مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثلاثون - العدد الثاني (من أول مارس سنة 1985 إلى آخر سبتمبر سنة 1985) - صـ 992

(152)
جلسة 27 من إبريل سنة 1985

برئاسة السيد الأستاذ المستشار عبد الفتاح السيد بسيوني نائب رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة عبد المنعم عبد الغفار فتح الله وحسن حسنين علي ومحمود مجدي أبو النعاس وفاروق عبد الرحيم غنيم - المستشارين.

الطعن رقم 1078 لسنة 28 القضائية

استيلاء - الاستيلاء المؤقت - مناطه.
القانون رقم 577 لسنة 1954 بشأن نزع ملكية العقارات المبنية للمنفعة العامة أو التحسين - للمحافظ بناء على طلب المصلحة المختصة وفي سائر الأحوال الطارئة أو المستعجلة أن يأمر بالاستيلاء مؤقتاً على العقارات اللازمة لإجراء أعمال الترميم أو الوقاية - للمحافظ في غير الأحوال المتقدمة الاستيلاء مؤقتاً على العقارات اللازمة لخدمة مشروع ذي منفعة عامة - القانون رقم 252 لسنة 1960 في شأن بعض الأحكام الخاصة بنزع الملكية للمنفعة العامة والاستيلاء على العقارات - الحد من سلطات المحافظين في الاستيلاء المؤقت على العقارات - قصر هذه السلطة على الأحوال الطارئة والمستعجلة التي تتطلب مواجهتها بالاستيلاء المؤقت - يخرج عن هذا الاختصاص سلطة الاستيلاء المؤقت على العقارات التي تقرر لزومها للمنفعة العامة التي يختص بإصدارها رئيس الجمهورية - تطبيق.

إجراءات الطعن

في يوم السبت الموافق 22 من مايو سنة 1982 أودعت إدارة قضايا الحكومة نيابة عن السيد محافظ بني سويف قلم كتاب هذه المحكمة تقرير طعن قيد بجدولها برقم 1078 لسنة 28 القضائية ضد السيد/ موريس حبيب قلدس عن الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) بجلسة 23 من مارس سنة 1982 في الدعوى رقم 735 لسنة 36 القضائية المقامة من المطعون ضده ضد الطاعن الذي قضى بوقف تنفيذ القرارين المطعون فيهما وإلزام الجهة الإدارية مصروفات هذا الطلب.
وطلب الطاعن للأسباب المبينة في تقرير الطعن الأمر بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه والحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرارين المطعون فيهما وإلزام المطعون ضده المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة عن الدرجتين.
وأعلن تقرير الطعن قانوناً وعقبت هيئة مفوضي الدولة على الطعن بتقرير بالرأي القانوني مسبباً ارتأت فيه الحكم:
أولاً: برفض طلب وقف التنفيذ مع إلزام الجهة الإدارية مصروفات هذا الطلب.
ثانياً: بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وعين لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة جلسة 21 من يناير سنة 1985 ثم قررت الدائرة بجلسة 18/ 2/ 1985 إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الأولى) لنظره بجلسة 30 من مارس سنة 1985 وفي هذه الجلسة وبعد أن سمعت المحكمة ما رأت لزوماً لسماعه من إيضاحات ذوي الشأن قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن وقائع المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الحكم المطعون فيه وسائر أوراق الطعن - في أنه بتاريخ 28/ 12/ 1981 أقام موريس حبيب قلدس الدعوى رقم 735 لسنة 36 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) ضد محافظ بني سويف طالباً الحكم بقبول الدعوى شكلاً وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرارين رقمي 210، 242 لسنة 1981 الصادرين من محافظ بني سويف وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام جهة الإدارة مصروفات هذا الطلب ثم بإلغاء القرارين المذكورين وما يترتب على ذلك من آثار.
وجاء في بيان الدعوى أن المدعي يمتلك قطعة أرض بحوض السنطة بمنشأة حيدر بناحية كزمنت الغربية محافظة بني سويف، وتقع على الطريق الزراعي الرئيسي ومزروعة عنباً مثمراً منذ عشر سنوات وبذل المدعي الكثير من المال والجهد للوصول بها إلى مستوى عال في إنتاج العنب إلا أنه فوجئ بصدور قرارين من محافظ بني سويف أولهما برقم 210 لسنة 1981 في 27/ 10/ 1981 والثاني برقم 242 لسنة 1981 في 1/ 12/ 1981 وتضمن القرار الأول الاستيلاء مؤقتاً على مساحة فدانين من أرض المدعي المشار إليها لمدة ثلاث سنوات للتوسع في مشروع تنمية الثروة الحيوانية (تسمين) والسير في إجراءات نزع الملكية خلال هذه المدة. كما تضمن القرار الثاني الاستيلاء مؤقتاً على مساحة فدانين من الأرض سالفة البيان لمدة ثلاث سنوات لإقامة مجزر آلي وثلاجة ووحدة لتصنيع المخلفات والسير في إجراءات نزع الملكية خلال هذه المدة.
ونعى المدعي على هذين القرارين مخالفتهما القانون لأسباب حاصلها أن مناط مشروعية قرار الاستيلاء بطريق التنفيذ المباشر قبل إجراءات نزع الملكية أن يكون قد صدر قرار بتقرير المنفعة العامة ويشار إليه في قرار الاستيلاء والثابت أن شيئاً من ذلك لم يحدث بالنسبة إلى القرارين المطعون فيهما، كما أن القانون رقم 252 لسنة 1960 الصادر بتعديل قانون نزع الملكية رقم 577 لسنة 1954 ضيق من سلطة المحافظين في الاستيلاء وقصرها على الاستيلاء المؤقت في الأحوال الطارئة والمستعجلة لإجراء أعمال الترميم والوقاية وما إليها وفي غير هذه الأحوال يصدر قرار الاستيلاء على العقار من رئيس الجمهورية وفي هذه المنازعة لم تتحقق حالة من الحالات الطارئة المستعجلة التي يتطلب مواجهتها ضرورة الاستيلاء على العقار بصفة مؤقتة لدرء خطر داهم أو لإجراء أعمال الترميم أو الوقاية ذلك أن الثابت أن القرارين المطعون فيهما صدرا بقصد توسيع مشروع تسمين وإقامة مجزر آلي ووحدة لتصنيع المخلفات. وهي أغراض لا تشكل في ذاتها خطراً داهماً يتطلب لمواجهته إجراء الاستيلاء المؤقت، ومن ثم يكون القراران المطعون فيهما قد صدرا من غير مختص وعلى خلاف الأحوال التي أجازها القانون يضاف إلى ما تقدم ما سيترتب على هذين القرارين من إتلاف لمساحة أربعة أفدنة بها حوالي أربعة آلاف شجرة عنب مثمرة وهو ما ينطوي على مساس بالأمن الغذائي الذي تسعى الدولة إلى تحقيقه، في الوقت الذي توجد فيه أكثر من قطعة أرض زراعية مجاورة لأرض المدعي لم تربط عليها بعد ضرائب عقارية وتقع على الطريق الزراعي مباشرة بما يجعلها مناسبة لإقامة مشروع الثروة الحيوانية دون المساس بالأشجار المثمرة التي تشجع الدولة على زراعة مثلها.
وعقبت الجهة الإدارية بأنه طبقاً للمادة 17 من القانون رقم 577 لسنة 1954 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة، يجوز للمحافظ إصدار قرار الاستيلاء على الأراضي اللازمة لخدمة مشروعات ذات نفع عام دون حاجة إلى اتخاذ إجراءات أخرى وبناء على ذلك فقد تم الاستيلاء على قطعتين من أرض المدعي لأغراض الأمن الغذائي لمشروع التوسع في زيادة الطاقة الإنتاجية لتنمية الثروة الحيوانية ومشروع المجزر الآلي لمحافظة بني سويف ووحدة تصنيع المخلفات والثلاجة، وقامت الجهة المختصة بالمحافظة باتخاذ إجراءات نزع ملكية هذه الأرض وطلبت من وزارة الزراعة التصريح بإقامة منشآت عليها طبقاً لقانون الزراعة رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 59 لسنة 1978، كما أرسلت أوراق الموضوع إلى المجلس الشعبي المحلي للمحافظة للموافقة على ذلك. وتم تدبير الاعتماد المالي لهذين المشروعين ومقابل الانتفاع وثمن الأرض، وهذا كله بعد أن تبين عدم وجود أرض حكومية مناسبة لإقامة المشروعين عليهما وعدم إمكان التوصل إلى اتفاق رضائي مع المدعي على تأجير مساحة من أرضه أو شرائها لهذا الغرض وقد تم الارتباط مع شركة التنمية الزراعية المصرية على توريد المعدات خلال أربعة أشهر من تاريخ 17/ 1/ 1982 ولذلك فقد تقرر الاستيلاء لأهمية المشاريع التي صدر بشأنها قراراً الاستيلاء وحرصاً على مصلحة المحافظة في توفير الأمن الغذائي، الأمر الذي يتضح منه أن حالة الاستعجال المبررة لاتخاذ هذين القرارين قد توافرت طبقاً للقانون.
وبجلسة 23 من مارس سنة 1982 أصدرت المحكمة حكمها موضوع الطعن الماثل الذي قضى بوقف تنفيذ القرارين المطعون فيهما وأقامت قضاءها على أن القانون رقم 577 لسنة 1954 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة أو التحسين كان ينص في المادة 17 التي استندت إليها المحافظة في ردها على الدعوى على أنه "يجوز للمدير أو المحافظ بناء على طلب المصلحة المختصة في حالة حصول غرق أو قطع جسر أو تفشي وباء وفي سائر الأحوال الطارئة أو المستعجلة أن يأمر بالاستيلاء مؤقتاً على العقارات اللازمة لإجراء أعمال الترميم أو الوقاية أو غيرها كما يجوز في غير الأحوال المتقدمة الاستيلاء مؤقتاً على العقارات اللازمة لخدمة مشروع ذي منفعة عامة..." ومؤدى هذا النص أن المحافظ كان له أن يقرر الاستيلاء على العقارات سواء لمواجهة الأحوال الطارئة والمستعجلة أو لخدمة مشروع ذي نفع عام، غير أنه صدر بعد ذلك القانون رقم 252 لسنة 1960 بتعديل بعض الأحكام الخاصة بنزع الملكية للمنفعة العامة والاستيلاء على العقارات وقد تضمنت المادة (2) منه النص على أنه "فيما عدا الأحوال الطارئة والمستعجلة التي تقتضي الاستيلاء المؤقت على العقارات اللازمة لإجراء أعمال الترميم والوقاية وغيرها، يكون الاستيلاء المؤقت على العقارات التي تقرر لزومها للمنفعة العامة بقرار من رئيس الجمهورية". ويستفاد مما تقدم أن القانون رقم 252 لسنة 1960 ضيق سلطة المحافظ في الاستيلاء وقصرها على الاستيلاء المؤقت في الأحوال الطارئة والمستعجلة لإجراء أعمال الترميم والوقاية وما إليها وفي غير هذه الأحوال يصدر قرار الاستيلاء المؤقت على العقار من رئيس الجمهورية، وبناء على ذلك فإن سلطة المحافظ في إصدار قرارات الاستيلاء المؤقت على العقارات تجد حدها القانوني في قيام حالة طارئة مستعجلة تتطلب مواجهتها ضرورة الاستيلاء على عقارات بصفة مؤقتة لدرء خطر داهم أو لإجراء أعمال الترميم أو الوقاية، وكل هذه الأسباب يجمعها أصل واحد وهو الحالة الطارئة المستعجلة التي يتعين المبادرة بمواجهتها خشية استفحال نتائجها وعدم التحكم في آثارها.
ولأن الظاهر من الأوراق أن الأرض المستولى عليها بموجب القرارين المطعون فيهما ستستغل لأغراض الأمن الغذائي بالمحافظة لزيادة الطاقة الإنتاجية لمشروع تنمية الثروة الحيوانية ولإقامة مشروع مجزر آلي وثلاجة ووحدة لتصنيع المخلفات، وهي أغراض لا تمت بصلة للخطر الداهم أو الحالة المستعجلة التي شرعت من أجلها سلطات المحافظين في الاستيلاء المؤقت على العقارات وفقاً للمادة 17 من القانون رقم 577 لسنة 1954، فقد انتفى سبب إصدار القرارين المطعون فيهما فضلاً عن مخالفتهما لنص المادة 107 مكرراً من قانون الزراعة رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 59 لسنة 1978 الذي اشترط الحصول على ترخيص من وزارة الزراعة لإقامة مباني المشروعين سالفي الذكر، ونظراً إلى أن من شأن تنفيذ القرارين المشار إليهما أن يقفا في سبيل استغلال المدعي لحقوقه التي كفلها القانون في استغلال ملكه ويغلا يده عن التصرف فيه بدون مسوغ من القانون كما يفوتا عليه فرصة بيع ثمار أشجار العنب المزروعة في الأرض المستولى عليها ومن ثم فإن تنفيذهما يترتب عليه نتائج يتعذر تداركها وبذلك يكون طلب وقف التنفيذ قد استوفى ركني الجدية والاستعجال....
ومن حيث إن مبنى الطعن مخالفة الحكم المطعون فيه القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله فقد أقام قضاءه على أساس انتفاء الحالة الطارئة أو المستعجلة التي تجيز للمحافظ التدخل لمواجهتها بالاستيلاء المؤقت على العقارات في حين أن الأوراق تكشف عن حاجة محافظة بني سويف الملحة إلى وجود المشروعين اللذين تقرر الاستيلاء المؤقت من أجلهما بموجب القرارين المطعون فيهما وذلك منعاً من حدوث أزمة في اللحوم وتجنباً لارتفاع أسعارها بما يفوق طاقة المواطنين، وهو ما يشكل من غير شك حالة الاستعجال التي تجيز للمحافظ اتخاذ هذا الإجراء في شأن العقارات اللازمة لتنفيذ هذين المشروعين لحين الانتهاء من إجراءات نزع ملكيتها للمنفعة العامة وفقاً لأحكام القانون.
فضلاً عن أنه كان لزاماً على المحافظة أن تستصدر القرارين المطعون فيهما ليتسنى للجهات المختصة تسليم مواقع المشروعين للشركات المتعاقد معها على تنفيذهما في المواعيد المتفق عليها وفقاً للعقود المبرمة في هذا الشأن، وهو ما يشكل بدوره، حالة من حالات الاستعجال التي تبرر إصدار القرارين المشار إليهما، وبالإضافة إلى خطأ الحكم المطعون فيه من هذا الوجه فقد شابه خطأ آخر حين أقام قضاءه على توافر ركن الاستعجال في طلب وقف تنفيذ القرارين المطعون فيهما، ذلك أنه لا توجد نتائج يتعذر تداركها من جراء تنفيذ هذين القرارين، إذ يحق للمدعي فيما لو أضير بسببهما أن يطالب بالتعويض.
ومن حيث إن القانون رقم 577 لسنة 1954 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة أو التحسين كان يجيز في المادة (17) منه للمحافظ بناء على طلب المصلحة المختصة في حالة حصول غرق أو قطع جسر أو تفشي وباء، وفي سائر الأحوال الطارئة أو المستعجلة أن يأمر بالاستيلاء على العقارات اللازمة لإجراء أعمال الترميم أو الوقاية أو غيرها وللمحافظ في غير هذه الأحوال المتقدمة الاستيلاء مؤقتاً على العقارات اللازمة لخدمة مشروع ذي منفعة عامة، ثم رؤى بناء على أحكام المادة الثانية من القانون رقم 252 لسنة 1960 في شأن بعض الأحكام الخاصة بنزع الملكية للمنفعة العامة والاستيلاء على العقارات الحد من سلطات المحافظين في الاستيلاء المؤقت على العقارات وذلك بقصر هذه السلطة على الأحوال الطارئة والمستعجلة التي تتطلب مواجهتها الاستيلاء المؤقت على العقارات بينما ناطت هذه المادة سلطة الاستيلاء المؤقت التي تقرر لزومها للمنفعة العامة بقرار يصدر من رئيس الجمهورية.
ومن حيث إنه ولئن كان الشارع لم يبين الأحوال الطارئة والمستعجلة التي قد تقتضي من المحافظ ممارسة سلطته في الاستيلاء المؤقت على العقارات طبقاً للمادة الثانية من القانون رقم 252 لسنة 1960، إلا أنه فيما أورده من أمثلة لهذه الأحوال في المادة 17 من القانون رقم 577 لسنة 1954، ومنها حصول غرق أو قطع جسر أو تفشي وباء، إنما يكون قد أفصح عن مراده في وجوب تحقق الخطر المحدق أو الظرف الطارئ في تلك الأحوال وهو المعنى الذي عبرت عنه المذكرة الإيضاحية للقانون رقم 577 لسنة 1954 تعليقاً على المادة 17 منه بعبارة "حالات الطوارئ المستعجلة". ومتى كانت هذه هي حدود السلطة الاستثنائية التي يمارسها المحافظ في الاستيلاء المؤقت على العقارات فإنه يعد خارجاً عن نطاقها الاستيلاء المؤقت على العقارات اللازمة لخدمة مشروع ذي منفعة عامة مهما بلغت أهميته والحاجة إليه لتحقيق المصلحة العامة لذلك هو بعينه محل التعديل التشريعي الذي أتى به القانون رقم 252 لسنة 1960 وناطه بقرار يصدر من رئيس الجمهورية بدلاً من المحافظ الذي كان مخولاً هذه السلطة من قبل هذا التعديل.
ومن حيث إنه بناء على ما تقدم ولما كان البادي من أوراق الطعن أن القرارين المطعون فيهما صدرا من محافظ بني سويف بالاستيلاء المؤقت على قطعتين من أرض يملكها المدعي إحداهما لصالح مشروع تنمية الثروة الحيوانية بمحافظة بني سويف والثانية لصالح مشروع المجزر الآلي وثلاجة ووحدة لتصنيع المخلفات بالمحافظة، فإن القرارين المشار إليهما لا يظاهرهما القانون لصدورهما في غير الأحوال الطارئة والمستعجلة والتي لا يجوز فيما عداها للحافظ الاستيلاء المؤقت على العقارات وبهذه المثابة يتحقق ركن الأسباب الجدية في طلب وقف تنفيذها. ولما يترتب على تنفيذ هذين القرارين من اعتداء على حق المدعي على أرضه وإهدار لثمار ماله ومن ثم فإن ركن الاستعجال في الطلب يكون بدوره متحققاً، وهو ما يستوجب القضاء بوقف تنفيذ القرارين المطعون فيهما.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه وقد قضى بما تقدم فإنه يكون قد أصاب في قضائه ويغدو الطعن عليه في غير محله جديراً بالرفض وإلزام الطاعن المصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.