مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والثلاثون - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1989 إلى آخر فبراير سنة 1990) - صـ 403

(29)
جلسة 9 من ديسمبر سنة 1989

برئاسة السيد الأستاذ المستشار محمد أنور محفوظ رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة: محمد المهدي مليحي ومحمد أمين المهدي وسعد الله محمد حنتيرة والسيد عبد الوهاب أحمد - المستشارين.

الطعنان رقما 3304 - 3400 لسنة 31 القضائية

منشآت فندقية وسياحية - (إدارة محلية) (محال عامة).
القانون رقم 1 لسنة 1973 بشأن المنشآت الفندقية والسياحية - ولئن كانت أحكام القانون رقم 1 لسنة 1973 أخرجت التراخيص الخاصة بالمنشآت الفندقية أو السياحية من الاختصاص العام المخول لوحدات الحكم المحلي طبقاً لقانون الحكم المحلي وناطت ذلك بوزارة السياحة إلا أن ممارسة هذا الاختصاص يتم في حدود ونطاق التنظيم العام للمحال العامة - إن ما آل إلى وزارة السياحة بالنسبة لهذه المنشآت هو الاختصاص المخول لوحدات الحكم المحلي في إصدار التراخيص بالإنشاء أو الإدارة أو الاستغلال - لا يكون ذلك إلا في الشوارع أو الأحياء التي يجوز فيها إصدار هذه التراخيص طبقاً لما تحدده السلطات المختصة بذلك أي التي تحدد بناء على اقتراح المجالس المحلية وموافقة المحافظ المختص - إذا لم يصدر قرار بإجازة فتح محال عامة في شارع أو حي معين فلا يجوز لوحدات الحكم المحلي الترخيص بإنشاء أي محال في هذا الشارع أو ذلك الحي - ما ينطبق على وحدات الحكم المحلي يشمل أيضاً وزارة السياحة - أساس ذلك: المنشآت الفندقية أو السياحية هي في الأصل محال عامة رأى المشرع بالقانون رقم 1 لسنة 1973 تنظيمها وتشجيع إقامتها - غلق المنشآت الفندقية أو السياحية التي قد تنشأ أو تدار في شوارع أو أحياء لم يصرح فيها بفتح محال عامة يكون من اختصاص وحدات الحكم المحلي المختصة - ما ينشأ أو يدار في شوارع أو أحياء مصرح فيها بمحال عامة فإن غلقه يكون من اختصاص وزارة السياحة - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم السبت الموافق 27/ 7/ 1985 أودع الأستاذ محمود حسني المحامي نيابة عن الأستاذ الدكتور أحمد صادق القشيري المحامي الوكيل عن الطاعنة في الطعن الأول قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد برقم 3304 لسنة 31 ق في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) بجلسة 6/ 6/ 1985 في الدعوى رقم 719 لسنة 39 ق فيما قضى به من رفض طلب وقف تنفيذ القرارات السلبية الصادرة من مدير عام تراخيص المنشآت الفندقية والسياحية بالامتناع عن منح الشركة المدعية التراخيص بإقامة المنشآت الفندقية والسياحية وباستغلالها وإدارتها وبالخدمات الإضافية التي طلبتها الشركة في عريضة دعواها وبإلزامها بالمصروفات وطلبت الطاعنة - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضى به من رفض الطلبات المستعجلة عدا قرار غلق المنشأة وإلزام المدعية المصروفات وبوقف تنفيذ القرارات السلبية الصادرة من مدير عام تراخيص المنشآت الفندقية والسياحية بالامتناع عن منح الشركة المدعية التراخيص بإقامة المنشآت السياحية وباستغلالها وإدارتها وبالخدمات الإضافية التي طلبتها الشركة وهي بيع المشروبات الروحية والمخمرة والعزف على الموسيقى واستخدام الأجهزة التي أعدتها وتحديد أسعار الخدمات والمأكولات والمشروبات وإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة عن درجتي التقاضي.
وفي يوم السبت الموافق 3/ 8/ 1985 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعنين بصفاتهم في الطعن الثاني قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد برقم 3400 لسنة 31 ق في الحكم الصادر في الدعوى سالفة الذكر والقاضي بوقف تنفيذ قرار رئيس حي مصر الجديدة رقم 591 لسنة 1984 بغلق المنشأة السياحية المملوكة لشركة مصر العربية للسياحة ورفض ما عدا ذلك من الطلبات المستعجلة وإلزام المدعية بالمصروفات.
وطلب الطاعنون - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الأمر بصفة عاجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه حتى يتم الفصل في الطعن ثم إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا لتقضي بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه مع إلزام المطعون ضدها بمصروفات وأتعاب هذا الطلب عن درجتي التقاضي.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريراً ارتأت فيه الحكم بقبول الطعنين شكلاً وبرفض طلب وقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وبرفض الطعنين موضوعاً، وإلزام كل طاعن بمصروفات طعنه.
وحدد لنظر الطعنين أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة جلسة 7/ 11/ 1988 وتداول نظرهما على النحو المبين بمحاضر الجلسات، وبجلسة 6/ 2/ 1989 قررت الدائرة ضم الطعن رقم 3400 لسنة 31 إلى الطعن رقم 3304 لسنة 31 ق للارتباط وليصدر فيهما حكم واحد مع حجزهما للحكم بجلسة 2/ 3/ 1989 وفيها قررت إحالة الطعنين إلى المحكمة الإدارية العليا (دائرة منازعات الأفراد والهيئات والعقود الإدارية والتعويضات) وحددت لنظرهما جلسة 8/ 4/ 1989 وقد نظرتهما المحكمة على النحو المبين بمحاضر الجلسات حتى قررت بجلسة 28/ 10/ 1989 إصدار الحكم بجلسة 25/ 11/ 1989 وفي هذه الجلسة مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة في أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعنين أقيما في الميعاد القانوني مستوفيين سائر الأوضاع الشكلية.
ومن حيث إن المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الحكم المطعون فيه وسائر الأوراق - في أن السيدة/ نظيمة بكري رفا بصفتها عضو مجلس الإدارة المنتدب لشركة مصر العربية للسياحة أقامت ضد الطاعنين في الطعن رقم 3400 لسنة 31 ق الدعوى رقم 719 لسنة 39 ق بتاريخ 10/ 11/ 1984 أمام محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) طالبة الحكم بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار رقم 591 لسنة 1984 الصادر من رئيس حي مصر الجديدة في 11/ 9/ 1984 بإغلاق المنشأة السياحية للشركة المدعية إدارياً، والقرارات السلبية الصادرة من مدير عام تراخيص المنشآت الفندقية والسياحية بالامتناع عن منح الشركة المدعية التراخيص بإقامة المنشآت الفندقية والسياحية وباستغلالها وإدارتها وبالخدمات الإضافية التي طلبتها الشركة وهي بيع المشروبات الروحية والمخمرة والعزف على الموسيقى واستخدام الأجهزة التي أعدتها وتحديد أسعار الخدمات والمأكولات والمشروبات وبإلغاء القرارات سالفة الذكر وإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات. وقالت شرحاً لدعواها بأن شركة مصر العربية للسياحة تقدمت بطلب لإنشاء مطعم سياحي فاخر (خمسة نجوم) بالعقار رقم 49 ( أ ) شارع الثورة بمصر الجديدة بالقاهرة وذلك بعد أن حصلت على موافقة شركة مصر الجديدة في 9/ 4/ 1981 على تحويل البدروم والدور الأرضي إلى مطعم بدلاً من سكن، وموافقة وزارة السياحة في 22/ 4/ 1981 على موقع المشروع، وبعد معاينة المطعم في 22/ 2/ 1982 صدر قرار وزارة السياحة رقم 174 لسنة 1982 في 31/ 10/ 1982 باعتبار منشأة مطعم فليردي لي وإيمانويل والكائنة برقم 49 بشارع الثورة بمصر الجديدة منشأة سياحية تطبيقاً لأحكام القانون رقم 1 لسنة 1973. ولما طلبت الشركة من منطقة الإسكان بحي مصر الجديدة الترخيص لها بتشغيل المطعم انتهت المنطقة المذكورة إلى أن هذا المحل لا يخضع في ترخيصه للمنطقة، وقد حصلت الشركة على موافقة مدير أمن القاهرة في 31/ 11/ 1982 على إضافة شارع الثورة إلى الشوارع المصرح فيها بإقامة محال عامة من النوع الأول. كما حصلت الشركة على موافقة إدارة السجلات السياحية في 28/ 5/ 1984 على استخراج ترخيص التشغيل الخاص بمطعم فليردي لي وإيمانويل 49 أ شارع الثورة وتعاقدت الشركة مع شركة أوبروي العالمية على إدارة وتشغيل المطعم المذكور وأنفقت الشركة أكثر من مليون ونصف جنيه في تجهيز المنشأة واستوردت العديد من الأجهزة وتعاقدت مع عمال أجانب على العمل بالمنشأة وأضافت المدعية أنها فوجئت رغم ما تقدم بامتناع وزارة السياحة عن إصدار التراخيص اللازمة لها كمنشأة سياحية بالرغم من الكتب المتتالية التي أرسلتها إلى الوزارة ثم فوجئت بصدور قرار رئيس حي مصر الجديدة رقم 591 لسنة 1984 بغلق المنشأة بالطريق الإداري. وقالت المدعية أن الفنادق والمطاعم لا تخضع للقانون رقم 453 لسنة 1954 وإنما تخضع لقانون المحال العامة رقم 371 لسنة 1956. وقد نص القانون رقم 1 لسنة 1973 على أن تؤول إلى وزارة السياحة الاختصاصات المنصوص عليها في قانون المحال العامة المذكور فيما عدا الشروط والمواصفات الهندسية والإنشائية التي يجب توافرها في المنشآت السياحية فتحدد بقرار من وزير الإسكان بعد موافقة وزير السياحة. وقد أصدر وزير السياحة قراره رقم 181 لسنة 1973 بشروط وإجراءات الترخيص بالمنشآت الفندقية والسياحية الذي أوجب تقديم البيانات المتعلقة بطلب الترخيص بالمنشآت الفندقية والسياحية إلى إدارة تراخيص المنشآت الفندقية والسياحية وألزم هذه الإدارة بإعلان الطالب بالموافقة على موقع المنشأة أو رفضه في ميعاد لا يجاوز ثلاثين يوماً من تاريخ أداء رسم المعاينة وأعتبر في حكم الموافقة على الموقع فوات الميعاد المذكور دون إخطار الطالب بالرأي. وفي حالة الموافقة على موقع المنشأة يعلن الطالب بالاشتراطات الواجب توافرها ومتى أتم الطالب الاشتراطات وأبلغ ذلك إلى إدارة التراخيص بكتاب موصى عليه وتحققت هذه الإدارة من إتمام الاشتراطات خلال ثلاثين يوماً من وصول الإخطار قامت بصرف الترخيص وتطبيقاً لهذه النصوص تقدمت المدعية إلى وزارة السياحة بطلب الترخيص لها بإنشاء مطعم سياحي فاخر فوافقت الوزارة على موقع المطعم في 22/ 8/ 1981 وقامت إدارة المحلات السياحية بالوزارة المذكورة بمعاينة المطعم في 22/ 8/ 1982 ورأت منطقة الإسكان بحي مصر الجديدة أن هذا المطعم لا يخضع لها في إجراءات ترخيصه وأرسلت الأوراق إلى الإدارة العامة للتراخيص بوزارة السياحة وأصدرت وزارة السياحة قرارها رقم 174 لسنة 1982 بتاريخ 31/ 10/ 1982 باعتبار المطعم منشأة سياحية واستكمالاً للإجراءات قامت إدارة المحلات السياحية بمعاينة المحل وأبلغت مدير عام الإدارة العامة للتراخيص في 28/ 5/ 1984 بأنها توافق على استخراج تراخيص التشغيل الخاص بالمنشآت وأوضحت أنه وفقاً للقانون رقم 1 لسنة 1973 فإن تراخيص التشغيل تشمل رخص إقامة المنشآت السياحية واستغلالها وإدارتها ورخص الخدمات الإضافية التي تقدمها المنشأة مثل بيع المشروبات الروحية أو المخمرة والعزف بالموسيقى وتحديد أسعار الخدمات والمأكولات والمشروبات وهي تصدر - وفقاً لقرار وزير السياحة رقم 181 لسنة 1973 - من إدارة تراخيص المنشآت الفندقية والسياحية، وإذ قامت المدعية بالاشتراطات التي يتطلبها القانون للحصول على هذه الرخص فإن امتناع مدير عام تراخيص المنشآت السياحية والفندقية عن إصدار هذه القرارات يكون مخالفاً للقانون. وأردفت المدعية قائلة أن الاختصاص بغلق المنشأة السياحية منوط بصفة أصلية بالمحكمة الجنائية عند الحكم في جريمة إقامة واستغلال أو إدارة منشأة فندقية أو سياحية أو مزاولة ألعاب القمار دون ترخيص، وخول وزير السياحة سلطة غلق المنشأة إدارياً بصفة مؤقتة إلى أن يصدر الحكم ومن ثم يكون قرار الغلق الصادر من رئيس حي مصر الجديدة قراراً معدوماً لصدروه من غير مختص فضلاً عن مخالفته للقانون لاستناده إلى القانون رقم 453 لسنة 1954 الذي لا ينطبق على المحال العامة. ولما كانت هذه القرارات تسيء إلى المركز الأدبي للشركة المدعية إساءة بالغة وتهدد رأسمالها بالضياع فضلاً عن تشريد العاملين الذين تعاقدت معهم الشركة فإنه يترتب على هذه القرارات نتائج يتعذر تداركها ومن ثم أقامت المدعية دعواها بطلباتها سالفة البيان. وقد ردت الجهة الإدارية على الدعوى بأنه لا اختصاص لوزارة السياحة بإصدار تراخيص إنشاء وإدارة المطعم محل النزاع والأنشطة الأخرى التابعة له بعد صدور قانون نظام الحكم المحلي رقم 43 لسنة 1979 ولائحته التنفيذية وأنه لم يصدر من محافظة القاهرة قرار يبيح إنشاء محال من النوع الذي تطلبه المدعية في الموقع الذي أنشئ فيه، وإن قرار الغلق المطعون فيه صدر ممن يملكه بالتفويض الصادر بقرار محافظ القاهرة رقم 233 لسنة 1978 وقام على سبب يبرره، وخلصت الإدارة إلى طلب الحكم برفض الدعوى بشقيها العاجل والموضوعي. وبجلسة 6/ 6/ 1985 أصدرت المحكمة حكمها المطعون فيه بوقف تنفيذ قرار رئيس حي مصر الجديدة رقم 591 لسنة 1984 بغلق المنشأة المملوكة لشركة مصر العربية للسياحة وبرفض ما عدا ذلك من الطلبات المستعجلة. وأسست حكمها بوقف تنفيذ القرار المذكور على أنه ولئن كان البادي من ظاهر الأوراق أن وزارة السياحة أصدرت القرار رقم 174 في 31/ 10/ 1982 باعتبار منشأة مطعم فليردي لي وإيمانويل الكائنة برقم 49 أ بشارع الثورة بمصر الجديدة منشأة سياحية في تطبيق أحكام القانون رقم 1 لسنة 1973 وكانت إجراءات إصدار الترخيص بإقامة هذه المنشأة قد توقفت عند الموافقة على موقع المشروع بما يعني أن تلك المنشأة ما زالت معتبرة قانوناً غير مرخص بها، ويجوز للسلطة المختصة غلقها إدارياً عملاً بنص المادتين 2 و3 من قانون المحال العامة رقم 371 لسنة 1956 إلا أن السلطة التي تملك قانوناً إصدار القرار بغلقها هي وزارة السياحة دون وحدات الحكم المحلي، فيكون قرار الغلق المطعون فيه قد صدر من غير مختص بإصداره بمراعاة أن منطقة الإسكان بحي مصر الجديدة رفضت قبول أوراق الترخيص بتلك المنشأة لعدم اختصاصها بذلك وأرسلتها إلى الجهة المختصة وهي وزارة السياحة، كما شاب هذا القرار عيب آخر هو عيب مخالفة القانون إذ أستند إلى نصوص قانون المحال التجارية والصناعية رقم 453 لسنة 1954 بينما يتعلق الأمر بتطبيق قانون المحال العامة وقانون المنشآت الفندقية والسياحية. ومتى كان ذلك فإن طلب إلغاء ذلك القرار يكون - حسب الظاهر من الأوراق - قد قام على أساس سليم من القانون ومرجح القبول ويتوافر بذلك ركن المشروعية في طلب وقف تنفيذه فضلاً عن توافر ركن الاستعجال لما يترتب على غلق المنشأة موضوع الدعوى من تجميد لنشاطها وأموالها وتشريد للعاملين فيها. وبالنسبة لرفض باقي طلبات المدعية قالت المحكمة أن المستفاد من نص المادتين 2 و18 من قانون المحال العامة رقم 371 لسنة 1956 أنه يشترط للترخيص بإقامة أو إنشاء محال من النوع الأول المنصوص عليها في هذا القانون أن يصدر قرار من المحافظ المختص بإباحة فتح المحلات العامة - سياحية أو غير سياحية بالشارع المطلوب الترخيص بإقامة محل فيه، وإذ لم يصدر من محافظ القاهرة قرار بفتح المحال العامة من النوع الأول بشارع الثورة بمصر الجديدة بالقاهرة الكائن به المنشأة السياحية محل النزاع فإنه لا يجوز قانوناً إصدار تراخيص بإقامتها أو إدارتها أو استغلالها أو الترخيص لها ببيع أو تقديم المشروبات الروحية أو المخمرة أو مزاولة الرقص أو العزف بالموسيقى. ومن ثم يكون امتناع الجهة الإدارية عن إصدار التراخيص المشار إليها إلى أساس سليم من القانون ويتخلف بذلك ركن المشروعية في طلب إلغاء القرارات السلبية المطعون فيها. وخلصت المحكمة إلى حكمها المطعون فيه سالف الذكر.
ومن حيث إن مبنى الطعن رقم 3304 لسنة 31 ق المقام من المدعية مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون وتناقضه في أسبابه إذ أصاب حين قال أن نصوص قانون الحكم المحلي لم تنسخ أحكام القانون رقم 1 لسنة 1973 في شأن المنشآت الفندقية والسياحية وأن الاختصاص بإصدار التراخيص المتعلقة بإنشاء وإدارة واستغلال المنشآت الفندقية والسياحية محكوم بنصوص القانون المذكور رقم 1 لسنة 1973 إلا أنه أقام أسباب رفض طلب وقف تنفذ القرارات السلبية على أن المنشأة أقيمت في شارع لم يصدر قرار من المحافظ بعد موافقة المجلس الشعبي بإنشاء هذه المحال العامة فيه وأن اختصاص المحافظ في هذا الشأن قد آل إليه طبقاً لقانون الحكم المحلي فكأنه اعتبر هذا القانون قد أعاد الاختصاص المقرر لوزارة السياحة إلى المحافظ على خلاف ما انتهى إليه في صدر الحكم. ولقد كان المشرع حريصاً في القانون رقم 1 لسنة 1973 على استبعاد الاختصاصات المتعلقة بالمرافق القومية - ومنها السياحة - من العودة إلى الحكم المحلي كما هو واضح من نص المادة الثانية من القانون رقم 43 لسنة 1979 معدلاً بالقانون رقم 50 لسنة 1981 ويؤكد ذلك اللائحة التنفيذية لقانون الحكم المحلي الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 707 لسنة 1979 المعدلة بقراره رقم 314 لسنة 1982 في المادة السادسة عشرة منها التي تدل على أن دور الحكم المحلي فيما يتعلق بالمنشآت السياحية تابع وليس أصلياً فضلاً عن أنه مقيد بما تقرره وزارة السياحة أساساً. كما وجه الحكم إلى الشركة المدعية مسئولية الإهمال في عدم الإحاطة بأحكام قانون الحكم المحلي إذ قال كان يجب على الشركة في البداية مراجعة ذلك مع المحافظة والحي قبل البدء وفاته أنه أثبت قبل ذلك أن الشركة المدعية قدمت صورة من كتاب منطقة الإسكان بحي مصر الجديدة رقم 3843 في 22/ 6/ 1982 إلى مدير عام الإدارة العامة للتراخيص بوزارة السياحة للإحاطة بأن المشروع لا يخضع في ترخيصه لمنطقة الإسكان، كما أثبت أن منطقة الإسكان بحي مصر الجديدة رفضت في ترخيصه لمنطقة الإسكان، كما أثبت أن منطقة الإسكان بحي مصر الجديدة رفضت قبول أرواق الترخيص بتلك المنشأة لعدم اختصاصها بذلك فأرسلها إلى الجهة المختصة. كما خالف الحكم المطعون فيه ما قضت به المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1146 لسنة 10 ق بجلسة 12/ 4/ 1969 بأن الموافقة على موقع المحل الخاضع لأحكام القانون رقم 453 لسنة 1954 المعدل بالقانون رقم 359 لسنة 1956 في شأن المحلات الصناعية والتجارية تصدر بقرار إداري نهائي في موضوعه من الجهة الإدارية المختصة وأن هذا القرار ينشئ مركزاً قانونياً ذاتياً لطالب الترخيص يكسبه حقاً لا يجوز المساس به بقرار لاحق دون نص من القانون وإلا أعتبر اعتداء غير مشروع يبرر طلب إلغائه لمخالفته القانون. كما خالف الحكم المطعون فيه حكم المادة الثانية من القانون رقم 1 لسنة 1973 وقرار وزير السياحة رقم 8 لسنة 1973 اللذين ناطا بوزير السياحة تنظيم وضع المنشآت السياحية وشروط منح الرخص ولم يتضمن القانون والقرار المشار إليهما شرط موافقة المجلس المحلي أو المحافظ على موقع المنشآت المذكورة أو تحديد الشوارع والأماكن التي تفتح فيها هذه المحلات السياحية. وقد سلم الحكم المطعون فيه بأن وزارة السياحة أصدرت القرار رقم 174 في 31/ 10/ 1982 باعتبار المنشأة محل الطعن منشأة سياحية في تطبيق أحكام القانون رقم 1 لسنة 1973 وإن إجراءات إصدار التراخيص بإقامة المنشأة قد توقفت عند الموافقة على موقع المشروع. وفي ظل المبدأ الذي أرسته المحكمة الإدارية العليا في شأن تراخيص المحلات الصناعية - وهي أحكام مماثلة - أن يقضي بإلغاء قرار الامتناع عن إصدار الرخص المطلوبة فيكون قد خالف القانون حينما رفض هذه الطلبات. وخلصت الطاعنة إلى طلباتها الواردة بتقرير الطعن.
أما مبنى الطعن رقم 3400 لسنة 31 ق المقام من الجهة الإدارية فهو مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ في تطبيقه وتأويله إذ أنه قضى بأن الاختصاص بإصدار التراخيص المتعلقة بإنشاء وإدارة، واستغلال المنشآت الفندقية والسياحية لا يزال محكوماً بنصوص القانون رقم 1 لسنة 1973 باعتباره القانون الخاص الواجب الإعمال دون قانون الحكم المحلي رقم 43 لسنة 1979 الذي يعتبر بمنزلة القانون العام في هذا الخصوص. وذلك غير سديد إذ أن الأصل العام الذي يحكم اختصاص وحدات الحكم المحلي أن لها الحق في إنشاء وإدارة جميع المرافق العامة. كما أن المشرع قد نقل إليها ما تمارسه الوزارات فعلاً بمقتضى القوانين واللوائح المعمول بها وذلك فيما عدا ما يعتبر مرفقاً قومياً ذا طبيعة خاصة يصدر به قرار جمهوري. وإذ لم يصدر محافظ القاهرة قراراً باعتبار شارع الثورة بمصر الجديدة الذي يقع به محل النزاع في العقار رقم 49 أ منه من الشوارع التي يجوز فيها فتح محال من النوع الأول. كما لم يصدر من محافظ القاهرة قرار باعتبار الشارع المذكور من الشوارع التي يجوز تقديم مشروبات روحية أو مخمرة فيها ومن ثم يكون مشروعاً امتناع جهة الإدارة عن منح الترخيص اللازم لإنشاء وإدارة المحل المطلوب الترخيص به. ولا ينال من سلامة هذا النظر ما قضى به القانون رقم 1 لسنة 1973 في مادته الثانية من عدم جواز إنشاء أو إقامة المنشآت الفندقية والسياحية أو استغلالها أو إدارتها إلا بترخيص من وزير السياحة وطبقاً للشروط والإجراءات التي يصدر بها قرار منه، وبأن تؤول إلى هذه الوزارة الاختصاصات المنصوص عليها في القانون رقم 371 لسنة 1956 في شأن المحال العامة، إذ أن أحكام قانون نظام الحكم المحلي ولائحته التنفيذية بما تضمناه من نقل السلطات والاختصاصات المخولة للوزراء إلى المحافظين كل في نطاق محافظته، ونقل سلطات واختصاصات الوزارات المقررة لها بمقتضى القوانين واللوائح إلى وحدات الحكم المحلي تكون قد نسخت أحكام القانون رقم 1 لسنة 1973 في خصوص الترخيص بإدارة واستغلال المحال العامة من النوع الأول الموصوفة بالمنشآت السياحية. وبالتالي قد آلت سلطة منح التراخيص لهذه المنشآت والتحقق من استيفائها الشروط إلى وحدات الحكم المحلي تمارسها طبقاً للشروط والإجراءات التي يصدر بها قرار من وزير السياحة. ومتى كانت وزارة السياحة غير مختصة قانوناً بإصدار التراخيص التي تطلبها الشركة المدعية لمحلها الكائن بشارع غير مسموح بافتتاح محال عامة من النوع الأول فيه، فلا يتصور من جانبها الامتناع عن إجراء غير منوط بها قانوناً. ومقتضى ذلك ولازمه فإنه لا صحة لما ذهب إليه الحكم المطعون فيه من أن وزارة السياحة لا تزال هي المختصة بإصدار القرار المطعون فيه. ويكون الحكم في هذا الخصوص قد جاء مخالفاً للقانون مخطئاً في تطبيقه ويتعين إلغاؤه. وأضاف الطعن أن تنفيذ الحكم المطعون فيه يترتب عليه نتائج يتعذر تداركها. وخلصت الجهة الإدارية إلى طلباتها المبينة بتقرير الطعن.
وبالجلسة المنعقدة بتاريخ 7/ 11/ 1988 أمام دائرة فحص الطعون أودعت الجهة الإدارية كتاب مدير عام الشئون القانونية بوزارة السياحة رقم 698 بتاريخ 9/ 12/ 1985 الموجه إلى هيئة قضايا الدولة بأن الوزارة قامت بتنفيذ الحكم المطعون فيه بأن قامت بالسير في إجراءات الترخيص للمدعية سيما وأنه صدر قرار محافظ القاهرة رقم 249 بتاريخ 21/ 8/ 1985 بإضافة شارع الثورة الذي به موقع المنشأة محل النزاع إلى الشوارع التي يجوز التصريح فيها بفتح محال عامة من النوع الأول حيث أدى تطبيق هذا القرار إلى انطباقه على منشأة مطعم فليري دي إيمانويل الكائن برقم 49 أ بشارع الثورة وعليه فإنه بالتالي لا توجد أية عقبة في سير إجراءات الترخيص علاوة على أن هذا الحكم تضمن سلامة موقف الوزارة. وبالجلسة المذكورة طلب الحاضر عن الجهة الإدارية الحكم باعتبار الخصومة منتهية مع إلزام المطعون ضدها (المدعية) بالمصروفات. وقد طلب الحاضر عن المدعية أجلاً للإطلاع وتقديم مذكرة بدفاعه فتأجل نظر الطعنين على النحو السالف بيانه ولم يقدم أحد مذكرة بدفاعه.
ومن حيث إن المادة الأولى من القانون رقم 371 لسنة 1956 في شأن المحال العامة تنص على أن "تسري أحكام هذا القانون على نوعي المحال العامة الآتي بيانها:
1 - النوع الأول: ويشمل المطاعم والمقاهي وما يماثلها من المحال المعدة لبيع أو تقديم المأكولات أو المشروبات بقصد تناولها داخل المحل.
2 - النوع الثاني: ويشمل الفنادق........".
وتنص المادة الثانية من هذا النوع على أنه "لا يجوز فتح محال عامة من النوع الأول إلا في الشوارع أو الأحياء التي يصدر بتحديدها قرار من وزير الشئون البلدية والقروية بناء على اقتراح المجالس البلدية المختصة بعد حصولها على موافقة المحافظة......." وتنص المادة الثالثة من القانون المذكور على أنه "لا يجوز فتح محل عام إلا بعد الحصول على ترخيص بذلك" وتنص المادة 18 من القانون المشار إليه على أنه "لوزير الشئون البلدية والقروية أن يحدد بقرار منه عدد المحال العامة التي يجوز الترخيص فيها ببيع أو تقديم مشروبات روحية أو مخمرة في المدن والمصايف والمشاتي وأن يحدد الشوارع أو الأحياء التي يجوز فيها فتح هذه المحال وذلك بناء على اقتراح المجالس البلدية لتلك الجهات بعد حصولها على موافقة المحافظ أو الوزير......" وحددت المادة 29 من القانون سالف الذكر الأحوال التي يغلق فيها المحل إدارياً أو يضبط إذا تعذر إغلاقه ومنها "حالة مخالفة أحكام المواد 3 و17 و19.." ثم صدر القانون رقم 1 لسنة 1973 في شأن المنشآت الفندقية والسياحية ونصت المادة الأولى منه على أن "تسري أحكام هذا القانون على المنشآت الفندقية والسياحية..... وتعتبر منشأة سياحية في تطبيق أحكام هذا القانون الأماكن المعدة لاستقبال السياح لتقديم المأكولات والمشروبات إليهم لاستهلاكها في ذات المكان كالملاهي والنوادي الليلية والكازينوهات والحانات والمطاعم، التي يصدر بتحديدها قرار من وزير السياحة......" وتنص المادة الثانية من القانون المذكور على أنه "لا يجوز إنشاء أو إقامة المنشآت الفندقية والسياحية أو استغلالها أو إدارتها إلا بترخيص من وزارة السياحة طبقاً للشروط والإجراءات التي يصدر بها قرار من وزير السياحة. وتؤول إلى وزارة السياحة الاختصاصات المنصوص عليها في القانون رقم 371 لسنة 1956 في شأن المحال العامة والقانون رقم 372 لسنة 1956 في شأن الملاهي بالنسبة لتلك المنشآت....." وقد أصدر وزير السياحة تنفيذاً لذلك القرار رقم 181 لسنة 1973 بشأن شروط وإجراءات الترخيص بالمنشآت الفندقية والسياحية وتنص المادة الثانية من قانون نظام الحكم المحلي رقم 43 لسنة 1979 معدلة بالقانون رقم 50 لسنة 1981 على أن "تتولى وحدات الحكم المحلي في حدود السياسة العامة والخطة العامة للدولة إنشاء وإدارة جميع المرافق العامة الواقعة في دائرتها. كما تتولى هذه الوحدات كل في نطاق اختصاصها جميع الاختصاصات التي تتولاها الوزارات بمقتضى القوانين واللوائح المعمول بها" وتنص المادة 27 من القانون المذكور - معدلة هي الأخرى بالقانون رقم 50 لسنة 1981 - على أن يتولى المحافظ بالنسبة إلى جميع المرافق العامة التي تدخل في اختصاص وحدات الحكم المحلي وفقاً لأحكام هذا القانون جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح... وتكون للمحافظ السلطة المقررة للوزير بالنسبة للقرارات الصادرة من مجالس إدارات الهيئات العامة التي تتولى مرافق عامة للخدمات في نطاق المحافظة" ومفاد ما تقدم من نصوص أنه ولئن كانت أحكام القانون رقم 1 لسنة 1973 قد أخرجت التراخيص الخاصة بالمنشآت الفندقية أو السياحية من الاختصاص العام المخول لوحدات الحكم المحلي طبقاً لأحكام قانون الحكم المحلي، وناطت ذلك لوزارة السياحة إلا أن ممارسة هذا الاختصاص يتم في حدود ونطاق التنظيم العام للمحال العامة ذلك أن ما آل إلى وزارة السياحة بالنسبة لهذه المنشآت هو الاختصاص المخول لوحدات الحكم المحلي في إصدار التراخيص بالإنشاء أو الإدارة أو الاستغلال، وهذا لا يكون إلا في الشوارع أو الأحياء التي يجوز فيها إصدار هذه التراخيص طبقاً لما تحدده السلطات المختصة بذلك أي التي تحدد بناء على اقتراح المجالس المحلية وموافقة المحافظ المختص، فإذا لم يصدر القرار بإجازة فتح محال عامة في شارع أو حي معين فلا يجوز لوحدات الحكم المحلي الترخيص بإنشاء أي محال في هذا الشارع أو ذلك الحي، وما ينطبق على وحدات الحكم المحلي يشمل أيضاً وزارة السياحة إذا أن المنشآت الفندقية أو السياحية هي في الأصل محال عامة رأى المشرع بالقانون رقم 1 لسنة 1973 المشار إليه تنظيمها ووضع تعاريف محددة لها وتشجيع إقامتها وتنظيم العلاقة بين مستغليها وعملائها باعتبارها في مقدمة ما يتعين السعي إلى كفالة حسن تنظيمه والخدمة فيه والرقابة عليه بهدف تنمية السياحة إلى المدى الذي يجدر بالبلاد أن تحققه، وترتيباً على ذلك فإن غلق المنشآت الفندقية أو السياحية التي قد تنشأ أو تدار في شوارع أو أحياء لم يصرح فيها بفتح محال عامة يكون من اختصاص وحدات الحكم المحلي المختصة، أما ما ينشأ أو يدار في شوارع أو أحياء مصرح فيها بمحال عامة فإن غلقه يكون من اختصاص وزارة السياحة.
ومن حيث إن الثابت من الاطلاع على الأوراق أنه حتى صدور القرارات المطعون فيها لم يوافق محافظ القاهرة على السماح بفتح محال عامة من النوع الأول المنصوص عليها في المادة الأولى من القانون رقم 371 لسنة 1956 بالموقع المقام به المنشأة السياحية محل النزاع (وهو رقم 49 أ بشارع الثورة بمصر الجديدة). وقد تأيد ذلك بإخطار منطقة الإسكان بحي مصر الجديدة وزارة السياحة بالكتاب المؤرخ 18/ 11/ 1984 بأنه لم يصدر قرار من المحافظة باعتماد وإضافة الجزء الواقع به المحال للشوارع المصرح بفتح محال عامة من النوع الأول. وما ارتآه رئيس الإدارة المركزية للخدمات السياحية بوزارة السياحة ومستشارها القانوني المؤرخ 21/ 3/ 1985 من أن وزارة السياحة لا تملك استخراج التراخيص اللازمة لتشغيل المنشأة محل الدعوى سوى انتظار موافاتها بموافقة الحكم المحلي على المشروع حتى يمكن استخراج التراخيص اللازمة لتشغيل المنشأة. وكان المجلس الشعبي المحلي لحي مصر الجديدة قد أصدر بتاريخ 18/ 4/ 1984 قرار بالموافقة على فتح محلات عامة بشارع الثورة بمصر الجديدة في المنطقة المحصورة من تقاطعه بشارع بغداد حتى تقاطعه مع شارع الزهراء وذلك بشرط عدم بيع الخمور أو إقامة صالات للرقص بالموسيقى، ولم يصدر قرار من المحافظ بذلك ثم عاد المجلس المذكور بتاريخ 5/ 11/ 1984 وأصدر قراراً بتجميد قراره الأول الصادر في 18/ 4/ 1984 بما نصه بأنه (الشارع المذكور "شارع الثورة بمصر الجديدة" غير مصرح فيه بإقامة مثل هذا النشاط، والموضوع محال إلى المجلس الشعبي لإضافة هذا النشاط إلى الشارع. وكان يجب من البداية على الشركة المنفذة مراجعة ذلك مع المحافظة والحي قبل البدء). ومفاد ذلك أن الشارع المقام به المنشأة السياحية محل النزاع غير مصرح فيه بفتح محال من النوع الأول المنصوص عليها بالمادة الأولى من القانون رقم 371 لسنة 1956 مما ينطبق على تلك المنشأة (مطعم وبار ومرقص) ومن ثم لا يجوز قانوناً إصدار تراخيص بإقامتها أو إدارتها أو استغلالها أو الترخيص لها ببيع أو تقديم المشروبات الروحية أو المخمرة أو مزاولة الرقص أو العزف بالموسيقى إلا بعد أن تصدر موافقة محافظ القاهرة بناء على موافقة المجلس الشعبي لحي مصر الجديدة بالتصريح بفتح محال عامة من النوع الأول في الشارع المذكور. متى كان ذلك فإن امتناع الجهة الإدارية عن إصدار التراخيص المشار إليها يكون مستنداً إلى أساس قانوني سليم. أما بالنسبة لقرار رئيس حي مصر الجديدة رقم 591 لسنة 1984 بغلق مطعم ومحل رقص رقم 49 أ شارع الثورة بالطريق الإداري لأنه بدون ترخيص فإنه ولئن كان الثابت أنه سبق لوزارة السياحة أن أصدرت القرار رقم 174 بتاريخ 31/ 10/ 1982 باعتبار منشأة فليري دي لي وإيمانويل الكائنة بالموقع المذكور منشأة سياحية تطبيقاً لأحكام القانون رقم 1 لسنة 1973 وذلك بعد أن أفادت منطقة الإسكان والتعمير بحي مصر الجديدة الإدارة العامة للتراخيص بوزارة السياحة بالخطاب رقم 3843 بتاريخ 22/ 6/ 1982 بأن (المحل المذكور لا يخضع في ترخيصه لمنطقة الإسكان بالحي. برجاء اتخاذ اللازم طبقاً للقانون رقم 1 لسنة 1973) إلا أن الإجراءات وقفت عند اعتبار المنشأة المذكورة منشأة سياحية ولم يصدر بعد ذلك قرار لها بالترخيص والإدارة والاستغلال ومن ثم يكون الاختصاص بغلق المنشأة المذكورة لوحدات الحكم المحلي. فإذا ما أصدر رئيس حي مصر الجديدة القرار المطعون فيه رقم 591 لسنة 1984 - استناداً إلى التفويض الصادر إليه من المحافظ بالقرار رقم 233 لسنة 1978 - فإن هذا القرار يكون صادراً من مختص بإصداره متفقاً وصحيح حكم القانون ويكون الطعن فيه غير قائم على سند من القانون. ولا يقدح في صحته الإشارة في ديباجته - خطأ - إلى القانون رقم 453 لسنة 1954 بشأن المحال الصناعية والتجارية وغيرها من المحال المقلقة للراحة والمضرة بالصحة العامة بينما يتعلق الأمر بتطبيق قانون المحال العامة وقانون المنشآت الفندقية والسياحية.
ومن حيث إنه لا يغير من هذه النتيجة صدور قرار محافظ القاهرة رقم 249 بتاريخ 21/ 8/ 1985 بإضافة شارع الثورة (الذي به موقع المنشأة محل النزاع) إلى الشوارع التي يجوز التصريح فيها بفتح محال عامة من النوع الأول، وأدى تطبيقه إلى انطباقه على المنشأة المذكورة إذ أنه يتعين لبحث مشروعية القرار الإداري أن يتم ذلك على أساس الأحكام القانونية المعمول بها وقت صدوره، وعلى ضوء الظروف والملابسات التي كانت قائمة آنذاك دون أن يدخل في الاعتبار ما جد منها بعد ذلك. إذ ليس من شأن الظروف والملابسات التي بعد صدور القرار أن تنال من صحته أو تؤثر في سلامته كما أنه ليس من شأن صدور القرار المشار إليه رقم 249 بتاريخ 21/ 8/ 1985 تمهيداً لصدور قرار وزير السياحة بذلك أن تنتهي الخصومة في الدعوى - حسبما طلب الحاضر عن الحكومة الحكم بذلك بجلسة 7/ 11/ 1988 - إذ أن قرار عدم إضافة الشارع المذكور إلى الشوارع التي يجوز التصريح فيها بفتح محال عامة من النوع الأول لم يكن محل طعن المدعية ولا تعتبر الخصومة في الدعوى منتهية إلا في حالة استجابة الجهة الإدارية إلى طلب المدعي في تاريخ لاحق لرفع الدعوى وقبل صدور حكم فيها. فإذا كان القرار المذكور قد صدر بتاريخ 21/ 8/ 1985 بعد رفع الدعوى المطعون في حكمها بتاريخ 10/ 8/ 1984 وكان من شأن هذا القرار - كما جاء بكتاب وزارة السياحة رقم 698 في 19/ 12/ 1985 المشار إليه فيما سبق - أنه لا توجد أية عقبة في الاستمرار في سير إجراءات الترخيص. فإن مجرد الاستمرار في السير في إجراءات الترخيص لا يعني الاستجابة إلى طلبات المدعية المشار إليها فيما سبق، فضلاً عن أن القرار المذكور لم يكن محل طعن المدعية واستجابت الإدارة الطلبات.
ومن حيث إنه لما تقدم وإذ انتهى الحكم المطعون فيه إلى وقف تنفيذ القرار رقم 591 لسنة 1984 بغلق المنشاة السياحية المملوكة لشركة مصر العربية للسياحة، وبرفض ما عدا ذلك من الطلبات المستعجلة وإلزام المدعية بالمصروفات فإنه يكون قد خالف القانون بالنسبة لوقف القرار المشار إليه مما يتعين الحكم بإلغائه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المذكور بينما أصاب صحيح حكم القانون في رفض باقي طلبات المدعية، ومن ثم يتعين الحكم برفض طعنها رقم 3304 لسنة 31 ق إلزامها بمصروفات الطعنين عملاً بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعنين شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضى به من وقف تنفيذ القرار رقم 591 لسنة 1984 وبرفض طلب وقف تنفيذه، وبرفض الطعن رقم 3304 لسنة 31 ق المقام من المدعية بصفتها، وألزمتها بمصروفات الطعنين.