مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة العاشرة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1964 إلى آخر يناير سنة 1965) - صـ 269

(30)
جلسة 27 من ديسمبر 1964

برئاسة السيد الأستاذ الدكتور محمود سعد الدين الشريف نائب رئيس المجلس وعضوية السادة الأساتذة الدكتور أحمد موسى وعبد الفتاح نصار وحسنين رفعت حسنين ومحمد طاهر عبد الحميد المستشارين.

القضية رقم 2291 لسنة 6 القضائية

( أ ) مجالس بلدية وقروية - القواعد المنظمة لشئون موظفيها وعمالها قبل نفاذ قانون الإدارة المحلية رقم 124 لسنة 1960 - هي القانون رقم 145 لسنة 1944 بنظام المجالس البلدية والقروية, والقانون رقم 66 لسنة 1955 واللوائح التنفيذية للقانون رقم 145 لسنة 1944 ومنها قرار مجلس الوزراء في 15/ 5/ 1945 بشروط توظيف موظفي المجالس البلدية والقروية ومستخدميها وعمالها - النص في هذا القرار على سريان القواعد المقررة لموظفي وعمال الحكومة عليهم - مقصود به الشروط والقواعد الأساسية للوظيفة, ذلك بالقدر الذي تتحمله ميزانية هذه المجالس - مثال بالنسبة لإعانة غلاء المعيشة المزيدة.
(ب) عامل - ندب - إعارة - ندب عامل بمجلس بلدى فاقوس للعمل بمصحة القصاصين (التابعة لوزارة الصحة) غير جائز قانوناً - أساس ذلك وأثره - امتناع استحقاقه إعانة غلاء المعيشة المزيدة ما دام هذا الاستحقاق مترتباً على الندب.
(1) إنه قبل نفاذ قانون الإدارة المحلية رقم 124 لسنة 1960 كان مجلس بلدى فاقوس يخضع لأحكام القانون رقم 145 لسنة 1944 بنظام المجالس البلدية والقروية ثم لأحكام القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية ولأحكام اللوائح الصادرة تنفيذاً للقانون رقم 145 لسنة 1944 التي ظل معمولاً بها وفقاً لأحكام المادة 81 من القانون رقم 66 لسنة 1955 ومن بين هذه اللوائح اللائحة الصادر بها قرار مجلس الوزراء في 15 من مايو سنة 1945 بشروط توظف موظفي المجالس البلدية والقروية ومستخدميها وعمالها وإذ كانت هذه اللائحة نصت في المادة الأولى فيها على أن "يتبع بالنسبة لموظفي ومستخدمي وعمال المجالس البلدية والقروية جميع القواعد المقررة والتي ستقرر لموظفي وعمال الحكومة فيما يتعلق بشروط التعيين ومنح العلاوات والترقيات والنقل والإجازات وبدل السفر وذلك دون إخلال بالأحكام الواردة بهذه اللائحة"، فإن هذه المادة قد قصرت تطبيق اللوائح الخاصة بموظفي ومستخدمي وعمال الحكومة على أمثالهم بالمجالس البلدية والقروية على ما يتعلق فيها بشروط التعيين ومنح العلاوات والنقل والإجازات وبدل السفر - وقد جرى قضاء هذه المحكمة على أن المراد بذلك هو الشروط والقواعد الأساسية التي تحكم التعيين ومنح العلاوات والترقيات والنقل وما إلى ذلك كأصول عامة مشتركة توحد الأسس التي تنظم هذه الأوضاع ولكن بالقدر الذي تستطيع ميزانية هذه المجالس أن تحتمله حتى لا تختل أو تضطرب - وقد نصت المادة 55 من القانون رقم 145 لسنة 1944 على أن يعين رئيس المجلس الموظفين والمستخدمين والعمال طبقاً للاعتمادات التي وافق عليها المجلس في الميزانية المعتمدة، كما رددت هذا الحكم المادة 59 من القانون 66 لسنة 1955 ومن ثم كان تطبيق أو عدم تطبيق قواعد إعانة غلاء المعيشة المزيدة المتعلقة بموظفي ومستخدمي وعمال الحكومة على موظفي وعمال المجالس البلدية رهيناً بالقدرة المالية للمجالس المذكورة بحسب مواردها وطاقة ميزانيتها طبقاً لتقدير هذه المجالس ملاءمة أو عدم ملاءمة مواجهة تلك الإعانة بالاعتمادات اللازمة لها.
(2) إن الأحكام الواردة في المادتين 48 و51 من القانون رقم 210 لسنة 1951، بشأن نظام موظفي الدولة بالنسبة إلى ندب الموظفين الداخلين في الهيئة أو إعارتهم هي أحكام استثنائية واردة على خلاف الأصل الذي يقضي بقيام الموظف بعمله الأصلي في الجهة التي عين فيها، دون غيره من الأعمال في أية جهة أخرى ومن ثم فلا يسوغ تطبيقها على العمال وبخاصة وأنه لم يرد في قواعد كادرهم ما يشير إلى جواز هذا الندب أو الإعارة، وعلى ذلك فإنه إعمالاً لحكم سريان ما يجري على عمال الحكومة على عمال المجالس البلدية والقروية فيما يتعلق بشروط التعيين، ومنح العلاوات، والنقل وما إلى ذلك طبقاً للمادة 59 من القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية، يكون ندب المدعي، بوصفه عاملاً بمجلس بلدى فاقوس، غير جائز قانوناً شأنه في ذلك شأن العامل المعين في الحكومة، ويمتنع تبعاً لذلك استحقاقه لإعانة غلاء المعيشة المزيدة ما دام هذا الاستحقاق مترتباً على الندب المشار إليه وبذلك يسقط موجب مطالبة المدعي لهذه الإعانة سواء قبل وزارة الصحة التي ندب للعمل بإحدى مستشفياتها أو تجاه المجلس البلدي الذي كان يؤدي فيه عمله الأصلي يؤكد ما تقدم أن اختصاصات مجلس بلدى فاقوس لا تتعدى إلى المناطق المعينة على سبيل الحصر في قرارات مجلس الوزراء المنظمة لاستحقاق إعانة الغلاء المزيدة. وعلى مقتضى هذا لا يتصور أن يدرج هذا المجلس في ميزانيته ما يواجه به تكاليف هذه الإعانة بالذات فالاستحقاق إذن ساقط ممتنع أياً كانت الجهة المطالبة بتأدية هذه الإعانة، وأياً كان تصوير ذلك التكليف الذي نيط بالمدعي إعارة كان أم ندباً.

إجراءات الطعن

بتاريخ 30 من يوليو سنة 1960 أودعت إدارة قضايا الحكومة نيابة عن السيد وزير الشئون البلدية والقروية ومجلس بلدى فاقوس عريضة الطعن في الحكم الصادر من المحكمة الإدارية في القضية رقم 438 لسنة 7 القضائية بتاريخ 30 من مايو سنة 1960 والقاضي بأحقية المدعي المطعون ضده في صرف إعانة الغلاء المزيدة من تاريخ مباشرته العمل ببلدة القصاصين على الوجه المبين بأسباب هذا الحكم وألزمت الحكومة بالمصروفات ومائتي قرش مقابل أتعاب المحاماة - وطلبت الطاعنة الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه ورفض دعوى المطعون ضده وإلزامه بالمصروفات ومقابل وأتعاب المحاماة عن الدرجتين - وقد نظر هذا الطعن أمام دائرة فحص الطعون بجلسة 16/ 3/ 1963, فقررت بإحالته إلى المحكمة الإدارية العليا حيث نظر بجلسة 22 من نوفمبر سنة 1964, وأرجأ النطق بالحكم لجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة.
من حيث إن الدعوى قد استوفت أوضاعها الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة حسبما يبين من أوراقها تجمل في أن المدعي المطعون ضده أقام هذه الدعوى أمام المحكمة الإدارية لوزارة الشئون البلدية والقروية ضد وزارة الشئون البلدية ومجلس بلدى فاقوس طالباً الحكم له بأحقيته في الإفادة من قرار مجلس الوزراء الصادر في 19 من سبتمبر سنة 1953 وصرف الزيادة المقررة بواقع 50% من إعانة غلاء المعيشة اعتباراً من 18/ 8/ 1958 مع ما يترتب على ذلك من آثار وفروق مالية وإلزام المدعى عليها المصروفات وقال شارحاً دعواه إن مجلس الوزراء وافق في 20 من يوليو سنة 1947، 3 من أغسطس سنة 1958، 12 من إبريل سنة 1950، على منح الموظفين والمستخدمين المقيمين في منطقة القنال وجهات سيناء والبحر الأحمر والصحراء الشرقية زيادة قدرها 50% من إعانة الغلاء المقررة لهم، وبتاريخ 16 من سبتمبر سنة 1953 وافق المجلس على المذكرة المقدمة إليه من وزارة المالية بناء على طلب مصلحة السكك الحديدية على اعتبار منطقة العباسية وهي تشمل البلاد الآتية: محطة محجر أبو حماد، التل الكبير، العبابده، أبو صوير، الواصفية، القصاصين، كفر الحمايدة ضمن المنطقة السابق تقرير إعانة غلاء إضافية لها، وأنه لما كانت المحكمة العليا قد أصدرت حكماً في الطعن رقم 980 لسنة 2 القضائية مقررة سريان القرار المشار إليه على موظفي ومستخدمي وعمال الحكومة المقيمين بالجهات المنصوص عليها دون استثناء أو تمييز بين الوزارات والمصالح الحكومية فإنه (أي المطعون ضده) وهو يعمل بجهة القصاصين يحق له الإفادة من هذا القرار ويستحق إعانة الغلاء الإضافية اعتباراً من تاريخ مباشرته العمل ببلدة القصاصين, وانتهى إلى طلباته المبينة في صحيفة دعواه - وأجابت الجهة الإدارية مجلس بلدى فاقوس (وليس وزارة الصحة كما ورد في الحكم المطعون عليه) بمذكرة مؤرخة 6 من فبراير سنة 1960 ضمنتها أنه سبق لهذا العامل أن التمس صرف هذه الإعانة بكتابه إلى مصحة القصاصين المنتدب إليها وقد تحرر لإدارة البلديات لإبداء الرأي فردت بكتابها رقم 79 ملف 156/ 5/ 5 المؤرخ في 24 من نوفمبر سنة 1959 أنه في شأن تطبيق كتاب ديوان الموظفين الوارد مع كتاب المجلس سالف الذكر على حالة العامل إبراهيم مصطفى حنفي بأن رأي الديوان المشار إليه ينص على منح إعانة غلاء المعيشة الإضافية للذين يعملون في منطقة القنال وينتدبون بمصحة القصاصين ومن ثم فلا يسري على حالة المدعي رأي الديوان المشار إليه فقضت المحكمة الإدارية ضد وزارة الشئون البلدية والقروية ومجلس بلدى فاقوس بأحقية المدعي في صرف إعانة الغلاء المزيدة من تاريخ مباشرته العمل ببلدية القصاصين على الوجه المبين بأسباب الحكم وأقامت قضاءها - بعد أن استعرضت قرارات مجلس الوزراء سالفة الذكر من أن مجلس الوزراء عندما أصدر قراره في 16 من سبتمبر سنة 1953 لم يكن بصدد تقرير معاملة خاصة لموظفي مصلحة السكك الحديدية، ولم يكن يستهدف إيثار موظفي المصلحة المذكورة بميزة اختصهم بها دون باقي موظفي الحكومة، وإنما كان يقر تفسير المصلحة لقراره في 20 من يوليه سنة 1947 ويؤكد انطباقه على البلاد التي حددتها مصلحة السكك الحديدية ومن بينهما بلدة القصاصين للحكمة التي قام عليها قراره المشار إليه وأنه متى كان الثابت من الأوراق أن المدعي يقيم ببلدة القصاصين فإنه يستحق بذلك الزيادة التي قررها مجلس الوزراء وقدرها 50% من إعانة الغلاء المقررة اعتباراً من تاريخ تعيينه بالبلدة المشار إليها مع مراعاة إسقاط ما انقضى عليه منها خمس سنوات سابقة على تاريخ تقدمه بطلب إعفائه من رسوم هذه الدعوى وآخر تظلم، وأنه لا وجه لما أثارته الجهة الإدارية من عدم وجود اعتماد في ميزانيتها لمواجهة صرف إعانة الغلاء المزيدة بالنسبة لموظفيها المقيمين بالبلاد التي تضمنها قرار مجلس الوزراء الصادر في 16 من سبتمبر سنة 1957 لا وجه لذلك - إذ أنه روعي عند ربط الاعتمادات الخاصة بإعانة غلاء المعيشة أن تتضمن هذه الإعانة - فطعنت إدارة قضايا الحكومة في هذا الحكم نيابة عن وزير الشئون البلدية والقروية ومجلس بلدى فاقوس طالبة قبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه ورفض دعوى المطعون ضده وإلزامه بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة، وذهبت في طعنها إلى أن إعانة الغلاء المزيدة تقررت للتيسير على الموظفين والمستخدمين والعمال الذين يقتضي صالح العمل وتضطرهم ظروفهم إلى أن يقيموا في بلد من البلاد التي تسري عليها تلك الإعانة، فالمفروض في هذه الإعانة أنها تسري على موظفي المرافق العامة الإدارية على اختلاف صورها ما دام أن الأصل فيها أن نشاطها يمتد إلى جميع بلاد الإقليم المصري ومن بينها بلاد منطقة القنال التي تسري عليها تلك الإعانة إذ أن نشاطها قاصر فقط في حدود بلاد تلك المنطقة، ولما كانت بلدية فاقوس ذات ميزانية مستقلة ونشاطها الإداري لا يمتد إلى بلاد منطقة القنال التي تسري عليها إعانة الغلاء المزيدة ومن بينها القصاصين بما لا يتصور معه أن يكون قد روعي ربط الاعتمادات الخاصة بإعانة غلاء المعيشة المزيدة أن تتضمن هذه الإعانة موظفي بلدية فاقوس، وبالتالي فلا يصح أن يصرف منها إعانة غلاء مزيدة وأضاف الطعن أنه لما كان المطعون ضده من موظفي مجلس بلدى فاقوس ويصرف راتبه على ميزانيته وبالتالي لا يصح أن يصرف له من تلك الميزانية إعانة غلاء المعيشة المزيدة، فضلاً عن ذلك فإنه يعمل بالقصاصين على سبيل الندب لدواعي صحية لا تمت إلى العمل بصلة - فقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً ذهبت فيه إلى أنه باستقراء قرارات مجلس الوزراء حسبما استظهرتها في حكم المحكمة العليا رقم 980 لسنة 2 القضائية عليا يبين أن قراره الصادر في 30 من يوليو سنة 1947 قد وضع قاعدة تنظيمية عامة تسري في حق موظفي الحكومة ومستخدمي وعمال الحكومة المقيمين في البلدان الواقعة على طول قنال السويس، من مقتضاها زيادة إعانة غلاء المعيشة بنسبة 50%، ووافق قراره في 3 من أكتوبر سنة 1948 على ما اقترحته اللجنة المالية من اعتبار قرار 16 من مايو سنة 1948 الخاص بصرف هذه الإعانة لموظفي ومستخدمي وعمال محافظتي سيناء والبحر الأحمر والصحراء الشرقية اعتبار هذا القرار شاملاً لجميع موظفي ومستخدمي وعمال الحكومة المقيمين بالجهات المذكورة توحيداً للمعاملة، كما وافق وزير المالية في 31 من يوليو سنة 1949 على منح الصيارفة المقيمين بمناطق نفيشة وسربيوم والمحسمة والعباسية الزيادة في إعانة الغلاء التي تقررت لموظفي منطقة القنال...... إلى أن وافق مجلس الوزراء بقرار 16 من سبتمبر سنة 1953 على صرف إعانة الغلاء المزيدة لموظفي السكك الحديدية وعمالها ومستخدميها المقيمين بالجهات التي تقع بين بلدتي المحسمة والعباسية والواقعة في دائرة المعسكرات البريطانية ومنها بلدة القصاصين....، ثم قالت هيئة المفوضين إن المحكمة بعد أن استعرضت ما سلف على الوجه المتقدم انتهت إلى سريان هذا القرار على جميع موظفي الحكومة وليس فقط على موظفي السكك الحديدية - ثم أردفت الهيئة المذكورة بقولها إن مناط استحقاق إعانة الغلاء المزيدة للموظف أو المستخدم أو العامل تطبيقاً للقاعدة التنظيمية سالفة الذكر هو إقامته في إحدى المناطق أو البلدان التي نصت عليها القرارات الصادرة في هذا الخصوص، لا سيما وأن اللجنة المالية قد كشفت في مذكرتها المرفوعة إلى مجلس الوزراء عن دوافع زيادة إعانة الغلاء والعلة التي قامت عليها وهو ازدياد حالة الغلاء بسبب تدفق القوات البريطانية وما اتصل بذلك من أسباب، فضلاً عن القواعد التنظيمية الصادرة في هذا الشأن وصفت الموظفين المستحقين لتلك العلاوة بلفظ المقيمين مما يدل على أن مناط استحقاقها هو الإقامة - وأضافت الهيئة أنه لا محل لما أثاره الطعن من عدم صرف الإعانة المزيدة للمدعي تأسيساً على أن يصرف مرتبه من ميزانية مجلس بلدى فاقوس طالما أن هذه الزيادة قد ووجهت في جملتها ضمن الاعتمادات المالية التي رصدت لإعانة الغلاء، وانتهت الهيئة إلى تأييد الحكم المطعون فيه.
ومن حيث إنه قبل نفاذ قانون الإدارة المحلية رقم 124 لسنة 1960 كان مجلس بلدى فاقوس يخضع لأحكام القانون رقم 145 لسنة 1944 بنظام المجالس البلدية والقروية ثم لأحكام القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية ولأحكام اللوائح الصادرة تنفيذاً للقانون رقم 145 لسنة 1944 التي ظل معمولاً بها وفقاً لأحكام المادة 81 من القانون رقم 66 لسنة 1955 ومن بين هذه اللوائح اللائحة الصادر بها قرار مجلس الوزراء في 15 من مايو سنة 1945 بشروط توظف موظفي المجالس البلدية والقروية ومستخدميها وعمالها وإذ كانت هذه اللائحة نصت في المادة الأولى فيها على أن يتبع بالنسبة لموظفي ومستخدمي وعمال المجالس البلدية والقروية جميع القواعد المقررة والتي ستقرر لموظفي وعمال الحكومة فيما يتعلق بشروط التعيين ومنح العلاوات والترقيات والنقل والإجازات وبدل السفر وذلك بغير إخلال بالأحكام الواردة بهذه اللائحة، فإن هذه المادة قد قصرت تطبيق اللوائح الخاصة بموظفي ومستخدمي وعمال الحكومة على أمثالهم بالمجالس البلدية والقروية على ما يتعلق فيها بشروط التعيين ومنح العلاوات والنقل والإجازات وبدل السفر - وقد جرى قضاء هذه المحكمة على أن المراد بذلك هو الشروط والقواعد الأساسية التي تحكم التعيين ومنح العلاوات والترقيات والنقل وما إلى ذلك كأصول عامة مشتركة تقصد توحيد الأسس التي تنظم هذه الأوضاع ولكن بالقدر الذي تستطيع ميزانية هذه المجالس أن تحتمله حتى لا تختل أو تضطرب - وقد نصت المادة 55 من القانون رقم 145 لسنة 1944 على أن يعين رئيس المجلس الموظفين والمستخدمين والعمال طبقاً للاعتمادات التي وافق عليها المجلس في الميزانية المعتمدة، كما رددت هذا الحكم المادة 59 من القانون رقم 66 لسنة 1955 ومن ثم كان تطبيق أو عدم تطبيق قواعد إعانة غلاء المعيشة المزيدة المتعلقة بموظفي ومستخدمي وعمال الحكومة على موظفي وعمال المجالس البلدية رهيناً بالقدرة المالية للمجالس المذكورة بحسب مواردها وطاقة ميزانيتها طبقاً لتقدير هذه المجالس ملاءمة أو عدم ملاءمة مواجهة تلك الإعانة بالاعتمادات اللازمة لها.
ومن حيث إنه قد تبين من الأوراق أن المدعي يشغل درجة عامل بمجلس بلدى فاقوس وأنه ندب للعمل بمصحة القصاصين بسبب إصابته بداء الدرن ويتضح كذلك أن المدعي وجه دعواه في جميع مراحلها إلى مجلس بلدى فاقوس مقتصراً على مخاصمته دون غيره من الجهات.
ومن حيث إن الأحكام الواردة في المادتين 48 و51 من القانون رقم 210 لسنة 1951، بشأن نظام موظفي الدولة بالنسبة إلى ندب الموظفين الداخلين في الهيئة أو إعارتهم هي أحكام استثنائية واردة على خلاف الأصل الذي يقضي بقيام الموظف بعمله الأصلي في الجهة التي عين فيها، دون غيره من الأعمال في أية جهة أخرى ومن ثم فلا يسوغ تطبيقها على العمال وبخاصة وأنه لم يرد في قواعد كادرهم ما يشير إلى جواز هذا الندب أو الإعارة، وعلى ذلك فإنه إعمالاً لحكم سريان ما يجري على عمال الحكومة على عمال المجالس البلدية والقروية فيما يتعلق بشروط التعيين، ومنح العلاوات، والنقل، وما إلى ذلك طبقاً للمادة 59 من القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية، يكون ندب المدعي، بوصفه عاملاً بمجلس بلدى فاقوس، غير جائز قانوناً شأنه في ذلك شأن العامل المعين في الحكومة، ويمتنع تبعاً لذلك استحقاقه لإعانة غلاء المعيشة المزيدة ما دام هذا الاستحقاق مترتباً على الندب المشار إليه وبذلك يسقط موجب مطالبة المدعي لهذه الإعانة سواء قبل وزارة الصحة التي ندب للعمل بإحدى مستشفياتها أو تجاه المجلس البلدي الذي كان يؤدي فيه عمله الأصلي. يؤكد ما تقدم أن اختصاصات مجلس بلدى فاقوس لا تتعدى إلى المناطق المعينة على سبيل الحصر في قرارات مجلس الوزراء المنظمة لاستحقاق إعانة الغلاء المزيدة. وعلى مقتضى هذا لا يتصور أن يدرج هذا المجلس في ميزانيته ما يواجه به تكاليف هذه الإعانة بالذات فالاستحقاق إذن ساقط ممتنع أياً كانت الجهة المطالبة بتأدية هذه الإعانة، وأياً كان تصوير ذلك التكليف الذي نيط بالمدعي إعارة كان أم ندباً.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه وقد جانب هذا النظر يكون قد أخطأ في تفسير القانون وتطبيقه ويتعين من ثم القضاء بإلغائه وبرفض الدعوى مع إلزام المدعي بجميع المصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وألزمت المدعي بالمصروفات.