مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة - العدد الثاني (من أول فبراير 1964 إلى آخر مايو 1964) - صـ 763

(63)
جلسة 7 من مارس سنة 1964

برئاسة السيد/ مصطفى كامل إسماعيل وكيل المجلس، وعضوية السادة: حسن السيد أيوب والدكتور ضياء الدين صالح وعبد المنعم سالم مشهور ومحمد مختار العزبي المستشارين.

القضية رقم 1558 لسنة 7 القضائية

عقود إدارية - أطراف العقد الإداري - ضرورة وجود الإدارة كطرف في العقد الإداري و إلا فإنه لا يعتبر من العقود الإدارية - تعاقد إحدى الشركات لحساب جهة الإدارة ولمصلحتها مع إبرام العقد بقصد تسيير مرفق عام واتباع وسائل القانون العام بالنسبة إليه - اعتبار العقد في هذه الحالة عقداً إدارياً - اختصاص مجلس الدولة وحد دون غيره بالفصل في المنازعات المتعلقة بهذا العقد - مثال.
من البديهي أن العقد الذي لا تكون الإدارة أحد أطرافه لا يجوز بحال أن يعتبر من العقود الإدارية. ذلك أن قواعد القانون العام إنما وضعت لتحكم نشاط الإدارة لا نشاط الأفراد والهيئات الخاصة، إلا أنه من المقرر أنه متى استبان أن تعاقد الفرد أو الهيئة الخاصة إنما هو في الحقيقة لحساب الإدارة ومصلحتها، فإن هذا التعاقد يكتسب صفة العقد الإداري إذا ما توافرت فيه العناصر الأخرى التي يقوم عليها معيار تمييز العقد الإداري.
ومن حيث إنه متى كان الثابت مما تقدم أن شركة شل في العقدين موضوع النزاع إنما تعاقدت لحساب ولمصلحة الحكومة. ومتى مكان لا نزاع في أن العقدين المذكورين قد أبرما بقصد تسيير مرفق عام وفي أنهما اتبعت فيهما وسائل القانون العام، متى كان الأمر كذلك، فإن العقدين المشار إليهما بناء على ما تقدم يكتسبان صفة العقود الإدارية وبهذه المثابة فإن مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري يختص دون غيره بنظر المنازعات الخاصة بها ومنها المنازعة الراهنة وذلك بالتطبيق لحكم المادة 10 من كل من القوانين رقم 165 لسنة 1955 ورقم 55 لسنة 1959.

إجراءات الطعن

في 2 من أغسطس سنة 1961 أودع الأستاذ إسرائيل معوض المحامي سكرتيرية هذه المحكمة بالنيابة عن الأستاذ لبيب جرجس المحامي بالوكالة عن السيد/ شكري جرجس تقرير طعن في الحكم الصادر بجلسة 4 من يونيه سنة 1961 من المحكمة القضاء الإداري في الدعوى رقم 1050 لسنة 61 القضائية المقامة من الطاعن ضد السيدين/ مدير إدارة خطوط أنابيب البترول والحارس الخاص على شركة شل والذي قضى بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى وإلزام المدعي المصروفات وطلب الطاعن للأسباب المبينة في تقرير الطعن الحكم أولاً - بقبول الطعن شكلاً ثانياً - في الموضوع بإلغاء الحكم المطعون وباختصاص القضاء الإداري بنظر الدعوى وبإحالة الدعوى الموضوعية على الدائرة المختصة للفصل في الموضوع ثالثاً - بإلزام المطعون ضدها الأولى مصروفات الدعوى ومقابل أتعاب المحاماة. وقد أعلن تقرير الطعن إلى الهيئة العامة للبترول (إدارة خطوط أنابيب البترول) في 16 من أغسطس سنة 1961 وإلى شركة شل في 13 من أغسطس سنة 1961 وعين لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة جلسة 30 من نوفمبر سنة 1963 وأبلغ الطرفان في 27 من أكتوبر سنة 1963 بميعاد هذه الجلسة. وفيها قررت الدائرة إحالة الطعن إلى الدائرة الأولى بالمحكمة العليا حيث عين لنظره أمامها جلسة 25 من يناير سنة 1964. وقد أبلغ الطرفان في 17 من ديسمبر سنة 1963. بميعاد هذه الجلسة. وفيها قررت المحكمة إرجاء النطق بالحكم في الطعن لجلسة اليوم وفيها صدر الحكم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع إيضاحات ذوي الشأن وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة - حسبما يبين من أوراق الطعن - تتحصل في أن المدعي أقام الدعوى رقم 1050 لسنة 11 القضائية ضد السيدين مدير إدارة خطوط أنابيب البترول والحارس الخاص على شركة شل بصحيفة أودعت سكرتيرية محكمة القضاء الإداري في 29 من يونيه سنة 1957 بطلب الحكم بإلزامهما بصفتهما بأن يدفعا له مبلغ 1128.440 مجـ والمصاريف ومقابل أتعاب المحاماة. وبصحيفة أودعت سكرتيرية محكمة القضاء الإداري في 9 من ابريل سنة 1958 صحح المدعي بتوجيهها إلى السيد عضو مجلس الإدارة المنتدب للهيئة العامة للبترول التي أصبحت تابعة لها إدارة خطوط أنابيب البترول وإلى السيد المهندس/ محمود يونس الحارس الخاص الجديد على شركة شل. وقال بياناً للدعوى أنه تعاقد في 27 من أكتوبر سنة 1955 مع شركة شل بالنيابة عن إدارة خطوط الأنابيب على إقامة نقط جديدة لتعبئة صهاريج السكة الحديد بمحطة النهاية بغمرة. وقد قام بالعمل وسلمه وفق شروط العقد ومواصفاته. وعند تصفية الحساب خصمت الشركة من مستحقاته مبلغ 370.475 مجـ قالت عنه أنه ثمن بنزين مفقود تسبب هو في ضياعه كما خصمت مبلغ 175 ج غرامة للتأخير مدة 17 يوماً عن موعد التسليم ثم تعاقد في أول فبراير سنة 1956 مع الشركة بالنيابة أيضاً عن إدارة خطوط الأنابيب على إعادة خطوط البنزين والكيروسين لشركات البترول بغمرة. وعند تصفية الحساب خصمت الشركة من مستحقاته مبلغ 207.965 مجـ قالت عنه أنه ثمن بنزين مفقود تسبب هو في ضياعه كما خصمت مبلغ 375 ج غرامة للتأخير مدة 25 يوماً عن موعد التسليم. ثم مضى المدعي ينفي مسئوليته عن ضياع البنزين وعن التأخير في التسليم. ورتب على ذلك استحقاقه للمبالغ المذكورة التي تبلغ جملتها 1128.440 مجـ. وقد أجابت الهيئة العامة للبترول عن الدعوى بأن دفعت بعدم اختصاص القضاء الإداري بنظرها بحجة أن النزاع الأصلي يقوم بين المدعي وبين شركة شل التي طرحت المناقصة والتي قامت على تنفيذ فتخلف عن العقد شرط كون الإدارة طرفاً فيه ومن ثم فلا يعتبر عقداً إدارياً. وأجابت شركة شل عن الدعوى بطلب إخراجها منها بغير مصاريف بحجة أنها تعاقدت مع المدعي بصفتها نائبة عن إدارة خطوط أنابيب البترول. وأن واقعة النيابة لا خلاف عليها وأن حكم القانون في النيابة أن تنصرف آثارها إلى الأصيل دون النائب. وقد عقب المدعي على الدفع بعدم الاختصاص بأنه في 19 من أكتوبر سنة 1954 وقعت مصر وبريطانيا اتفاقية الجلاء وكان بين ملاحقها يقضي بأيلولة خط أنابيب السويس (السويس - القاهرة) إلى الحكومة المصرية. وأنه لما كانت شركة شل هي القائمة على إدارة هذا الخط قبل أيلولته إلى الحكومة المصرية. فقد تم الاتفاق بين الحكومة المصرية وبين شركة شل في أول يناير سنة 1955 على أن تنوب شركة شل عن إدارة خطوط أنابيب البترول في الإشراف على هذا الخط وصيانته من الناحية الفنية وإجراء كافة ما تقتضيه الإدارة من إصلاحات ومن تعاقد مع المقاولين على القيام بهذه الإصلاحات. وتتحمل إدارة خطوط أنابيب البترول وحدها مصروفات الإدارية وتعود إليها وحدها حصيلة إيرادات خط أنابيب السويس - القاهرة - وأنه تنفيذاً لذلك أبرمت شركة شل مع المدعي عقدي المقاولة رقم 809 في 27 من أكتوبر سنة 1955. ورقم 828 في أول فبراير سنة 1956. وكانت شركة شل في هذين العقدين مجرد منفذة لإدارة المتعاقد الأصيل وهو إدارة خطوط أنابيب البترول، وهذه النيابة لا تغير من الصفة الإدارية للعقدين. وبجلسة 4 من يونيه سنة 1961 قضت محكمة القضاء الإداري بعدم اختصاصها بنظر الدعوى وإلزام المدعي المصروفات. وأقامت قضاءها على أن النيابة مع افتراض ثبوتها لا تضفي على عقدي النزاع صفة العقود الإدارية فضلاً عن أنها غير جائزة في نطاق القانون العام لورودها على خلاف الأصل العام في القانون ذلك أنه وإن كان من الجائز تفويض الاختصاصات في نطاق القانون العام إلا أن ذلك مشروط بأن يكون التفويض متفقاً مع القانون وأن يكون صادراً لأحد الموظفين العموميين في حدود اختصاصاته الوظيفية أما أن يصدر التفويض لشخص من أشخاص القانون الخاص فهو ما يقع باطلاً في نطاق القانون العام وأنه من ثم فقد تخلف في عقدي النزاع شرط كون جهة الإدارة طرفاً فيهما وبالتالي فإنهما لا يعتبران من العقود الإدارية وليس من شأن الاتفاق الذي تم بين الحكومة المصرية وبين شركة شل في أول يناير سنة 1955 أن يسبغ صفة الشخص المعنوي العام على شركة شل. وعلى هذا لا تجوز إنابتها إلا في نطاق القانون الخاص دون القانون العام ويبنى على ذلك أن يكون العقدان اللذان أبرمتهما شركة شل من المدعي نيابة عن الحكومة من عقود القانون الخاص.
ومن حيث إن الطعن يقوم على أن الفقه والقضاء سواء في فرنسا أو في مصر لم يعد يتمسك بالفكرة التقليدية التي تقول باشتراط أن تكون الإدارة طرفاً في العقد كما يصطبغ بالصفة الإدارية. وإنما انعقد الإجماع على أن يعتبر العقد إدارياً في الوقت الذي لا تظهر فيه الإدارة طالما أن أحد عاقديه يعمل باسم أو لحساب أو لمصلحة الإدارة كما هو الحال في وقاعة الدعوى الراهنة. وقد توسع الفقه والقضاء إلى أبعد حد في معنى المرفق إلى حد اعتبار الهيئات الخاصة التي تعمل للصالح العام أو تقوم بخدمات عامة من المرافق المعينة في هذا المجال. وأصبح المعيار الوحيد المنضبط لتمييز العقود الإدارية عما عداها من عقود القانون الخاص ليس في صفة المتعاقد ولا في معنى المرفق وإنما في موضوع العقد ذاته ومدى أخذه بأسلوب القانون العام. والعقدان موضوع النزاع قد تدخلت إدارة خطوط أنابيب البترول في تكوينهما. وكانت شركة شل تتعاقد فيها باسم ولحساب إدارة خطوط أنابيب البترول الحكومية. وقد أخذ العقدان المذكوران بأسلوب القانون العام إلى أوسع مدى وهما وثيقا الصلة بتسيير مرفق عام هو مرفق أنابيب البترول. ولذلك يعتبران من العقود الإدارية.
ومن حيث إنه ولئن كان ثابتاً من مطالعة العقدين موضوع النزاع - رقم 809 المبرم في 27 من أكتوبر سنة 1955 ورقم 828 المبرم في أول فبراير سنة 1956 - أن شركة شل لم تفصح فيهما عن أنها تعمل لحساب ومصلحة الحكومة المصرية إلا أن الثابت أيضاً من الاطلاع على الملف رقم 18/ 1/ 3 المقدم من الهيئة العامة للبترول أن اتفاقية الجلاء المبرمة بين مصر وبريطانيا العظمى في 19 من أكتوبر سنة 1954 تقضي بتملك الحكومة المصرية لخط أنابيب البترول الممتد بين مصر والسويس والذي كانت تستعمله القوات البريطانية على أن يتم وضع القواعد المنظمة لهذا الموضوع باتفاق خاص. وقد وضعت وزارة التجارة والصناعة (وقتئذ) مشروع هذا الاتفاق مع شركة شل وعرضته على مجلس الدولة فوافق عليه. ثم عرضته على مجلس الوزراء مع تخويل وزير التجارة والصناعة الحق في توقيعه. فوافق مجلس الوزراء على ذلك بجلسته المنعقدة في 29 من ديسمبر سنة 1954 وجاء في مقدمة الاتفاق "حيث إن الحكومة مالكة لخطوط أنابيب معينة للبترول ومنشآت لاستلام ونقل وتخزين بعض منتجات بترولية معينة وكذا المعدات اللازمة لتشغيلها كما هو مبين في الملحق رقم 1 المرافق وأيضاً لمخازن وقطع غيار معينة كما هو مبين بالملحق رقم 2 المرافق وكل خطوط الأنابيب وحيث إن الشركة قائمة بتشغيل مجموعة خط الأنابيب وراغبة في الاستمرار في ذلك، قد تم الاتفاق بين الحكومة والشركة على ما يأتي: -" ونصت المادة الثانية من الاتفاق على أن "يبدأ العمل بهذه الاتفاقية من تاريخ تسليم مجموعة خط الأنابيب للحكومة" ونصت الفقرة 1 من المادة الرابعة منها على أن تنقل الحكومة إلى خدمتها جميع الموظفين والعمال الذين تستخدمهم الشركة حالياً في صيانة وتشغيل مجموعة خط الأنابيب وذلك من التاريخ المنصوص عليه في المادة الثانية ومع ذلك يظلون خاضعين لإشراف الشركة المباشر وأوامرها كما تستمر الشركة في رفع مهايا وأجور هؤلاء المستخدمين لحساب الحكومة "كما نصت الفقرة 2 من المادة الرابعة على أن" للحكومة أن تباشر في أي وقت من الأوقات حقها في التفتيش على مجموعة خط الأنابيب وأن تقترح ما ترى إدخاله من تغييرات أو إضافات لتحسين كفاية تشغيلها وتنفذ الشركة هذه المقترحات قدر الإمكان. ويحتاج كل ما تقترحه الشركة من تغييرات أو إضافات إلى موافقة سابقة من الحكومة" كذلك نصت الفقرة 8 من المادة الرابعة على أن "للشركة الحق أن تعهد من الباطن بطريق العطاء أي عمل متعلق بصيانة أو تغيير في مجموعة خط الأنابيب وتقدم الشركة للحكومة توصياتها في شأن أي تعاقد من الباطن للحصول على موافقتها قبل الارتباط مع المتعاقد من الباطن "ونصت الفقرة 3 من المادة الخامسة على أن... تقوم الحكومة بتعويض الشركة عن كل ما يرجع عليها من الغير من مطالبات أياً كان نوعها ناتجة عن تشغيل مجموعة خط الأنابيب بعد تاريخ العمل بهذه الاتفاقية... ونصت المادة السادسة على أن "ترد الحكومة للشركة كل صافي المصاريف المباشرة... التي دفعتها الشركة في سبيل صيانة وتشغيل مجموعة خط الأنابيب..." ونصت المادة السابعة على أن "تدفع الحكومة للشركة أجراً سنوياً... يعتبر كافياً لتغطية جميع النفقات التي لا تدخل ضمن ما تسترده من الحكومة بالتطبيق للمادة السادسة".
ومن حيث إنه يخلص من استعراض هذه النصوص أن شركة شل إذ تقوم بتشغيل مجموعة خط الأنابيب إن هي إلا أجيرة للحكومة تعمل في جميع شئون التشغيل لحساب الحكومة ومصلحتها. وأن الشركة المذكورة بوجه خاص في تعاقدها مع الأفراد الذين تعهد إليهم بالأعمال المتعلقة بالصيانة أو التغيير في مجموعة خط الأنابيب - ومن ذلك تعاقدها مع المدعي لا تملك الارتباط إلا بعد الحصول على موافقة الحكومة كما وصف هذا الارتباط بأنه تعاقد من الباطن، ومن ثم فإن شركة شل في ارتباطها مع المدعي إنما كانت تتعاقد لحساب الحكومة ومصلحتها وإذا كان تعاقد شركة شل - وهي شركة خاصة - لحساب الحكومة ومصلحتها يبدو أسلوباً غريباً بين أساليب القانون العام، إلا أنه لا مندوحة من إقراره في مجال القانون العام ما دام يستند إلى القانون وإلى الاتفاق الذي أبرم بين وزارة التجارة والصناعة وبين شركة شل سالف البيان وهو الاتفاق الذي شرع هذا الأسلوب. وقد استند هذا الاتفاق إلى نصوص اتفاقية الجلاء التي لها قوة القانون والتي فوضت السلطة التنفيذية في إبرامه وقد أقر الاتفاق مجلس الوزراء الذي كانت تتمثل فيه وقتئذ السلطة التنفيذية في أشمل صورة.
ومن حيث إنه ولئن كان من البديهي أن العقد الذي لا تكون الإدارة أحد أطرافه لا يجوز بحال أن يعتبر من العقود الإدارية. ذلك أن قواعد القانون العام إنما وضعت لتحكم نشاط الإدارة لا نشاط الأفراد والهيئات الخاصة إلا أنه من المقرر أنه متى استبان أن تعاقد الفرد أو الهيئة الخاصة إنما هو في الحقيقة لحساب الإدارة ومصلحتها، فإن هذا التعاقد يكتسب صفة العقد الإداري إذا ما توافرت فيه العناصر الأخرى التي يقوم عليها معيار تمييز العقد الإداري.
ومن حيث إنه متى كان الثابت مما تقدم أن شركة شل في العقدين موضوع النزاع إنما تعاقدت لحساب ولمصلحة الحكومة. ومتى كان لا نزاع في أن العقدين المذكورين قد أبرما بقصد تسيير مرفق عام وفي أنه قد اتبعت فيهما وسائل القانون العام، متى كان الأمر كذلك فإن العقدين المشار إليهما بناء على ما تقدم يكتسبان صفة العقود الإدارية وبهذه المثابة فإن مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري يختص دون غيره بنظر المنازعات الخاصة بهما ومنها المنازعة الراهنة وذلك بالتطبيق لحكم المادة 10 من كل القوانين رقم 165 لسنة 1955 ورقم 55 لسنة 1959.
ومن حيث إنه لما كان الحكم المطعون فيه قد أخذ بغير النظر سالف البيان فإنه قد أخطأ في تطبيق القانون وتأويله. ويتعين لذلك القضاء بإلغائه، وبرفض الدفع بعدم الاختصاص وباختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعوى ولما كانت الدعوى غير مهيأة للفصل فيها فإنه يتعين إعادة القضية إلى محكمة القضاء الإداري للفصل فيها مع إلزام الهيئة العام للبترول بمصروفات الطعن.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبرفض الدفع بعدم الاختصاص، وباختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعوى، وبإعادة القضية إلى محكمة القضاء الإداري للفصل فيها، وألزمت الهيئة العامة للبترول بالمصروفات.