مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثامنة والثلاثون - الجزء الثاني (من أول مارس سنة 1993 إلى آخر سبتمبر سنة 1993) - صـ 1049

(104)
جلسة 2 من مايو سنة 1993

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد حامد الجمل - رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة/ محمد معروف محمد ومحمد عبد الغني حسن وادوارد غالب سيفين ود. منيب محمد ربيع - المستشارين.

الطعن رقم 1970 لسنة 33 القضائية

استيلاء - سلطة وزير التموين في الاستيلاء على العقار أو المنقول لضمان تموين البلاد - سلطة مقيدة بأهدافها - (تموين) (ملكية).
المادتان 34، 37 من دستور سنة 1971 - المادة الأولى من المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين.
أناط المشرع بوزير التموين اتخاذ التدابير التي يراها لازمة لضمان تموين البلاد بالمواد الغذائية وغيرها - الأصل أن ينفذ الاستيلاء ودياً فإذا تعذر يكون جبراً - سلطة وزير التموين مقيدة بأهدافها بأن تكون هذه التدابير لازمة لضمان تموين البلاد - يجب أن يكون الاستيلاء لازماً وضرورياً لتحقيق هذه الغايات بالفعل وألا يخرج الاستيلاء عن طبيعته وعن غاياته ليصبح لصالح خاص لفرد أو جهة أو تأميماً أو مصادرة بالفعل تعدياً على الملكية الخاصة بالمخالفة لأحكام الدستور - إذا تنكبت جهة الإدارة الهدف من الاستيلاء لتحقيق هدف آخر تكون قد خالفت القانون - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم الاثنين الموافق 27/ 4/ 1987 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعنين سكرتارية المحكمة الإدارية العليا، تقرير طعن قيد أمامها برقم 1970 لسنة 33 ق في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بجلسة 29/ 2/ 1987 في الدعوى رقم 5709 لسنة 39 ق والقاضي بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعنان للأسباب الواردة بتقرير طعنهما الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه والحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وإلزام المطعون ضدهما المصروفات وقد أعلن تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق.
وأودع الأستاذ المستشار....... تقرير هيئة مفوضي الدولة بالرأي القانوني في الطعن، وانتهى فيه - للأسباب الواردة به - إلى طلب الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه بشقيه العاجل والموضوعي.
وقد نظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون على النحو الثابت بمحاضرها حيث قررت بجلسة 6/ 1/ 1992 إحالة الطعن إلى هذه المحكمة والتي نظرته على النحو الثابت بمحاضر جلساتها حيث قررت بجلسة 21/ 2/ 1993 إصدار الحكم فيه بجلسة 28/ 3/ 1993 وفيها قررت مد أجل النطق بالحكم إلى جلسة اليوم 2/ 5/ 1993 وفيها صدر، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة والمداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن وقائع المنازعة تتلخص - حسبما يبين من الأوراق - في أن مورثي المطعون ضدهما أقاموا بتاريخ 4/ 8/ 1985 دعوى أمام محكمة القضاء الإداري قيدت برقم 5709 لسنة 39 ق طلبوا في ختامها الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء قرار وزير التموين بالاستيلاء على المخبزين ملكهما وما يترتب على ذلك من آثار مع إلزام المدعى عليها المصروفات.
وقال المدعون شرحاً لدعواهم أنهم يمتلكون مخبزين بمدينة الفيوم أحدهما لإنتاج الخبز الشامي بحي باغوض والثاني للخبز الأفرنجي بحي البحاري. وقد تحرر ضدهما مذكرة من شرطة مباحث التموين إلى وزير التموين ورد بها أنهما من أصحاب المخابز دائمة المخالفات وسيئة السمعة ومن ثم فقد أصدر الوزير القرار رقم 288 لسنة 1985 بالاستيلاء على المخبزين. وقد جاء هذا القرار مخالفاً للقانون لقيامه على أسباب غير صحيحة ومجرد تحريات لا سند لها من الأوراق كما أن الاستيلاء على المخبزين جاء مخالفاً للأسباب التي وردت بالقانون رقم 95 لسنة 1945 فيما تطلبه من أن يكون قرار الاستيلاء بهدف تأمين توزيع المواد التموينية وهو الأمر الذي لم يتوافر في هذه الحالة. ومن ثم يكون القرار قد جاء مخالفاً للقانون ومن ثم يتعين الحكم بوقف تنفيذه وإلغائه.
وأودع المدعون تأييداً لدعواهم شهادة من جداول الجنح بالفيوم تفيد براءتهما مما نسب إليهما من مخالفات وبجلسة 26/ 2/ 1987، أصدرت المحكمة حكمها بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المدعى عليهم المصروفات وأقامت قضاءها على سند من أن القرار المطعون فيه قام مستنداً إلى تقرير حررته شرطة التموين أوردت فيه بعض المخالفات المنسوبة إلى بعض المخابز بالمحافظة ومنها المخبزان موضوع الطعن الماثل. ولما كان البين من الأوراق أن المخالفات المنسوبة إلى المخبزين لا تتعلق بسير العمل بالمخبز أو إنتاجه بل تتلخص في حدوث تعدي من بعض العاملين بالمخبز على بعض أفراد شرطة التموين أثناء إحدى حملاتهم التفتيشية، ومن ثم فلم تكن هناك ضرورة ملجئة مما أوردتها مواد القانون رقم 95 لسنة 1945 الخاص بشئون التموين، الذي استند إليه القرار المطعون فيه وهو الأمر الذي يجعله مخالفاً للقانون ومن ثم توافر ركن الجدية المبرر لوقف تنفيذه فضلاً عن توافر ركن الاستعجال لما يترتب على هذا الاستيلاء المخالف من أضرار بالمدعين. وانتهت المحكمة في قضائها إلى وقف تنفيذ القرار المطعون فيه.
ومن حيث إن مبنى الطعن هو مخالفة الحكم الطعين للقانون والخطأ في تأويله وتطبيقه استناداً إلى أن المطعون ضدهما من أصحاب المخابز سيئة السمعة وقد اشتهر عنهما تهريب الحصص التموينية من الدقيق المخصص لإنتاج الخبز واتجارهما به في السوق السوداء. كما تعدى المطعون ضدهما وعمالهما على موظف شرطة التموين وتحرر ضدهما المحضر رقم 292 لسنة 1986 ج 11 أمن الدولة كما تضخمت ثراواتهما من جراء الاتجار المخالف بالمواد التموينية. ومن ثم يكون القرار الطعين قد صدر على صحيح سنده من القانون حرياً بإلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضي به من وقف تنفيذه.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن مناط الحكم بوقف تنفيذ القرار الإداري هو بتوافر ركنين أساسيين في طلب وقف التنفيذ.
أولهما: - ركن الجدية بأن يقوم الطلب - بحسب الظاهر من الأوراق - على أسباب يرجع معها الحكم بالإلغاء.
ثانيهما: - ركن الاستعجال بأن يترتب على تنفيذ القرار ونتائج يتعذر تداركها فيما لو قضي بإلغائه.
وكما سبق لهذه المحكمة القضاء بأنه طبقاً لأحكام الدستور والقانون فإن رقابة القضاء الإداري ومحاكم مجلس الدولة على القرارات الإدارية هي رقابة مشروعية تسلطها على القرارات المطعون فيها لتزنها بميزان القانون والشرعية والمصلحة العامة فتلغيها أو توقف تنفيذها لو تبين لها صدورها مخالفة للقانون، أو أن الجهة الإدارية تقاعست عن إصدار قرار يلزمها القانون بإصداره أو انحرفت عن الغاية الوحيدة التي حددها الدستور والقانون لسلامة تصرفات الإدارة وهي تحقيق المصلحة العامة إلى تحقيق غير ذلك من الأغراض غير المشروعة للإدارة ويستند للقاضي الإداري فيما قضي بوقف تنفيذه من قرارات إدارية بحسب الظاهر من الأوراق وفي الحدود التي يقتضيها القضاء بوقف التنفيذ على ما يبدو من عدم المشروعية فضلاً عن توفر نتائج يتعذر تداركها على الاستمرار في التنفيذ ما لم يوقف أثر القرار غير المشروع على سبيل الاستعجال.
وهذه الرقابة التي يقوم عليها قضاء مجلس الدولة لا تحل نفسها في مباشرته لرقابة الإلغاء أو وقف التنفيذ محل الجهة الإدارية في أداء واجباتها ومباشرة نشاطها في تسيير المرافق العامة وإدارتها ومباشرة السلطة الإدارية والتنفيذية الممنوحة لها طبقاً للدستور والقانون.
ومن حيث إنه قد نص الدستور في المادة (37) منه على أن الملكية الخاصة تتمثل في رأس المال غير المستغل، وينظم القانون أداء وظيفتها الاجتماعية في خدمة الاقتصاد القومي وفي إطار خطة التنمية دون انحراف أو استغلال. ولا يجوز أن تتعارض في طرق استخدامها مع الخير العام للشعب.
كما نصت المادة (34) على أن الملكية الخاصة مصونة ولا يجوز فرض الحراسة عليها إلا في الأحوال المبينة في القانون وبحكم قضائي.
ومن حيث إن المادة الأولى من المرسوم بقانون رقم (95) لسنة 1945 الخاص بشئون التموين تنص على أنه (يجوز لوزير التموين لضمان تموين البلاد بالمواد الغذائية وغيرها من مواد الحاجيات الأولية وخامات الصناعة والبناء ولتحقيق العدالة في توزيعها أن يتخذ بقرارات يصدرها بموافقة لجنة التموين العليا كل أو بعض التدابير الآتية:
1 - فرض قيود على إنتاج هذه المواد وتداولها واستهلاكها بما في ذلك توزيعها بموجب بطاقات وتراخيص تصدرها وزارة التموين لهذا الغرض.
2 - ...... 3 - ...... 4 - ...... 5 - الاستيلاء على أية واسطة من وسائط النقل وأية مصلحة عامة أو خاصة أو أي معمل أو مصنع أو محل صناعي أو عقار أو منقول أو أي شيء من المواد الغذائية والمستحضرات الصيدلية والكيماوية وأدوات الجراحة والمعامل، وكذلك تكليف أي فرد بتأدية أي عمل من الأعمال. كما تنص المادة (44) من ذات القانون على أن ينفذ الاستيلاء المنصوص عليه في المادة الأولى بند 5 من المرسوم بقانون بالاتفاق الودي، فإن تعذر الاتفاق الودي طلب أداؤه بطريق الجبر ولمن وقع عليهم طلب الأداء جبراً الحق في تعويض......
ومن حيث إنه يبين من استقراء هذه النصوص أن المشرع أناط بوزير التموين اتخاذ التدابير التي يراها لازمة وكفيلة بضمان تموين البلاد بالمواد الغذائية وغيرها من مواد الحاجيات الأولية وخامات الصناعات والبناء وتحقيق العدالة في توزيعها ومن التدابير التي خولها له تحقيقاً لهذه الأغراض إصدار قرار بالاستيلاء على أي عقار أو منقول. على أن ينفذ هذا الاستيلاء ودياً. فإن تعذر ذلك فإن تنفيذ الاستيلاء يكون جبراً.
وإذا كان اتخاذ تلك التدابير مما يدخل في السلطة التقديرية لوزير التموين بعد موافقة اللجنة العليا للتموين إلا أن سلطته في ذلك سلطة مقيدة تجد حدها الطبيعي في استهداف الأغراض التي شرعت من أجلها اتخاذ هذه التدابير والتي عني المشرع بتأكيدها بالنص صراحة على أن تكون هذه التدابير لازمة لضمان تموين البلاد بالمواد الغذائية وغيرها ولتحقيق العدالة في توزيعها ومن ثم فإنه إذا خرجت العدالة على حدود هذه الأغراض ابتغاء تحقيق هدف آخر فإنها تكون قد خالفت القانون وغني عن البيان أن استهدف الوزير المسئول بقراراته ضمان تموين البلاد بالمواد الغذائية وغيرها أو عدالة توزيعها بين المواطنين يقتضي الالتزام بأن تكون الأسباب الثابتة التي ينبني عليها قرار الاستيلاء لا تتعارض مع ضمان تموين البلاد بصورة سليمة ومنتظمة أو عدالة التوزيع للسلع التموينية بالبلاد. كما أنه وإذ صدر المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945 سالف الذكر في ظل العمل بأحكام الدستور 1923 فإن إصدار قرار استناداً إليه في ظل العمل بأحكام دستور 1971، يتعين أن يلتزم بأحكام هذا الدستور وما قضت به مواده من أن الملكية الخاصة - مضمونة لا تمس ولا تخضع للحراسة أو الاستيلاء، كما سلف البيان - إلا وفق أحكام القانون ومبادئ الشرعية.
ومن ثم يتعين لتبرير سلطة الاستيلاء المحدد لوزير التموين في المرسوم بقانون سالف الذكر توافر الأسباب الضرورية الموجبة قانوناً لذلك للصالح العام وهي ضمان استمرار وانتظام تموين البلاد وضمان عدالة التوزيع للسلع الغذائية على المواطنين ويجب أن يكون الاستيلاء لازماً وضرورياً لتحقيق هذه الغايات بالفعل ولا يخرج استيلاء وزير التموين عن طبيعته وعن غايته ليصبح استيلاء لصالح خاص لفرد أو جهة أخرى أو تأميماً أو مصادرة بالفعل لملكية خاصة في غير الحالات التي حددها الدستور والقانون وعلى خلاف الأوضاع المنظمة لذلك تحقيقاً للصالح العام.
ومن حيث إن الجهة الإدارية استندت في إصدار قرارها المطعون فيه إلى ما ورد بتقرير إدارة شرطة التموين بالفيوم من أن المخبزين موضوع القرار من المخابز سيئة السمعة واشتهر عنهما الخروج على القانون والاتجار في الدقيق المخصص لإنتاج الخبز في السوق السوداء كما أن صاحب المخبز (مخبز باغوص) قد تعد عماله على رجال شرطة التموين وتحرر عن ذلك المحضر رقم 2073 لسنة 1985 والذي قيد برقم 292 لسنة 1986 جنايات أمن دولة كما أن المطعون ضده....... تحرر ضد عماله القضية رقم 246 لسنة 1984 جنح أمن دولة تعدى على رجال شرطة التموين كما سبق أن ضبطت إحدى السيارات التابعة له وهي تقوم بتهريب بعض أجولة الدقيق. وهو ما يجعل المخبزين لا يفيان بالغاية المخصصة لهما من الوفاء باحتياجات المواطنين من توفير الخبز في منافذ متعددة ولما كانت الجهة الإدارية لم تلتزم بقرارات المحكمة بتقديم ما أسفرت عنه الأحكام الصادرة في هذه القضايا رغم أنه قد أعيدت الدعوى إلى المرافعة بطلب إلى الجهة الطاعنة بيانه تصرفات السلطات والجهات المختصة في هذه الدعاوى أو ما صدر فيها من أحكام بالبراءة أو الإدانة إلا أن الجهة الإدارية لم تنفذ ما طلب منها رغم أنه يتعلق بالمستندات الرسمية التي تؤيد أسباب قرارها وسنده المشروع مما يجعل دفاعها بحسب الظاهر من الأوراق قد قام على غير سند ثابت وصحيح يبرره ومن ثم تكون الأسباب التي استندت عليها الجهة الإدارية في إصدار القرار المطعون فيه قائمة على مجرد تحريات أجرتها الشرطة مع ما نسب إلى المطعون ضده الأول من اتهامات بالتعدي على رجال الشرطة - وهذه منها موضوع الدعاوى أمام القضاء المختص ومن حيث إنه لم تقدم الجهة الإدارية ما يفيد يقيناً خروج المطعون ضدهم على القانون بأفعال وجرائم تهدد حسن سير وانتظام مرفق التموين على النحو الذي استندت إليه جهة الإدارة في إصدار قرارها محل النزاع ولم تبين مدى صدور أحكام ضد المطعون ضده بشهادات رسمية صادرة من السلطة القضائية المختصة.
ومن حيث إن ما نسب إلى المذكور من مخالفات يشكل مخالفات وجرائم قانونية يعاقب عليها بالحبس أو الغرامة أو الإغلاق أحياناً والتي لا يسوغ القول بارتكابه لها إلا بصدور أحكام بالإدانة بعد تقديم الدليل الرسمي القاطع على ذلك.
ومن حيث إنه فضلاً عن عدم وجود ما يفيد بيقين صدور الأحكام النهائية ضد المطعون ضده الأول - وليس جميع ملاك المخبزين والتي تشاركه ملكيتها المطعون ضدها الثانية والتي لم يكن لها دور في أي منها حسب الظاهر مما جاء بأوراق الدعوى - بشأن ما ارتكبه من مخالفات حسبما ذهبت إلى ذلك جهة الإدارة وكانت أحد أسباب صدور القرار الطعين، فإنه بافتراض التسليم جدلاً بصحة هذه الاتهامات فقد خلت بالأوراق مما يفيد ثبوت أن الأفعال التي يكون قد أدين من أجلها جنائياً قد تحقق في ارتكابه لها ما يؤثر بالفعل - وفقاً لخطورتها وتكررها وجسامة أثرها - في انتظام توفير الخبز للمواطنين وسلامة تقديمه لهم بالمواصفات السليمة أو يهدد حسن سير وانتظام مرفق تموين البلاد باحتياجاتها التموينية أو ينطوي على ما يؤدي إلى إخلال بعدالة توزيع المواد التموينية على النحو الذي يبرر صدور قرار بالاستيلاء على المخبزين لإزالة هذا التهديد أو الإخلال وضمان حسن تموين البلاد وعدالة توزيعه بمعرفة الجهة الإدارية التي أناط بها المشرع هذه السلطة الاستثنائية التي تقيد الملكية الخاصة لتحقيق المصلحة العامة المحددة قانوناً وهي رعاية حسن سير وانتظام مرفق التموين في مجال توفير قوت الشعب.
ومن حيث إنه يبين مما تقدم أنه لم يثبت من الناحية الواقعية على نحو يقيني صحة الأسباب التي ساقتها الإدارة مبرراً لإصدار قرار الاستيلاء المطعون فيه. ولا يستقيم مع ما هو ثابت من الأوراق وما قالت به الجهة الإدارية من أن الاستيلاء كان بقصد انتظام تموين البلاد أو تحقيق العدالة في التوزيع بل إن الثابت أن هذا الاستيلاء قد تقرر بناء على تحريات الشرطة بعد صدام بين بعض أفرادها والطاعنين واستناداً إلى مخالفة تموينية نسبت إليهم ولم تقدم الإدارة الأحكام النهائية فيها أو ما تم من المحاكم المختصة بشأنها.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد انتهى لما أورده من أسباب إلى وقف تنفيذ القرار المطعون فيه استناداً إلى ما استخلصه استخلاصاً سائغاً من أوراق الدعوى وملابسات النزاع وقد أصاب في هذا صحيح حكم القانون حسبما ورد في الحكم من أسباب ولذلك يكون الطعن الماثل قد قام على غير سند من القانون بما يتعين معه رفض الطعن مع إلزام الطاعنين بصفتيهما المصروفات تطبيقاً لأحكام المادة (184) من - قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً وألزمت الجهة الإدارية بالمصروفات.