مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا
السنة الثانية والثلاثون - الجزء الأول (أول أكتوبر 1986 - فبراير 1987) - صـ 136

(18)
جلسة الأول من نوفمبر سنة 1986

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور أحمد يسري عبده رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة محمد المهدي مليحي ومحمد أمين المهدي وفاروق عبد الرحيم غنيم والدكتور محمود صفوت عثمان المستشارين.

الطعن رقم 1376 لسنة 29 القضائية

( أ ) جمارك - اختصاص وزير المالية (الخزانة) في تحديد شروط المخلص الجمركي - ومدى جواز التفويض فيه.
القانون رقم 66 لسنة 1963 بتنظيم الجمارك - قراري رئيس مصلحة الجمارك رقمي 99 و100 لسنة 1981.
اختصاص وزير المالية بتحديد شروط الترخيص بمزاولة مهنة التخليص الجمركي هو اختصاص أصيل يجوز التفويض فيه طبقاً لأحكام القانون رقم 42 لسنة 1967 بشأن التفويض في الاختصاصات - تطبيق.
( ب ) تراخيص - ترخيص بمزاولة مهنة مخلص جمركي - شروطه - شرطي المقر والتأمين النقدي.
تتمتع الجهة الإدارية المختصة بسلطة تقديرية واسعة في تحديد الشروط اللازمة للترخيص بمزاولة أعمال التخليص - أساس ذلك - أن القانون لم يفرض شروطاً محددة في هذا الشأن - مؤدى ذلك: تظل للجهة الإدارية سلطتها التقديرية التي تمارسها في إطار الضابط العام الذي يتعين مراعاته والالتزام به عند تحديد القواعد والشروط الخاصة بتنظيم مهنة التخليص - هذا الضابط مستمد من طبيعة أعمال المخلصين الجمركيين ذاتها في حدود ما تمليه مصالح الدولة المالية وحقوق أصحاب البضائع موضوع التخليص ضماناً لتحقيق الصالح العام - أثر ذلك: انحصار رقابة القضاء الإداري على سلطة الإدارة في تنظيم هذه المهنة وفي وزن القرار بميزان المشروعية دون أن تحل المحكمة نفسها محل الجهة الإدارية فيما هو متروك لتقديرها ووزنها للأمور في النطاق الذي حدده القانون - تطبيق [(1)].

إجراءات الطعن

في يوم الثلاثاء الموافق 5/ 4/ 1983 أودعت إدارة قضايا الحكومة نيابة عن رئيس مصلحة الجمارك قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها العام تحت رقم 1376 لسنة 29 ق في الحكم الصادر بجلسة 10/ 2/ 1983 في الدعوى رقم 1325 لسنة 35 ق المقامة من السيد/ محمود أحمد المنزلاوي ضد رئيس مصلحة الجمارك والقاضي بإلغاء قراري رئيس مصلحة الجمارك رقمي 99 و100 لسنة 1981 وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات، وطلبت الطاعنة في ختام طعنها الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وفي الموضوع بإلغائه وبرفض الدعوى مع إلزام المطعون ضده بالمصروفات. مقابل أتعاب المحاماة عن الدرجتين. وبعد أن تم إعلان الطعن على الوجه المبين بالأوراق، أودعت هيئة مفوضي الدولة تقريراً بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم برفض الطلب المستعجل الخاص بوقف تنفيذ الحكم وإلزام الطاعن بمصروفاته، وبقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بتعديل الحكم المطعون فيه والقضاء بإلغاء القرارين المطعون فيهما فيما تضمناه من اشتراط الحصول على مكتب بمنطقة الجمرك ورفض ما عدا ذلك من طلبات، وإلزام الطرفين بالمصروفات مناصفة طبقاً للمادتين 184 و186 من قانون المرافعات.
وعين لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة جلسة 17/ 2 - 1986 ونظرته على الوجه المبين بمحاضرها حتى قررت بجلسة 2/ 6/ 1986 إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا "دائرة منازعات الهيئات والأفراد والعقود والتعويضات" لتنظره بجلسة 28/ 6/ 1986، فنظرته المحكمة وسمعت ما رأت لزوماً لسماعه من إيضاحات على الوجه المبين بمحاضرها ثم قررت بجلسة 18/ 10/ 1986 إصدار الحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن عناصر هذه المنازعة تتحصل حسبما يتضح من الأوراق في أنه بتاريخ 22/ 9/ 1981 أقام السيد/ محمود أحمد المنزلاوي المطعون ضده الدعوى رقم 1325 لسنة 35 ق أمام محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية طالباً الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرارين رقمي 99 و100 لسنة 1981، وفي الموضوع بإلغائهما وإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة. واستند في ذلك إلى أن السيد رئيس مصلحة الجمارك أصدر القرارين المطعون فيهما بغية تنظيم مزاولة مهنة التخليص على البضائع: واشترط فيمن يزاول هذه المهنة أن يتخذ له مكتباً بمنطقة الجمرك، وأن يكون حاصلاً على مؤهل عال، وأوجب على مكتب التخليص أن يودع تأميناً نقدياً لدى مصلحة الجمارك قدره خمسة آلاف جنيه قبل بداية النشاط. وقد صدر القراران المشار إليهما بالمخالفة لأحكام القانون رقم 66 لسنة 1963 بتنظيم الجمارك، وانطويا على إحجاف بحقوق المدعي "المطعون ضده" وزملائه إذ لا يمكن لأي مستخلص حالياً توفير مبلغ خمسة آلاف جنيه أو إيجاد مكتب بمنطقة الجمرك لاستحكام أزمة المساكن. وقد أجابت الجهة الإدارية على الدعوى بأن القرارين المطعون فيهما قد صدر استناداً إلى التفويض المخول من وزير الخزانة لرئيس مصلحة الجمارك في تحديد شروط الترخيص بمزاولة أعمال التخليص، وقد استهدفا مصلحة عامة هي رفع مستوى مهنة التخليص على البضائع حتى تتوازى مع المهن الحرة الأخرى كالطب والمحاماة، ومع ذلك فقد اعتدا بالمصالح المكتسبة للمستخلص. إذ بعد أن اشترطا أن يكون من يزاول أعمال التخليص حاصلاً على مؤهل عال استثنيا من هذا الشرط المستخلصين الجمركيين المرخص لهم قبل العمل بالقرار رقم 99 المشار إليه. كما لم يستلزما بالنسبة لهم أن يتركوا مكاتبهم ويستأجروا مكاتب أخرى بمنطقة الجمرك، بل سمح لهم بالانتماء لأحد المكاتب المرخص بها في المنطقة، وهو أمر ليس بمستحيل. كما أن اشتراط دفع مبلغ خمسة آلاف جنيه نقداً ليس فيه إحجاف بحقوق المستخلصين، إذ أن هذا المبلغ مطلوب من كل مكتب تخليص وليس من كل مستخلص؛ وهو أمر ليس بالشيء المستحدث، إذ أن قرار وزير الخزانة رقم 40 لسنة 1963 كان يوجب على كل مستخلص أن يودع لدى مصلحة الجمارك تأميناً نقدياً يحدده المدير العام للجمارك حسب كل حالة على حدة، ومن ثم يكون القراران المطعون فيهما قد صدرا ممن يملك إصدارهما بقصد تحقيق مصلحة عامة هي رفع مستوى مهنة التخليص في البلاد.
ومن حيث إنه بجلسة 10/ 2/ 1983 أصدرت محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية حكمها القاضي بإلغاء قراري رئيس مصلحة الجمارك رقمي 99 و100 لسنة 1981 وما يترتب على ذلك من آثار وألزمت جهة الإدارة بالمصروفات. وأقامت قضاءها على أنه ولئن كان القراران المطعون فيهما قد صدرا مستندين إلى السلطة التقديرية المخولة للإدارة في تحديد شروط الترخيص بمزاولة مهنة التخليص للارتقاء بهذه المهنة، إلا أنهما قد تضمنا في جوهرهما ما قد يؤدي إلى الإضرار بمهنة التخليص والإحجاف بحقوق المستخلصين، وأيد ذلك أن القرارين المذكورين قد استحدثا شرطاً فيمن يزاول أعمال التخليص الجمركي على الرسائل التجارية، وهو أن يتخذ له مكتباً بمنطقة الجمرك الذي يزوال نشاطه الرئيسي فيه. كما تطلبا من كل مكتب تخليص أداء تأمين نقدي قدره خمسة آلاف جنيه. ولا ريب في أن تكليف المستخلص الذي ليس له مكتب بمنطقة الجمرك السعي لدى أحد المكاتب القائمة لقبول انتمائه إليه ومشاركته فيه هو أمر ليس باليسير، فضلاً عما سيؤدي إليه عملاً من احتكار مهنة التخليص بالنسبة لقلة من أصحاب المكاتب القائمة التي ستتمكن في ظل هذه الظروف المستحدثة من جذب غالبيته المستخلصين للانتماء إليها والعمل لحسابها، مع ما قد يستتبعه ذلك من استغلال وتحكم وما قد يفضي إليه من تعطل وبطالة. هذا بالإضافة إلى أن أداء التأمين نقداً بالصورة التي اشترطها القرار رقم 99 المشار إليه فيه إحجاف بالمستخلصين، إذ يؤدي إلى تعطيل المبالغ السائلة لديهم، مع أن خطاب الضمان فيه الكفاية في مجال التأمينات وحفظ الحقوق، الأمر الذي يجعل القرارين المطعون فيهما مشوبين بعيب إساءة السلطة.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون فيه قد أخطأ في تأويل القانون وتطبيقه إذ قضى بإلغاء القرارين المطعون فيهما رغم أن كلاً منهما قد صدر ممن يملكه قانوناً بناء على التفويض الصادر من وزير الخزانة "المالية" فيكون له بموجب هذا التفويض سلطة وضع الشروط والضوابط التي يراها لازمة وضرورية لمزاولة المهنة على الوجه المطلوب بغير مساس بمصالح الدولة المالية، وفي نفس الوقت حماية المواطنين أصحاب البضائع الموجودة بالجمارك من استغلال المستخلصين كما أنه له أيضاً وضع الشروط الكفيلة بتمكين جهاز الجمارك من إحكام الرقابة على هذه الطائفة، وضبط ما يقع منهم من مخالفات. وله أن يعدل هذه الشروط والضوابط كلما دعت الضرورة إلى ذلك بغير معقب عليه من القضاء لتعلقه بصميم السلطة التقديرية التي تجريها الجهة الإدارية بغير رقابة عليها ما دامت قد صدرت مستهدفة الصالح العام، وهو ما اتبعته الإدارة بإصدارها القرارين المطعون فيهما، مما يجعل الحكم غير قائم على أساس سليم من القانون خليقاً بالإلغاء.
ومن حيث إن المطعون ضده قد أودع بجلسة 2/ 6/ 1986 مذكرة بدفاعه أشار فيها إلى انعدام القرارين المطعون فيهما تأسيساً على أن قانون الجمارك رقم 66 لسنة 1963 قد ناط بوزير المالية (الخزانة) إصدار القرار الخاص بتحديد شروط التخليص والنظام الخاص بالمخلصين. ونفاذاً لهذا التفويض التشريعي فلا - يجوز له أن يفوض غيره في إصدار هذا القرار أصلاً أو في إصدار قرارات معدلة له، لأن من المقرر قانوناً وفقهاً وقضاء أنه لا يجوز التفويض في التفويض، لأنه لو سمع بذلك لأدى هذا إلى انحدار الاختصاص إلى سلطات لا يعرف مداها.
ومن حيث إنه لا يسوغ القول بأن الاختصاص المنصوص عليه في المادة 49 من قانون الجمارك هو تفويض تشريعي لا يجوز التفويض فيه، وإنما هو في حقيقته اختصاص أصيل مقرر لوزير المالية بموجب حكم هذا القانون، وهو بهذه المثابة اختصاص قانوني يجوز التفويض فيه وفقاً لأحكام القانون رقم 42 لسنة 1967 بشأن التفويض في الاختصاصات.
ومن حيث إنه سبق لهذه المحكمة أن قضت بأن مناط الحكم على مشروعية القرارين رقمي 99 و100 لسنة 1981 الصادرين من رئيس مصلحة الجمارك هو الحكم الوارد بالمادة 49 من قانون الجمارك رقم 66 لسنة 1963 ونص على أنه "يعتبر مخلصاً جمركياً كل شخص طبيعي أو معنوي يقوم بإعداد البيان الجمركي وتوقيعه وتقديمه للجمارك وإتمام الإجراءات بالنسبة إلى البضائع لحساب الغير، ولا يجوز له مزاولة أعمال التخليص إلا بعد الحصول على ترخيص من مصلحة الجمارك ويحدد وزير الخزانة شروط الترخيص والجزاءات التي توقع عليهم". ومقتضى هذا النص أن يكون للجهة الإدارية المختصة سلطة تقدير واسعة في تحديد الشروط اللازمة للترخيص بمزاولة أعمال التخليص وفي وضع قواعد وأسس النظام الخاص بالمخلصين طالما أن القانون لم يفرض شروطاً محددة، ولم يتضمن ضوابط معينة يتعين الالتزام بها في هذا الخصوص. ومن ثم تظل للجهة الإدارية سلطتها التقديرية التي تمارسها في إطار الضابط العام الذي يتعين صراعاته والالتزام به عند تحديد القواعد والشروط الخاصة بتنظيم مهنة التخليص، وكلها مستمدة من طبيعة أعمال المخلصين الجمركيين ذاتها، وفي حدود ما تمليه مصالح الدولة المالية وحقوق أصحاب البضائع موضوع التخليص ضماناً لتحقيق الصالح العام. ومن ثم تنحصر رقابة القضاء الادري على سلطة الإدارة في تنظيم هذه المهنة وفي وزن قرارها بميزان المشروعية، دون أن تحل نفسها محل الجهة الإدارية فيما هو متروك لتقديرها ووزنها للأمور في النطاق الذي حدده لها القانون على الوجه المتقدم ذكره، ومن ثم فإن القرارين الصادرين من رئيس مصلحة الجمارك بناء على السلطة التفويضية المخولة له من وزير الخزانة وما فرضناه على كل من يزوال المهنة من أن يتخذ مكتباً له بمنطقة الجمرك وأن يؤدي تأميناً نقدياً قدره خمسة آلاف جنيه قبل البدء في مزاولة المهنة أو الاستمرار فيها، قد صدرا ممن يملكهما قانوناً في حدود السلطة التقديرية المخولة له في تنظيم مهنة التخليص، ولم يقم دليل على أن هذا التنظيم شابه انحراف في شروطه أو في التقدير أو أنه تغيا غير المصلحة العامة أو استهدف المساس بفئة لحساب أخرى، فلا ريب أن جهة الإدارة إذا قدرت ضرورة اشتراط انتماء المخلص إلى مكتب يقع في دائرة الجمرك لمزاولة أعمال التخليص طبقاً للقرارين المشار إليهما وأن ذلك من مقتضيات ممارسة المهنة بما تستلزمه من إمساك سجلات واستخراج بيانات وتقديم مستندات يتعين حفظها في مقر ثابت بمنطقة العمل حتى يسهل أحكام الرقابة على القائمين بممارسة المهنة في إطار الغاية من تنظيمها، فهو تقدير تملك وزنه، ولا يمثل هذا الشرط إذن تعسفاً في استعمال السلطة بمقولة إن أزمة المساكن تحول دون تحقق هذا الشرط، ذلك أن هذه الأزمة لا تعدو أن تكون ظرفاً خاصاً يمكن التغلب عليه بالانتماء إلى مكتب يقع في المنطقة التي حددها القراران المطعون فيهما وهو ما أجازاه فعلاً، ولا يصلح بذاته سنداً لغل يد الإدارة عن استلزام هذا الشرط طبقاً لما ترتأيه هي متفقاً مع المصلحة العامة للمشتغلين بهذه المهنة والمعاملين معهم على حد سواء. كما أن اشتراط تقديم تأمين قدره خمسة آلاف جنيه أمر اقتضته في نظر جهة الإدارة ضرورة إعادة النظر في تنظيم المهمة على أساس زيادة حجم التبادل التجاري واتساع حركة التعامل على البضائع وما يوجبه ذلك في نظر الإدارة أيضاً من ضرورة التدخل لوضع الضمانات الكافية لحماية أصحاب الشأن في حدود السلطة المخولة لها بتنظيم هذه المهنة بغير معقب عليها من القضاء طالما خلا قرارها من إساءة استعمال السلطة أو استهدف غير وجه الصالح العام.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد انتهج غير هذا النهج في بسط رقابته على تقدير الملاءمات التي قام عليها التنظيم المتضمن في القرارين المطعون فيهما، وأحل نفسه محل السلطة المختصة بإجراء ملاءمات التقدير الذي قد يكون مناسباً لتنظيم هذه المهنة فيما هو متروك لتقديرها دون أن يقدم أي دليل على أن هذا الوزن أو التقدير قد شابه أي انحراف أو إساءة استعمال السلطة فإنه يكون قد أخطأ في تأويل القانون وتطبيقه وأضحى حقيقاً بالإلغاء والقضاء برفض الدعوى فيما تضمنته من طلب إلغاء القرارين المطعون فيهما وإلزام المطعون ضده بالمصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وألزمت المطعون ضده بالمصروفات.

[(1)] راجع حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1045 لسنة 29 ق بجلسة 14/ 12/ 1985.