مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخامسة والثلاثون - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1989 إلى آخر فبراير سنة 1990) - صـ 556

(44)
جلسة 23 من ديسمبر سنة 1989

برئاسة السيد الأستاذ المستشار محمد أنور محفوظ رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة: محمد المهدي مليحي ومحمد أمين المهدي وصلاح عبد الفتاح سلامة والسيد عبد الوهاب أحمد - المستشارين.

الطعن رقم 2249 لسنة 32 القضائية

ترخيص - ترخيص بالسفر - (سفر للخارج).
المادتان 50 و52 من الدستور - القانون رقم 97 لسنة 1959 في شأن جوازات السفر معدلاً بالقانون رقم 78 لسنة 1968 - قرار وزير الداخلية رقم 812 لسنة 1969 في شأن قوائم الممنوعين من السفر - قرار وزير الداخلية حدد حالات الإدراج على قوائم الممنوعين من السفر على سبيل الحصر كما حدد الجهات التي يتم الإدراج بناء على طلبها - الإدراج لا يكون أبدياً وإنما لثلاث سنوات ثم ترفع الأسماء المستوفاة للبيانات بعد انقضاء هذه المدة إلا إذا طلبت الجهة المختصة الإدراج مدة أخرى مماثلة أو طلبت رفعها قبل ذلك - إذا كان إدراج الاسم على قوائم منع السفر باعتباره من الخطرين على الأمن العام وقد سمحت له جهة الإدارة بالسفر فإن قرار منعه من السفر بعد شهرين دون أن تكون ثمة أسباب جديدة تدعو إلى المنع يكون على غير أساس سليم من القانون - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم السبت الموافق 24/ 5/ 1986 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد برقم 2249 لسنة 32 ق في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري في الدعوى رقم 191 لسنة 40 ق بجلسة 25/ 3/ 1986 بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام وزارة الداخلية بمصروفات هذا الطلب.
وطلب الطاعن - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الأمر بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه حتى الفصل في موضوع الطعن، وإحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا لتقضي بقبوله شكلاً وبإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ قرار إدراج اسم المطعون ضده على قوائم الممنوعين من السفر مع إلزامه بالمصروفات والأتعاب عن درجتي التقاضي.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريراً ارتأت فيه - لما ورد به من أسباب - الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع برفضه مع إلزام الجهة الإدارية الطاعنة بالمصروفات.
وحددت لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة جلسة 20/ 3/ 1989 وتدوول نظره على النحو المبين بمحاضر الجلسات حتى قررت بجلسة 19/ 6/ 1989 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (دائرة منازعات الأفراد والهيئات والتعويضات) وحددت لنظره جلسة 21/ 10/ 1989 وفيها نظرت الطعن على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت إصدار الحكم بجلسة 25/ 11/ 1989 مع التصريح بالاطلاع وتقديم مستندات خلال عشرة أيام. وانقضى الأجل ولم يقدم أي من الطرفين مستندات أو مذكرة بدفاعه. وقد مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن أقيم في الميعاد القانوني مستوفياً سائر أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الاطلاع على الحكم المطعون فيه وسائر الأوراق - في أن المطعون ضده أقام ضد الطاعن بصفته الدعوى رقم 191 لسنة 40 ق أمام محكمة القضاء الإداري بتاريخ 12/ 10/ 1985 طالباً الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر بمنعه من المسفر مع إلزام المدعى عليه بدفع التعويض الذي تقدره المحكمة عما لحقه من أضرار مادية وأدبية من جراء ذلك، وقال شرحاً لدعواه إنه يعمل تاجراً من ذوي السمعة الحسنة في السوق التجاري. وقد استخرج جواز السفر رقم 160113 المعادي بتاريخ 10/ 1/ 1984. وقد حصل على تأشيرة لدخول دار السلام بتاريخ 4/ 4/ 1985 ثم جددت في 15/ 5/ 1985. إلا أنه منع من السفر لصدور قرار إداري بذلك من المدعى عليه بناء على طلب الإدارة العامة لمكافحة المخدرات وإذ لم تصدر ضده أية أحكام جنائية فقد قامت الإدارة المذكورة بإرسال خطاب لمصلحة وثائق السفر والهجرة والجنسية بالتصريح له بالسفر وهو ما تم فعلاً بتاريخ 11/ 5/ 1985 وبعد ذلك حصل على تأشيرة دخول إلى دولة تنزانيا بتاريخ 17/ 7/ 1985. وعند طلب التصريح له بالسفر علم شفاهة بصدور قرار إداري بإعادة قيد اسمه ضمن الممنوعين من السفر دون إبداء الأسباب أو المبررات القانونية لإصدار مثل هذا القرار الذي ترتب عليه أضرار مادية وأدبية لارتباطه بمعاملات تجارية بدولة تنزانيا يجب عليه شخصياً البت فيها، ونعى المدعي على القرار المطعون فيه مخالفته لأحكام الدستور الذي كفل حرية التنقل والسفر فضلاً عن مخالفته للقانون، وإذ يترتب على تنفيذ القرار المذكور نتائج يتعذر تداركها فقد طلب الحكم بطلباته سالفة الذكر. وقد ردت الجهة الإدارية على الدعوى بأن المدعي مسجل خطر برقم 10910 مخدرات القاهرة ومدرج بقوائم الممنوعين من السفر بتاريخ 31/ 5/ 1970 وسبق أن رفضت الإدارة العامة لمكافحة المخدرات رفع اسمه من قوائم المنع بتاريخ 2/ 2/ 1975، ونظراً لأنه لا يزال يمارس نشاطه غير المشروع في الاتجار بالمواد المخدرة فإن الإدارة العامة لمكافحة المخدرات لا توافق على رفع اسمه من قوائم الممنوعين من السفر. وبالجلسة المنعقدة بتاريخ 25/ 3/ 1986 أصدرت المحكمة حكمها المطعون فيه بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت وزارة الداخلية بمصروفات هذا الطلب تأسيساً على أن الجهة الإدارية عللت إدراج المدعي على قوائم الممنوعين من السفر باتجاره في المواد المخدرة وأنه مسجل شقي خطر لهذا السبب تحت رقم 10910 مخدرات القاهرة وأنه مدرج منذ 31/ 5/ 1970، إلا أن الإدارة العامة لمكافحة المخدرات لم تقدم أي دليل على صحة أقوالها ومن ثم فقد جاء اتهامها للمدعي بالاتجار في المخدرات على نحو مرسل خالياً من أي دليل يؤيده وبالتالي فلا يجوز الاستناد إلى هذا السبب في منع المدعي من السفر طوال الفترة من 31/ 5/ 1970 وحتى الآن، فضلاً على أن ذلك السبب يخالف ما جاء بصحيفتي الحالة الجنائية المقدمتين من المدعي واللتين جاءتا خلواً من أي اتهام أو حكم جنائي يفيد اتجاره في المواد المخدرة. كما أن الجهة الإدارية قد سمحت للمدعي بالسفر إلى دار السلام بتاريخ 11/ 5/ 1985 إلا أنها رفضت السماح له بالسفر بعد ذلك للخارج وبالتالي فلا يجوز حرمانه من حقه وحريته في السفر للخارج - اللذين كفلهما له الدستور - لمجرد ادعاء الإدارة العامة لمكافحة المخدرات بأنه يقوم بالاتجار في المواد المخدرة وعجزها عن تقديم أي دليل يؤكد صحة ما تدعيه طوال فتره إدراجه على قوائم الممنوعين من السفر في 31/ 5/ 1970 وحتى لا يكون ذلك قيداً مؤيداً على حرية المدعي وحقه في السفر إلى خارج البلاد ومن ثم يكون قرار الإدارة بمنع المدعي من السفر قد بني - بحسب الظاهر من الأوراق - على غير أساس من القانون الأمر الذي يتحقق معه في طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه ركن الجدية فضلاً عن توافر ركن الاستعجال باعتبار أن الاستمرار في تنفيذ هذا القرار يشكل اعتداء على حرية المدعي وحقه الذي كفله له الدستور والقانون فضلاً عن حرمانه من أداء عمله ومباشرة نشاطه الأمر الذي يتحقق معه في طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه ركنا الجدية والاستعجال وبالتالي يتعين الحكم بوقف تنفيذ هذا القرار مع ما يترتب على ذلك من آثار.
ومن حيث إن مبنى الطعن مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ في تطبيقه إذ أقام قضاءه بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه على أن مجرد توجيه اتهام إلى المطعون ضده من الإدارة العامة لمكافحة المخدرات ولأنه مسجل شقي خطر لا يكفي سبباً لمنعه من السفر، إذ أن الوقائع التي قام عليها قرار منع المطعون ضده المطعون ضده من السفر والتي تكون ركن السبب في القرار لها أصل ثابت في الأوراق والتحريات والاستدلالات التي تضافرت على استجماع عناصرها وتأييدها صحتها من أجهزة الأمن المتخصصة الإدارة العامة لمكافحة المخدرات. وقد تضمنت هذه التقارير المقدمة من الإدارة المذكورة بيانات محددة مفصلة محفوظة في سجلات هذه الإدارة فالثابت أن المطعون ضده مسجل شقي خطر تحت رقم 10910 مخدرات القاهرة، وإذ قدرت وزارة الداخلية هذه الخطورة باعتبارها الجهة المنوط بها الحفاظ على الأمن العام وكيان المجتمع وأصدرت قراراها بمنع المطعون ضده من السفر فإنها بذلك تكون قد استخلصت النتيجة التي انتهت إليها من الوقائع والأدلة. ولا حجة فيما ذهب إليه الحكم المطعون فيه من التشكيك في جدية الأسباب التي بني عليها القرار المطعون فيه بمقولة أن اتهام الإدارة العامة لمكافحة المخدرات للمطعون ضده جاء مرسلاً بغير دليل يؤيده فضلاً عن أن صحيفة الحالة الجنائية جاءت خلواً من أي اتهام أو حكم جنائي، ذلك أن المجال ليس مجال محاكمة حتى يتطلب الحكم الدليل الحاسم، وإنما المجال يبسط فيه القضاء الإداري رقابته القانونية على القرار المطعون فيه ثم توزن مشروعيته بالميزان الذي يستقيم مع طبيعة الإخطار التي تهدد الأمن والنظام وكيان المجتمع، ويكفي لقيام مشروعية القرار في هذه الحالة قيام الشبهة الجدية وليس قيام الدليل الحاسم فإذا ما سجلت أجهزة الأمن نشاط المطعون ضده الإجرامي فإن الشبهة الجدية تكون قد توافرت في حقه ولا يؤثر في ذلك عدم صدور أحكام جنائية ضده بما عرف عن المطعون ضده من فرط الحرص وكثرة الأعوان ووفرة المال وكل ذلك لا ينهض دليلاً ينفي عنه سوء السلوك والسيرة أو يقلل من خطورته إزاء ما هو معروف عنه من نشاط إجرامي. أما ما ذهب إليه الحكم المطعون فيه من أن السماح للمطعون ضده بالسفر إلى دار السلام بتاريخ 11/ 5/ 1985 يؤيد ما انتهت إليه المحكمة من أن اتهام الإدارة العامة لمكافحة المخدرات له مجرد ادعاء لا يسانده دليل فمردود عليه بأن هذه الموافقة لا ترفع عن المطعون ضده ما علق بسلوكه من مآخذ تجعل منه عنصراً يهدد الأمن العام لمكافحة المخدرات مما ينفي أن يكون سبب قرار المنع من السفر وهمياً وصورياً.
ومن حيث إن المادة 50 من الدستور تنص على أنه "لا يجوز أن تحظر على أي مواطن الإقامة في جهة معينة ولا أن يلزم بالإقامة في مكان معين إلا في الأحوال المبينة في القانون" وتنص المادة 52 من الدستور على أن "للمواطنين حق الهجرة الدائمة أو الموقوتة إلى الخارج، ونظم القانون هذا الحق وإجراءات وشروط الهجرة، ومغادرة البلاد وقد استقر القضاء على أن حرية التنقل من مكان إلى آخر ومن جهة إلى أخرى داخل البلاد، وكذا السفر خارج البلاد مبدأ أصيل لأي مواطن وحق دستوري مقرر له، ولا يجوز المساس به أو وضع قيود أو عقبات على حرية المواطنين في ذلك إلا لصالح المجتمع وحمايته والحفاظ على سمعته وكرامته وبالقدر الضروري لذلك، كما أنه من الأصول المقررة أنه بحكم ما للدولة من سيادة على رعاياها فإن لها مراقبة سلوكهم داخل البلاد وخارجها للتثبت من عدم تنكبهم الطريق السوي في سلوكهم، وعلى ذلك فإن الترخيص أو عدم الترخيص في السفر إلى خارج البلاد هو من الأمور المتروكة لجهة الإدارة حسبما تراه متفقاً مع الصالح العام فلها أن ترفض الترخيص في السفر إذ قام لديها من الأسباب ما يبرر ذلك، كما لو كان في سلوك طالب الترخيص ما يضر بمصلحة البلاد أو يؤذي سمعتها في الخارج أو لغير ذلك من الأسباب المتعلقة بالمصلحة العامة. وإعمالاً لذلك صدر القانون رقم 97 لسنة 1959 في شأن جوازات السفر المعدل بالقانون رقم 78 لسنة 1968 مبيناً كيفية وإجراءات سفر المواطنين إلى الخارج ونصت المادة 16 منه على أن لوزير الداخلية إصدار القرارات اللازمة لتنفيذ أحكام هذا القانون، وتنفيذاً لهذا النص أصدر وزير الداخلية القرار رقم 812 لسنة 1969 في شأن قوائم الممنوعين الصادر بتاريخ 18/ 5/ 1969 - الذي أدرج اسم المدعي على قوائم الممنوعين من السفر في ظل العمل بأحكامه - قبل صدور قرار وزير الداخلية الأخير رقم 1975 لسنة 1983 بشأن تنظيم قوائم الممنوعين. وقد نصت المادة الأولى من القرار رقم 812 لسنة 1969 سالف الذكر على أنه "لا يدرج على القوائم إلا الأشخاص الطبيعيون في الحالات الآتية:
( أ ) الأسباب السياسية.. يتم الإدراج بناء على طلب جهات الأمن.
(ب) النشاط الجنائي... يتم إدراج المتهمين في قضايا الجنايات بناء على طلب النيابة العامة المختصة ويتم إدراج المتهمين في قضايا الجنح الهامة بناء على طلب النائب العام ويتم إدراج المحكوم عليهم بأحكام نهائية بعقوبة الجناية بناء على طلب النيابة العامة المختصة. ويتم إدراج الخطرين على الأمن بناء على طلب مصلحة الأمن العام.
(جـ) النشاط الوظيفي.. (د) عدم أداء الضرائب... (هـ) عند مغادرة اليهود البلاد.
(و) يكون إدراج الزوجات أو الأبناء القصر لمنعهم من السفر بناء على حكم نهائي.
(ز) عند صدور قرار بالإبعاد يدرج اسم الأجنبي على قائمة منع الدخول".. وتنص المادة 5 من القرار المذكور على "أن تظل الأسماء المستوفاة للبيانات مدرجة على القوائم مدة ثلاث سنوات تبدأ في يناير التالي لتاريخ الإدراج ثم ترفع تلقائياً بعد انقضاء هذه المدة إلا إذا طلبت الجهة المختصة الإدراج مدة أخرى مماثلة أو طلب رفعها قبل ذلك" ويتضح من نصوص هذا القرار أنه حدد حالات الإدراج على قوائم الممنوعين على سبيل الحصر، كما حدد الجهات التي يتم الإدراج بناء على طلبها، ولم يجعل الإدراج أبدياً وإنما حدده القرار بمدة ثلاث سنوات ثم ترفع الأسماء المستوفاة للبيانات بعد انقضاء هذه المدة إلا إذا طلبت الجهة المختصة الإدراج مدة أخرى مماثلة أو طلبت رفعها قبل ذلك.
ومن حيث إن الثابت من كتاب الإدارة العامة لمكافحة المخدرات المؤرخ 10/ 2/ 1986 أن المطعون ضده مسجل شقي خطر تحت رقم 10910 مخدرات القاهرة ومدرج على قوائم منع السفر في 31/ 5/ 1970 وسبق أن رفضت الإدارة رفع اسم المذكور بتاريخ 2/ 2/ 1975. وأنه ما زال يمارس نشاطه غير المشروع في الاتجار بالمواد المخدرة، وأن الإدارة ترى عدم الموافقة على رفع اسم المذكور من قوائم منع السفر، ولئن كان إدراج المطعون ضده على قوائم منع السفر قد صدر في ظل العمل بأحكام القرار رقم 812 لسنة 1969 سالف الذكر باعتباره من الخطرين على الأمن العام إلا أن الثابت من الأوراق أن الجهة الإدارية قد سمحت للمطعون ضده بالسفر إلى دار السلام بتاريخ 11/ 5/ 1985 ثم رفضت التصريح له بالسفر للخارج بعد أن حصل على تأشيرة دخول إلى تنزانيا بتاريخ 17/ 7/ 1985 الأمر الذي يتنافى مع الإدراج على قوائم الممنوعين حيث تسمح له بالسفر وبعد حوالي شهرين تمنعه من السفر، دون أن تكون ثمة أسباب جديدة تدعو إلى هذا المنع بعد أن صدقت له بالسفر. ومن ثم يكون قرار منع المطعون ضده من السفر قد بني - بحسب الظاهر من الأوراق - على غير أساس من القانون الأمر الذي يتحقق معه ركن الجدية فضلاً عن توافر ركن الاستعجال بما يمثله من اعتداء على حرية المطعون ضده وحقه الذي كفله الدستور والقانون.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه انتهى إلى وقف تنفيذ القرار المطعون فيه فإنه يكون متفقاً وأحكام القانون، ويكون الطعن فيه بالتالي على غير سند من القانون ومن ثم يتعين الحكم برفضه وإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات عملاً بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً وألزمت الطاعن بصفته المصروفات.