الإدارة على الدعوى بمذكرة صادرة من قسم التغذية بمنطقة الإسكندرية التعليمية قالت فيها إنها قامت بتسليم المدعي كميات من الدقيق لتصنيعها خبزاً وتوريدها إلى المدارس المنصوص عليها في التعاقد، ثم اتصلت بمراقبة تموين الإسكندرية للإفادة عن سعر الرغيف من الأوزان 200 جرام، 150 جراماً، 120 جراماً التي تقدم للتلاميذ طبقاً للتعاقد فأفادتها هذه الجهة عن سعر الرغيف مهما كان وزنه هو خمسة مليمات على ألا يقل الوزن عن 46 درهماً وهو الحد الأدنى للوزن القانوني، وعلى هذا الأساس رأت المنطقة أن الخبز الذي يقدم إلى التلاميذ خارج عن نطاق التسعير الجبري وينطبق في شأنه نص البند الثامن من كراسة شروط التوريد الذي يقضي بمحاسبة المتعهد على الأصناف غير المسعرة طبقاً للأسعار المبينة بكشف الوحدة، وتطبيقاً لذلك حوسب المدعي على أساس استخراج ثمن الرغيف بالأوزان الموضحة بكشف الوحدة أي بسعر 30.44 مليماً للكيلو جرام منقوصاً منه ثم الدقيق الداخل في وزن الرغيف، وعلى سبيل المثال بالنسبة إلى الرغيف وزن 200 جرام فهو يساوي 0.200 × 30.44 مليمجـ = 06.088 مليمجـ ثمن الدقيق الداخل في تصنيع هذا الرغيف 0.160 مليم × 34.232 مليمجـ = 5.4770 مليمجـ ويكون الفرق ومقداره 0.6108 مليم هو أجرة تصنيع الرغيف ومن ثم تكون الدعوى على غير أساس حقيقة بالرفض.
ومن حيث إنه بتاريخ أول ديسمبر سنة 1963 حكمت المحكمة بأحقية المدعي في أن يحاسب على ما صنعه من خبز على أساس الفرق بين السعر الرسمي الجبري للخبز، وبين السعر الرسمي الجبري للدقيق، الجهة التي تم فيها التوريد، وأقامت المحكمة قضاءها على أساس أن البند الثامن من كراسة العطاء إنما هو مقصور التطبيق على ما يؤخذ زيادة عن المقررات المتفق عليها، وعلى كل ما يتوافر أو يستغنى عنه من أصناف هذه المقررات، وسريان السعر الرسمي على الأصناف المسعرة إلا إذا أخرجت من كشف الأسعار الجبرية، فيحاسب المتعهد على أساس كشوف الوحدة، أما حالة التصنيع فهي حالة لم تعالجها كراسة الشروط، مما اضطر جهة الإدارة إلى إصدار الكتاب الدوري رقم 6 لسنة 1959 لمعالجتها، وقد نص صراحة على أن تقدر تكاليف التصنيع بحساب سعر الكيلو من الخبز المتعاقد على توريده وفق التسعيرة الجبرية، وعبارة "المتعاقد على توريده" جاءت عامة ومطلقة فتشمل الكمية المتفق على توريدها أصلاً، وما يطلب زيادة عن ذلك من المتعهد، ويضاف إلى ذلك أنه بسبب عدم التوسع في تفسير الحالات التي تتفق فيها جهة الإدارة على مخالفة التسعير الجبري، فما لم يوجد نص صريح بالمخالفة، يفسر الغموض في النص بما يتفق والمبدأ العام وهو احترام الأسعار الجبرية التي وضعتها جهة الإدارة ليسير مرفق التموين بما يحقق صالح الشعب جميعاً من منتج ومستهلك ووسيط وعلى هذا المقتضى يكون المدعي محقاً في طلبه ويتعين الحكم بإلزام جهة الإدارة بمحاسبته بالنسبة إلى أجرة التصنيع على أساس الفرق بين السعر المبدى للخبز والسعر الجبري للدقيق.
ومن حيث إن مبنى الطعن أن القاعدة العامة المستفادة من نص البندين 8، 22 من كراسة الشروط، أنه يجب على المتعهد القيام بتوريد كل ما يطلب منه بالزيادة عن المقررات المتفق عليها وبذات الشروط، وأنه يجب على المتعهد القيام بتوريد كل ما يطلب منه بالزيادة عن المقررات المتفق عليها وبذات شروط التوريد على أن يحاسب عنها طبقاً للأسعار المحددة بكشف الوحدة، وكذلك بالنسبة إلى ما يستغنى عنه من تلك المقررات، ومؤدى ذلك أن المحاسبة على ما اتفق أصلاً على توريده إنما يكون على أساس الأسعار المبينة بكشف الوحدة، لأن هذه الكشوف تعتبر جزءاً لا يتجزأ من التعاقد ذاته، أما بالنسبة إلى الاستثناء المنصوص عليه في البند الثامن المشار إليه، ومضمونه المحاسبة على أساس السعر الجبري بالنسبة للأصناف المسعرة، فإنه خاص بما تطلبه جهة الإدارة، زيادة عن المقررات المتفق عليها أو ما يستغنى عنه من تلك المقررات، وهو مقصور التطبيق على حالات الزيادة أو النقص دون غيرها ولا يمتد إلى الكميات المتفق عليها أصلاً، ولما كانت كميات الخبز التي صنعها المطعون ضده هي من الأصناف التي التزم أصلاً بتوريدها طبقاً للعقد، فإنه يحاسب عنها طبقاً للأسعار المحددة بكشف الوحدة وإذ ذهب الحكم مذهباً مخالفاً فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق القانون.
ومن حيث إن البند الثالث والعشرين من كراسة شروط التوريد ينص على ما يأتي:.... وللوزارة الحق أيضاً في تزويد المتعهدين بالخامات اللازمة لصناعة أي صنف من الأصناف الغذائية المصنوعة المقررة نظير محاسبته على هذه الأصناف على أساس الفرق بين ثمن الصنف وفق أسعار كشوف الوحدة وثمن الخامات الداخلة في صناعته وفق أسعار كشف الوحدة مع مراعاة ما ورد بالبند الثامن بالنسبة للأصناف المسعرة، ويكون تسليم هذه الخامات في الأماكن التي تحددها المنطقة في الجهة الواقع فيها المدرسة أو مركز التموين. وينص البند الثامن على أن "يكون كشف الوحدة الوارد بالملحق رقم (2) نافذ المفعول مدة التعهد في محاسبة المتعهد على ثمن كل ما يؤخذ زيادة على مقادير مقررات أصناف الأغذية المبينة بالملحق رقم (1) الوارد بهذه الكراسة من هذه الأصناف وعلى قيمة ثمن كل ما يتوفر ويستغنى عنه من أصناف هذه المقررات مع مراعاة طريقة المحاسبة عن الوجبات الكاملة الواردة بالبند 20 من هذه الشروط. وكذلك في محاسبته على أثمان أصناف التدبير المنزلي الواردة فقط بكشف الوحدة المذكور وكذلك أثمان أغذية الخدم في الأقسام الداخلية ولا يجوز لأحد الطرفين المطالبة بفرق سعر مهما انخفضت أو ارتفعت أسعار الأصناف الواردة بالكشف المذكور أو لأي سبب آخر مدة التعاقد فيما عدا الأصناف المحلية المسعرة رسمياً فيحاسب المتعهد على سعرها الرسمي إلا إذا أخرجت من كشف الأسعار الجبرية فتكون المحاسبة على أساس أسعار كشف الوحدة" ومفاد هذين النصين أنه يجوز لجهة الإدارة المتعاقدة أن تزود المتعهدين بالخامات اللازمة لصناعة أي صنف من الأصناف الغذائية المقررة وفي هذه الحالة يحاسب المتعهد على أجر تصنيع يقدر على أساس الفرق بين ثمن الصنف وفق أسعار كشوف الوحدة. وثمن الخامات الداخلة في صناعته، فإذا كانت تلك الأصناف مسعرة فيكون أساس الحساب هو سعرها الرسمي.
ومن حيث إنه يتضح من ذلك أن مقطع النزاع ينحصر في معرفة هل الخبز بالأوزان المتفق على توريدها في العقد مثار النزاع تعتبر من السلع المسعرة فيحاسب المتعهد على سعر تصنيع محسوب على أساس السعر الرسمي للخبز مخصوماً منه ثمن الدقيق الداخل في الصناعة كما يذهب إلى ذلك المطعون ضده، أم أنه يعتبر سلعة غير مسعرة فيحاسب المطعون ضده على ثمن الخبز طبقاً للسعر المحدد بكشوف الوحدة كما تذهب إلى ذلك جهة الإدارة الطاعنة.
ومن حيث إن الخبز المتعاقد على توريده، حسبما جاء في عريضة الدعوى وفي رد جهة الإدارة، كان بأوزان مقدارها 200 جرام، 150 جراماً، 120 جراماً للرغيف الواحد، وقد حدد كشف الوحدة رقم 3 المرفق بالملحق رقم 2 من كراسة شروط التوريد (صفحة 100) أسعار الخبز المورد على النحو الآتي "خبز بلدي زنة الرغيف 200 جرام الكيلو 28.84 مليماً، خبز بلدي زنة الرغيف 175 جراماً، 150 جراماً، 120 جراماً، 100 جرام الكيلو 30.44 مليماً" أما الخبز الخاضع للتسعيرة الجبرية فقد وردت مواصفاته وسعره في كتاب مراقبة تموين الإسكندرية المؤرخ 12 من مارس سنة 1959 والمرسل إلى مدير عام منطقة الإسكندرية التعليمية رقم 4103، فقد جاء في هذا الكتاب أن سعر الرغيف من الخبز البلدي هو خمسة مليمات مهما كان وزنه بشرط ألا يقل عن الوزن القانوني المقرر وهو 46 درجة ساخن للرغيف الواحد. ويتضح من ذلك أن الخبز المتعاقد على توريده يخالف الرغيف المسعر في الوزن، فهو يزيد عن ذلك الرغيف في بعض الأحيان في حالة توريد خبز من وزن 200 أو 150 جراماً للرغيف ويقل عنه إذا كان التوريد من الخبز زنة 120 جراماً للرغيف، ويضاف إلى ذلك أن التسعيرة الجبرية قد اتخذت الرغيف الواحد أساساً للتسعيرة، فحددت سعر الرغيف بخمسة مليمات، أما كشوف الوحدة فقد اتخذت سعر الكيلو أساساً للمحاسبة وحددت أسعاراً مختلفة للخبز كلما اختلف وزن الأرغفة المطلوب توريدها.
ومن حيث إنه لما كان كشف الوحدة هو من مرفقات العقد الإداري الذي تم التوريد على أساسه ويعتبر جزءاً لا يتجزأ من العقد ذاته، فإن هذا يدل دلالة واضحة على أن نية طرفي التعاقد قد انصرفت عند إبرام العقد إلى اعتبار الخبز الذي سيتم توريده تنفيذاً للعقد وبالأوزان المحددة فيه سلعة أخرى غير الخبز المسعر شأنها في ذلك شأن جميع الأصناف الأخرى المصنوعة من الدقيق ولا تنطبق عليها التسعيرة الجبرية للخبز كالفطائر وما إليها، ويؤيد ذلك ويؤكده أن العقد المشار إليه أبرم في تاريخ كانت فيه التسعيرة الجبرية للخبز سارية وبالرغم من ذلك فقد حدد العقد للخبز مواصفات وأسعاراً مخالفة لما ورد في التسعيرة الجبرية.
ومن حيث إنه يترتب على ذلك أنه إذا استعجلت جهة الإدارة حقها المقرر في البند 23 من كراسة شروط التوريد، وسلمت المتعهد دقيقاً لتصنيعه خبزاً بالأوزان المتفق عليها في العقد فإن المتعهد يستحق أجرة تصنيع تحسب على أساس الفرق بين ثمن الخبز وفق الأسعار المحددة بكشوف الوحدة المرفقة بالعقد، وبين ثمن الدقيق الداخل في صناعته، وليس على أساس سعر الخبز كما تحدده التسعيرة الجبرية.
ومن حيث إنه لا اعتداد في هذا الشأن بطريقة المحاسبة المنصوص عليها في الكتاب الدوري رقم 6 المؤرخ 5 من يناير سنة 1959 الذي استند إليها المطعون ضده في المطالبة بمحاسبته على أساس السعر الجبري للخبز، ذلك أن حقوق المتعاقد مع جهة الإدارة والتزاماته إنما تحدد طبقاً لنصوص العقد الذي يربطه بجهة الإدارة وليس على أساس مكاتبات أو منشورات أو كتب دورية تصدرها الوزارة إلى أجهزتها الإدارية المختلفة، ويضاف إلى ذلك أن مناط تطبيق الكتاب الدوري المشار إليه، حسبما يستفاد من عباراته أن يكون محل التعاقد والتوريد، خبزاً بالأوزان المحددة بالتسعيرة الجبرية للخبز، فتسري عليه أحكام التسعيرة الجبرية بحكم اللزوم وهو الأمر الذي لا ينطبق على واقعة الدعوى، لأن محل التوريد فيها خبز لا تنطبق عليه التسعيرة الجبرية على النحو السالف بيانه.
ومن حيث إنه لما كان الثابت من أوراق الطعن أن جهة الإدارة المتعاقدة حاسبت المطعون ضده على أجرة تصنيع الخبز الذي ورده، على أساس سعر الخبز المحدد في كشوف الوحدة وصرفت له مستحقاته على هذا الأساس ولا ينازع المطعون ضده في ذلك وكانت المحاسبة على هذا النحو تعتبر تنفيذاً صحيحاً لنصوص العقد على النحو السالف بيانه، فمن ثم فإن ما يطلبه المطعون ضده من محاسبته على أساس سعر الخبز المحدد بالتسعيرة الجبرية على غير أساس سليم من القانون حقيق بالرفض، وإذ ذهب الحكم المطعون فيه مذهباً مخالفاً فإنه يكون قد أخطأ في تأويل القانون وتطبيقه متعيناً الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى مع إلزام المدعي بالمصروفات.

"فلهذه الأسباب"

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المدعي بالمصروفات.