مجلس الدولة - المكتب الفني لرئيس مجلس الدولة - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة والثلاثون - الجزء الثاني (من أول مارس سنة 1994 إلى 15 سبتمبر سنة 1994) - صـ 1045

(100)
جلسة 5 من مارس سنة 1994

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ د. محمد جودت أحمد الملط -نائب رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة: محمد مجدي محمد خليل، وعويس عبد الوهاب عويس، والسيد محمد العوضي، ومحمود إسماعيل رسلان - نواب رئيس مجلس الدولة.

الطعن رقم 1234 لسنة 37 القضائية

بنك ناصر الاجتماعي - تسكين العاملين به - العلاقة بين التسكين ودعوى الإلغاء ودعوى التسوية..
يتعين للتمييز بين دعوى التسوية ودعوى الإلغاء النظر إلى المصدر الذي يستمد منه العامل حقه - إذا كان الحق مستمداً مباشرة من القانون أو من قاعدة تنظيمية عامة دون ترخص أو تقدير من جهة الإدارة فإن الدعوى تكون من دعاوى التسويات -لا يعدو القرار الصادر من جهة الإدارة أن يكون مجرد قرار تنفيذي أو عمل مادي يستهدف حمل ما نص عليه القانون أو القاعدة التنظيمية العامة إلى العامل والكشف عن المركز القانوني الذي استمده العامل من القانون مباشرة - مؤدى ذلك: أن مثل هذا القرار لا يرقى إلى مرتبة القرار الإداري ولا تلحقه الحصانة التي تلحق تلك القرارات - أثر ذلك: يجوز سحب هذا القرار كما يجوز الطعن عليه دون تقيد بالمواعيد المقررة للطعن بالإلغاء - إذا استلزم الأمر طبقاً لنصوص القانون أو اللوائح لترتيب المركز القانوني إنشاء أو تعديلاً أو إلغاء صدور قرار إداري لصاحب الشأن وكان هذا القرار صادراً في حدود سلطة تقديرية تمارسها جهة الإدارة وتفصح فيها عن إرادتها بمقتضى القانون فإن هذا القرار يعد قراراً إدارياً يتعين لسحبه إذا ما تبينت جهة الإدارة عدم مشروعيته كما يتعين لإلغائه أن يتم السحب أو الإلغاء خلال المواعيد المقررة قانوناً لإقامة دعوى الإلغاء - إذا انقضت تلك المواعيد دون سحب أو إلغاء تحصنت تلك القرارات - تضمنت قواعد تسكين العاملين ببنك ناصر الاجتماعي طائفتين من الأحكام: -
- الطائفة الأولى قررت بذاتها حقوقاً ومراكز قانونية لبعض العاملين دون أن تترك للقرار الصادر من جهة الإدارة بتنفيذ ذلك أي سلطة تقديرية - مؤدى ذلك: أن تلك القرارات تعد قرارات تنفيذية وتكون الدعاوى المقامة بالطعن عليها من قبيل دعاوى التسويات.
- الطائفة الثانية من الأحكام أجازت لجهة الإدارة بما لها من سلطة تقديرية إكساب العامل حقاً أو مركزاً قانونياً ذاتياً أو عدم إكسابه هذا الحق وفقاً لما يتراءى لها محققاً للصالح العام - مؤدى ذلك: أن القرارات الصادرة بتطبيق تلك الأحكام تعد قرارات إدارية صادرة بناء على سلطة تقديرية ويتعين لسحبها أو الطعن عليها مراعاة المواعيد المقررة بشأن دعاوى الإلغاء - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الأحد الموافق 3/ 3/ 1991 أودعت الأستاذة/...... بصفتها وكيلة عن السيد رئيس مجلس إدارة بنك ناصر الاجتماعي بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد برقم 1234 لسنة 37 ق عليا ضد السيد/....... في حكم محكمة القضاء الإداري بالمنصورة الصادر بجلسة 9/ 1/ 1991 في الدعوى رقم 392 لسنة 8 ق والقاضي بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بأحقية المدعي في التسكين على وظيفة مدير مساعد اعتباراً من 1/ 1/ 1982 مع ما يترتب على ذلك من آثار وألزمت جهة الإدارة المصروفات وطلب الطاعن بصفته في ختام تقرير طعنه ولما اشتمل عليه من أسباب الحكم أولاً: بقبول الطعن شكلاً ثانياً: وبصفة مستعجلة إيقاف تنفيذ الحكم الصادر في الدعوى رقم 392 لسنة 8 ق المطعون عليه فيما تضمنه من أحقية المدعي (المطعون ضده) في التسكين على وظيفة مدير إدارة مساعد اعتباراً من 1/ 1/ 1982 مع ما يترتب على ذلك من آثار ثالثاً: وفي الموضوع إلغاء الحكم المطعون عليه فيما قضى به من أحقية المطعون ضده في التسكين على وظيفة مدير إدارة مساعد اعتباراً من 1/ 1/ 1982 مع ما يترتب على ذلك من آثار مع إلزام المطعون ضده بالمصروفات القضائية وأتعاب المحاماة عن الدرجتين.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وقد نظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون الدائرة الرابعة وتدوول بجلساتها وبجلسة 27/ 10/ 1993 قررت إحالة الطعن إلى الدائرة الثانية التي نظرته وبجلسة 22/ 11/ 1993 قررت إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا - الدائرة الثانية - حيث نظر وبجلسة 15/ 1/ 1994 قررت المحكمة حجز الطعن للحكم بجلسة اليوم حيث صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الإطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات والمداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تخلص حسبما يبين من الأوراق في أن المدعي........ أقام الدعوى رقم 392 لسنة 8 ق أمام محكمة القضاء الإداري بالمنصورة وذلك بإيداع عريضتها قلم كتاب المحكمة بتاريخ 8/ 12/ 1985 طالباً في ختامها الحكم بأحقيته في تسكينه في وظيفة (مدير فرع ب) حسب القواعد المعمول بها بقرار التسكين رقم 156 لسنة 1982 اعتباراً من تاريخ صدوره وتنفيذه في 1/ 1/ 1982 مع كافة ما يترتب من نتائج وآثار قانونية وقال شرحاً لدعواه أنه حاصل على بكالوريوس تجارة دور يناير عام 1964 ونقل إلى بنك ناصر الاجتماعي اعتباراً من 1/ 6/ 77 وبتاريخ 1/ 6/ 1982 صدر القرار رقم 156 لسنة 1982 بتسكين العاملين بالبنك الموجودين بالخدمة في 31/ 12/ 1981 على الوظائف المعادلة لوظائفهم والوظائف التي تعلوها وقد نصت قواعد التسكين على أن وظيفة مدير فرع (ب) مدير إدارة يشترط لها مؤهل عال ومدة خبرة 14 سنة وأن وظيفة مدير فرع (جـ) يشترط لها مؤهل عال ومدة خبرة 11 سنة وأن المدعي يستحق تبعاً لذلك التسكين على وظيفة مدير فرع (ب) مدير إدارة طبقاً للمؤهل ومدة الخدمة ورغم ذلك تم تسكينه على وظيفة رئيس قسم وأضاف المدعي أنه تظلم مراراً لتسوية حالته إلى أن قام قطاع الأعمال المصرفية بالرد في 16/ 10/ 1985 بما يفيد رفض تظلمه.
وقد رد البنك المدعى عليه على الدعوى بأن دفع بعدم قبول الدعوى لرفعها بعد الميعاد على اعتبار أن قرار تسكين العاملين بالبنك صدر بتاريخ 1/ 6/ 1982 وقد أقام المدعي دعواه عام 1985 كما طلب البنك رفض الدعوى على سند من القول بصحة وسلامة الإجراءات التي اتخذها المدعى عليه بصفته في حق المدعي وأنه تم تسكينه على وظيفة رئيس قسم اعتباراً من 1/ 1/ 1982 ولم يرشح لوظيفة مدير مساعد وهي الوظيفة الأعلى لما روعي في الوظائف الإشرافية أن تكون بالاختيار 100% وعلى أساس الكفاية والصلاحية وما يبديه الرؤساء على أساس الهيكل الوظيفي للبنك وذلك عملاً بالفقرة السادسة من المذكرة رقم 56 لسنة 1982 المعتمدة من مجلس إدارة البنك.
وبجلسة 9/ 1/ 1991 حكمت المحكمة بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بأحقية المدعي في التسكين على وظيفة مدير إدارة مساعد اعتباراً من 1/ 1/ 1982 مع ما يترتب على ذلك من آثار وألزمت جهة الإدارة المصروفات وأقامت المحكمة قضاءها بقبول الدعوى شكلاً على أن الدعوى من دعاوى التسويات التي لا تتقيد بمواعيد وإجراءات دعوى الإلغاء وبالنسبة لموضوع الدعوى فقد انتهت المحكمة إلى أن التسكين على وظيفة أعلى من الوظيفة التي يشغلها العامل بعد استيفائه اشتراطات شغلها يعتبر في حكم الترقية فإذا قررت جهة الإدارة أن يكون ذلك التسكين بالاختيار تعين عليها عند إجرائه أن تراعي الأصل العام المستقر عليه عند الترقية بالاختيار وهو أنه عند تخطي الأقدم وترقية الأحدث يجب أن يكون ذلك مستمداً من عناصر ثابتة تفيد بروز الأخير في امتيازه وعند التساوي في الكفاية يجب أن يرقى الأقدم ولما كان الثابت أن جهة الإدارة سكنت زملاء المدعي على وظائف أعلى وأنه يحمل المؤهل المناسب لشغل الوظيفة الأعلى ولم تبين جهة الإدارة أوجه امتياز زملاء المدعي من ناحية الكفاية والصلاحية بل إن الثابت ندب المدعي للإشراف على فرع البنك ببور سعيد وهي وظيفة تستلزم طبقاً لقواعد التسكين شغل وظيفة مدير إدارة مساعد فإن المدعي يتساوى مع زملائه الذين سكنوا على الوظيفة الأعلى إن لم يتفوق عليهم في مرتبة الكفاية والصلاحية.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون فيه صدر مخالفاً لصحيح حكم القانون إذ أن القرار رقم 156 لسنة 1982 الصادر بتسكين العاملين بالبنك صدر بتاريخ 1/ 6/ 1982 وتظلم منه المدعي (المطعون ضده) بتاريخ 6/ 7/ 1982 وإذ أقام دعواه بتاريخ 8/ 12/ 1985 فإنها تكون مقامة بعد انقضاء الميعاد المقرر قانوناً وأن المدعي لم يرشح لوظيفة مدير مساعد لما روعي في الوظائف الإشرافية أن تكون بالاختيار بنسبة 100% وأن بنك ناصر قد أناط قانونه بمجلس الإدارة وضع اللوائح الداخلية والقرارات المتعلقة بالشئون المالية والإدارية والفنية دون التقيد بالقواعد الحكومية.
ومن حيث إنه عن النعي على الحكم المطعون فيه مخالفته للقانون فيما انتهى إليه من قضاء بقبول الدعوى شكلاً رغم انقضاء المواعيد المقررة للطعن بالإلغاء فإن الثابت من الحكم المطعون فيه أنه انتهى إلى قبول الدعوى شكلاً على اعتبار أنها من دعاوى التسويات التي لا تتقيد بالمواعيد والإجراءات المقررة بشأن دعاوى الإلغاء.
ومن حيث إنه من المستقر في قضاء هذه المحكمة أنه للتمييز بين دعوى التسوية ودعوى الإلغاء فإنه يتعين النظر إلى المصدر الذي يستمد منه العامل حقه فإذا كان الحق مستمداً مباشرة من القانون أو من قاعدة تنظيمية عامة دون ترخص أو تقدير من جهة الإدارة فإن الدعوى تكون من دعاوى التسويات ولا يعدو القرار الصادر من جهة الإدارة سوى أن يكون مجرد قرار تنفيذي أو عمل مادي يستهدف حمل ما نص عليه القانون أو القاعدة التنظيمية العامة إلى العامل وكشفا عن المركز القانوني الذي استمده العامل من القانون مباشرة وبالتالي فإن مثل هذا القرار لا يرقى إلى مرتبة القرار الإداري ولا تلحقه الحصانة التي تلحق تلك القرارات وبالتالي يجوز سحبه كما يجوز الطعن عليه دون تقيد بالمواعيد المقررة للطعن بالإلغاء أما إذا استلزم الأمر طبقاً لنصوص القانون أو اللوائح لترتيب المركز القانوني إنشاءً أو تعديلاً أو إلغاء صدور قرار إداري لصاحب الشأن وكان هذا القرار صادراً في حدود سلطة تقديرية تمارسها جهة الإدارة وتفصح فيها عن إرادتها بمقتضى القانون فإن هذا القرار يعد قراراً إدارياً يتعين لسحبه إذا ما تبينت جهة الإدارة عدم مشروعيته كما يتعين لإلغائه أن يتم السحب أو الإلغاء خلال المواعيد المقررة قانوناً لإقامة دعوى الإلغاء فإذا ما انقضت تلك المواعيد دون سحب أو إلغاء تحصنت هذه القرارات.
ومن حيث إنه يبين من مطالعة قواعد التسكين التي تضمنتها المذكرة رقم 256 لسنة 1982 والتي عرضت على مجلس إدارة بنك ناصر الاجتماعي أن البند (2) قضى بالربط بين العامل والوظيفة التي يشغلها فعلاً والوظيفة المنقول إليها وحدد البند (3) الاشتراطات الواجب توافرها بالنسبة للوظائف المختلفة من حيث المؤهل ومدة الخبرة فاشترطت لشغل وظائف مدير فرع ومدير إدارة فرع (ب) ومدير إدارة مساعد ضرورة توافر مدة خبرة بمؤهل عال قدرها 11 سنة وهي وظائف حدد لها الربط المالي 1260/ 1860 واستلزمت للتسكين على وظيفة رئيس قسم المقرر لها الربط المالي 1140/ 1740 مدة خبرة بمؤهل عال قدرها 8 سنوات وقضى البند (4) بالأخذ في الاعتبار مدة الخبرة اللازمة لشغل الوظيفة بجانب الفئة المالية للعاملين في 31/ 12/ 1981 كأساس لتحديد وظائفهم والربط المالي ونص البند (6) على أن يتم تحديد العاملين المسكنين على الوظيفة الأعلى بحضور السادة مديري العموم وأخذ ترشيحاتهم في الاعتبار عند التسكين وموافقة لجنة السادة رؤساء القطاعات.
ومن حيث إنه يبين من استعراض قواعد تسكين العاملين بالبنك على وظائفه أن هذه القواعد تضمنت طائفتين من الأحكام الطائفة الأولى ويمكن القول بأنها بذاتها قررت حقوقاً أو مراكز قانونية لبعض العاملين دون أن تترك للقرار الصادر من جهة الإدارة بتنفيذ ذلك وكشف المراكز القانونية أي سلطة تقديرية ومن ثم فإن القرارات الصادرة تطبيقاً لتلك القواعد تعد قرارات تنفيذية وتكون الدعاوى المقامة بالطعن عليها من قبيل دعاوى التسويات والطائفة الثانية من الأحكام أجازت لجهة الإدارة وبما لها من سلطة تقديرية إكساب العامل حقاً أو مركزاً قانونياً ذاتياً أو عدم إكسابه هذا الحق وفقاً لما يتراءى لها محققاً للصالح العام والقرارات الصادرة بتطبيق تلك الأحكام تعد ولا شك قرارات إدارية صادرة بناء على سلطة تقديرية ويتعين لسحبها أو الطعن عليها مراعاة المواعيد المقررة بشأن دعاوى الإلغاء.
ومن حيث إن القاعدة الواردة بالبند (6) والتي تنص على أن يتم تحديد العاملين المسكنين على الوظيفة الأعلى بحضور السادة مديري العموم وأخذ ترشيحاتهم في الاعتبار عند التسكين وموافقة لجنة السادة رؤساء القطاعات ويتم منحهم أول ربط الوظيفة أو علاوة من علاواتها أيهما أكبر تعني أن التسكين في هذه الحالة ليس مجرد نقل من وظيفة إلى وظيفة أخرى واردة بالهيكل التنظيمي الجديد وإنما تعني ترقية العامل إلى وظيفة أعلى مقرر لها درجة ماليه مختلفة عن تلك التي كانت مقررة للوظيفة التي يشغلها وأن القرار الصادر بالتسكين على الوظيفة الأعلى إنما يتم بالاختيار وفقاً لترشيح مديري العموم وموافقة لجنة رؤساء القطاعات ومن ثم فإن الطعن على قرار التسكين فيما تضمنه من تخطي العامل وفي وضعه على وظيفة أعلى من الوظيفة التي يشغلها يكون طعناً على قرار إداري صادر بناء على سلطة تقديرية ويتعين من ثم أن يراعي في هذا الطعن المواعيد المقررة بشأن دعاوى الإلغاء.
ومن حيث إنه يبين من الأوراق ومذكرات دفاع المدعي أمام محكمة القضاء الإداري بجلستي 25/ 2/ 1989، 28/ 11/ 1990 أن المدعي كان يشغل الفئة الرابعة (الدرجة الثانية) اعتباراً من 1/ 1/ 1975 وهي الدرجة المقررة لوظيفة رئيس قسم التي كان يشغلها أيضاً عند تطبيق قواعد التسكين في 31/ 12/ 1981 وأنه جهة الإدارة (الطاعنة) قد قامت بتسكينه طبقاً لهذه القواعد على وظيفة رئيس قسم ولم تقم بتسكينه على الوظيفة الأعلى وهي وظيفة مدير إدارة مساعد مدير إدارة فرع (ب) أو مدير فرع (جـ) طبقاً لسلطتها التقديرية المنصوص عليها في البند (6) من قواعد التسكين والتي أعملتها بشأن زملاء له فإن حقيقة دعوى المدعي تكون طعناً بالإلغاء على القرار الصادر بالتسكين فيما تضمنه من تخطيه في التسكين على الوظيفة الأعلى.
ومن حيث إن الثابت من ملف خدمة المدعي أنه تظلم من القرار 156 لسنة 1982 الصادر بتخطيه في التسكين على وظيفة أعلى وذلك بتاريخ 6/ 7/ 1992 وقد رفض تظلمه بتاريخ 1/ 11/ 1982 وأخطر المدعي بهذا الرفض بالكتاب رقم 3078/ 45 المؤرخ 9/ 11/ 1982 كما أنه تظلم من هذا القرار في 30/ 3/ 1985 وتظلم مرة ثالثة بتظلمه المحرر بتاريخ 9/ 5/ 1985 المرسل إلى البنك وفق كتاب الحزب الوطني الديمقراطي بمحافظة بور سعيد المؤرخ 19/ 9/ 1985 فإن المدعي كان يتعين عليه وإذ رفض تظلمه الأول بعد بحث اللجنة المشكلة لبحث التظلمات من نظر هذا التظلم واعتماد رئيس مجلس الإدارة لقرارها برفض التظلم بتاريخ 1/ 11/ 1982 أن يقيم دعواه خلال الستين يوماً التالية لهذا الرفض، وإذ قام المدعي (المطعون ضده) لدعواه بإيداع عريضتها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري بالمنصورة بتاريخ 8/ 12/ 1985 فإنه يكون قد أقامها بعد الميعاد المقرر للطعن بالإلغاء على القرارات الإدارية.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه وإذ خالف هذا النظر وقضى بقبول الدعوى شكلاً ذلك على سند من القول بأن الدعوى من دعاوى التسويات فإنه يكون غير قائم على أساس سليم من القانون مما يتعين معه الحكم بإلغائه والقضاء بعدم قبول الدعوى شكلاً وإلزام المطعون ضده المصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبعدم قبول الدعوى شكلاً وإلزام المدعي المصروفات.