مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة العاشرة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1964 إلى آخر يناير سنة 1965) - صـ 341

(37)
جلسة 3 من يناير 1965

برئاسة السيد الأستاذ/ الدكتور محمود سعد الدين الشريف نائب رئيس المجلس وعضوية السادة الأساتذة/ الدكتور أحمد موسى وعلي محسن مصطفى وعبد الفتاح نصار ومحمد طاهر عبد الحميد المستشارين.

القضية رقم 278 لسنة 9 القضائية

اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري - هيئات عامة - الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة - تحديد وضعها القانوني - الرابطة بينها وبين موظفيها من روابط القانون العام - لا يؤثر في مركزهم اللائحي أن يكون التعيين بعقد عمل فردي - ليس ثمة ما يمنع من استعارة بعض الأحكام التي تنظم العلاقات العقدية.
يبين من الرجوع إلى قرار رئيس الجمهورية رقم 1097 لسنة 1957 الصادر بإنشاء الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة أنه قد نص في المادة الأولى منه على أن "تنشأ مؤسسة عامة يطلق عليها الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة ويكون مركزها مدينة القاهرة", ونصت المادة الثانية منه على أن "تختص الهيئة بتنفيذ مشروعات برنامج السنوات الخمس للصناعة إما بنفسها مباشرة أو بواسطة غيرها من الهيئات أو المؤسسات أو الأفراد أو المصالح" ونصت المادة الثالثة على أن "يشكل مجلس إدارة الهيئة من رئيس وعشرة أعضاء على الأقل وعشرين عضواً على الأكثر يصدر بتعيينهم وتحديد مدتهم ومكافأتهم قرار من رئيس الجمهورية ويختار من بين أعضاء المجلس عضواً منتدباً تكون له اختصاصات المدير المنصوص عنها في القانون رقم 32 لسنة 1957 الخاص بالمؤسسات العامة". ونصت المادة الرابعة من القرار على أنه "يتولى مجلس الإدارة الاختصاصات المنصوص عليها في القانون رقم 32 لسنة 1957 سالف الذكر" ونصت المادة السادسة على أن "تصدر قرارات المجلس بأغلبية عدد الأصوات وعند التساوي يرجح الجانب الذي منه الرئيس وتعتمد القرارات من رئيس الجمهورية" ونصت المادة الثامنة على أن "تكون للهيئة ميزانية مستقلة عن ميزانية الدولة وتتبع الهيئة في أنظمتها المالية والإدارية طرق الإدارة والاستغلال المناسبة وفقاً لما هو متبع في المشروعات التجارية والصناعية وذلك دون الإخلال برقابة ديوان المحاسبة" ونصت المادة التاسعة على أن "يضع مجلس إدارة الهيئة اللوائح الإدارية والمالية دون التقيد بالقواعد والنظم التي تجري عليها المصالح والهيئات الحكومية". وبمقتضى السلطة المخولة لمجلس الإدارة في المادة الأخيرة وضع المجلس لائحة في شأن أساس الاعتماد والصرف والتجاوز وذلك لتنظيم العلاقة بين الهيئة وجهات التنفيذ متضمنة قواعد وإجراءات الصرف وقد نص البند الخامس من هذه القواعد على أن يتم الإعلان عن جميع الوظائف المطلوبة في الجرائد العامة مرتين على الأقل وتشكل لجنة لفحص الطلبات واختبار المتقدمين وإعداد تقرير بنتيجة الاختبار مع اقتراح المكافآت. ويعتمد التقرير من السلطة المختصة في جهة التنفيذ على أن ترسل صورة منه بعد اعتماده للهيئة موضحاً به أسماء المرشحين من المتقدمين حسب أولويتهم مع بيان مؤهلاتهم وخبراتهم السابقة والمرتبات التي كانوا يتقاضونها, ثم بيان الوظائف والمرشحون لشغلها والمرتبات المقترحة والأسس التي روعيت في اختيارهم واستفادة الآخرين وتتولى جهة التنفيذ - بعد اعتماد تقرير لجنة الاختبار - التعاقد مع المرشحين بعقود مؤقتة قابلة للتجديد, وطبقاً لقوانين عقد العمل الفردي، وترسل صورة من كل عقد للهيئة.
ويتضح مما تقدم بيانه في معرض سرد نصوص القرار الصادر بإنشاء الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة أن هذه الهيئة بحكم التسمية التي أطلقها عليها القرار الصادر بإنشائها وبحسب الأغراض التي أنشئت أساساً من أجل تحقيقها والمرافق التي قامت على أدائها وتنفيذها, وبالنظر إلى ما أضفاه عليها القانون من سلطات ومنحها من صلاحيات ومقومات هي هيئة عامة تقوم على إدارة مرفق عام من أهم مرافق الدولة معتد به أساساً وجه المصلحة العامة عن طريق النهوض بالإنتاج الصناعي ومضاعفته وما يستتبعه من زيادة الدخل القومي، وقد أكد ذلك قرار رئيس الجمهورية العربية المتحدة رقم 1476 لسنة 1964 والذي استبدل باسم الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة للهيئة العامة للتصنيع ونقل إليها اختصاصات مصلحة التنظيم الصناعي إذ نص القرار المذكور في المادة الثالثة منه على أن "تعتبر الهيئة العامة للتصنيع هيئة عامة في مفهوم أحكام القانون رقم 61 لسنة 1963 في شأن الهيئات العامة".
ومتى تبين ذلك تحدد وضع الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة على النحو السابق, ويجب اعتبار الرابطة بينها وبين موظفيها رابطة تنظيمية عامة من روابط القانون العام وتبعاً لذلك يعتبر موظفوها من الموظفين العموميين طبقاً للمدلول الشامل لهذا الاصطلاح متى كانت العلاقة التي تربطهم بها صفة الاستقرار والدوام وقد أيد هذا الأصل وأكد القانون رقم 61 لسنة 1963 بإصدار قانون الهيئات العامة إذ نص في المادة الثالثة عشرة منه على أن "تسري على موظفي وعمال الهيئات العامة أحكام القوانين المتعلقة بالوظائف العامة فيما لم يرد بشأنه نص خاص في القرار الصادر بإنشاء الهيئة واللوائح التي يصفها مجلس الإدارة". وهذا النص صريح في اعتبار الرابطة بين الهيئات العامة وموظفيها رابطة تنظيمية من روابط القانون العام إذ لا يتصور أن يكون قانون الوظائف العامة مرجعاً عاماً في هذا الشأن إلا إذا كانت لهذه الرابطة تلك الطبيعة وإذا كان ذلك فإن المدعية تعتبر بهذه المثابة وعلى مقتضى النظر من عداد الموظفين العموميين, ويختص بالتالي مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر المنازعات التي قد تثور بين أولئك الموظفين وبين الهيئة في مجال الوظيفة العامة, ولا يغير من هذا النظر أن مجلس إدارة هذه الهيئة قد أصدر قراراً نص فيه على أن تتولى جهة التنفيذ بعد اعتماد تقرير لجنة الاختبار للتعاقد مع المرشحين بعقود مؤقتة قابلة للتجديد وطبقاً لقانون عقد العمل الفردي, ذلك لأن استعارة القواعد المعمول بها في قانون عقد العمل الفردي في شأن تعيين موظفي الهيئة إنما يضفي على هذه القواعد بعد إذ أقرها مجلس الإدارة بما له من سلطة في هذا الخصوص حسبما سلف البيان وصف القواعد التنظيمية التي تنظم شئون موظفي الهيئة ويبقى هؤلاء الموظفين في مركز لائحي خاضعين لأحكام القانون العام, وغني عن البيان أنه ليس ثمة ما يمنع قانون من استعارة بعض الأحكام التي تنظم العلاقات العقدية لتحكم حالات خاصة بموظفي الحكومة والهيئات العامة وأن هذه الأحكام المستعارة تعتبر بمقتضى النص عليها في القوانين أو القرارات المنظمة لحالات أولئك الموظفين بمقتضى الإحالة إليها أحكاماً تنظيمية عامة بكل ما يترتب على ذلك من آثار.

إجراءات الطعن

في يوم الأربعاء 20 من فبراير سنة 1963 أودع السيد رئيس هيئة مفوضي الدولة سكرتيرية هذه المحكمة تقرير الطعن في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بجلسة 2 من يناير سنة 1963 في الدعوى رقم 1305 لسنة 14 القضائية المرفوعة من السيدة/ بثينة يوسف فخر ضد السيد وزير الصناعة والسيد عضو مجلس الإدارة المنتدب للهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة والقاضي بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى وإلزام المدعية بالمصروفات, وطلب السيد رئيس هيئة المفوضين للأسباب المبينة بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبإحالة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري المختصة للفصل فيها. وبعد اتخاذ الإجراءات المقررة قانوناً وإحالة الطعن إلى المحكمة العليا ونظره على الوجه الموضح بمحاضر الجلسات عين لإصدار الحكم فيه جلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
من حيث إن عناصر هذه المنازعة حسبما يبين من أوراق الطعن, تتحصل في أن المدعية أقامت الدعوى رقم 1305 لسنة 14 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري بصحيفة أودعت سكرتيريتها في 27 من يوليو سنة 1960 طالبة الحكم بإلغاء القرار الإداري الصادر في 3 من إبريل سنة 1960 من السيد وكيل وزارة الصناعة بقبول استقالة الطالبة وما يترتب على ذلك من آثار مع إلزام المدعى عليهما المصروفات والأتعاب, وبمذكرة مودعة في 5 من يونيه سنة 1961 عدلت المدعية طلباتها بعد إذ سحبت الوزارة القرار المطعون فيه إلى طلب الحكم باستحقاقها لراتبها عن المدة من أول إبريل لغاية سبتمبر 1960 مع إلزام المدعى عليهما بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة وبجلسة 2 من يناير سنة 1963 قضت محكمة القضاء الإداري بعدم اختصاصها بنظر الدعوى وألزمت المدعية المصروفات, وأقامت المحكمة قضاءها على أن الهيئة العامة لبرنامج السنوات الخمس للصناعة أن تطبق على موظفيها الأحكام الواردة في قانون عقد العمل الفردي وإذ نصت المادة العاشرة من القانون رقم 91 لسنة 1959 بإصدار قانون العمل الموحد على أن يختص بنظر جميع القضايا الناشئة عن تطبيق أحكامه القاضي الجزئي المختص, فإنه يتعين من ثم القضاء بعدم اختصاص القضاء الإداري بنظر هذه المنازعة.
ومن حيث إن الطعن يقوم على أن الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة هي مؤسسة عامة, فيعتبر موظفوها من الموظفين العموميين, وأنه لا صحة لما ذهب إليه الحكم المطعون فيه من أن نص المادة العاشرة من القانون رقم 91 لسنة 1959 بإصدار قانون العمل يعتبر سالباً لاختصاص مجلس الدولة من النظر في المنازعات الناشئة بين المؤسسات العامة وموظفيها وعمالها حتى لو كانت تلك المؤسسات تطبق عليهم قانون عقد العمل... ذلك أن هذا النص عندما قضى بأن يختص بنظر جميع القضايا الناشئة عن تطبيق أحكام هذا القانون القاضي الجزئي المختص لم يكن يتحدث عن الاختصاص الوظيفي إنما كان بصدد تحديد المحكمة المختصة في القضاء العادي بنظر القضايا الناشئة عن تطبيق أحكام القانون المذكور, دون أن يقصد من ذلك إلى سلب اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر المنازعات الإدارية الخاصة بمسائل الموظفين متى كانت داخلة في اختصاصه بحكم قانون تنظيمه, ويؤيد ذلك ما ورد بالمذكرة الإيضاحية للقانون رقم 192 لسنة 1959 والذي ألغى المادة العاشرة من القانون 91 لسنة 1959 من أنه لا محل لبقاء المادة المذكورة في قانون الإصدار خاصة وأن بقاءها بعد ذلك قد يفهم منه أنه قصد التعديل في قواعد الاختصاص التي كان معمولاً بها قبل نفاذ قانون العمل المشار إليه, وأن الحكم المطعون فيه إذ ذهب خلافاً لما تقدم فإنه يكون قد خالف القانون وقامت به إحدى حالات الطعن في الأحكام أمام المحكمة الإدارية العليا.
ومن حيث إنه تبين من الرجوع إلى قرار رئيس الجمهورية رقم 1097 لسنة 1957 الصادر بإنشاء الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة أنه قد نص في المادة الأولى منه على أن تنشأ مؤسسة عامة يطلق عليها "الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة" ويكون مركزها مدينة القاهرة, ونصت المادة الثانية منه على أن "تختص الهيئة بتنفيذ مشروعات برنامج السنوات الخمس للصناعة إما بنفسها مباشرة أو بواسطة غيرها من الهيئات أو المؤسسات أو الأفراد أو المصالح" ونصت المادة الثالثة على أن "يشكل مجلس إدارة الهيئة من رئيس وعشرة أعضاء على الأقل وعشرين عضواً على الأكثر يصدر بتعيينهم وتحديد مدتهم ومكافآتهم قرار من رئيس الجمهورية ويختار أعضاء المجلس من بينه عضواً منتدباً تكون له اختصاصات المدير المنصوص عنها في القانون رقم 32 لسنة 1957 الخاص بالمؤسسات العامة". ونصت المادة الرابعة من القرار على أنه "يتولى مجلس الإدارة الاختصاصات المنصوص عنها في القانون رقم 32 لسنة 1957 سالف الذكر" ونصت المادة السادسة على أن "تصدر قرارات المجلس بأغلبية عدد الأصوات وعند التساوي يرجح الجانب الذي منه الرئيس وتعتمد القرارات من رئيس الجمهورية" ونصت المادة الثامنة على أن "تكون للهيئة ميزانية مستقلة عن ميزانية الدولة وتتبع الهيئة في أنظمتها المالية والإدارية طرق الإدارة والاستغلال المناسبة وفقاً لما هو متبع في المشروعات التجارية والصناعية وذلك دون الإخلال برقابة ديوان المحاسبة" ونصت المادة التاسعة على أن "يضع مجلس إدارة الهيئة اللوائح الإدارية والمالية دون التقيد بالقواعد والنظم التي تجري عليها المصالح والهيئات الحكومية". وبمقتضى السلطة المخولة لمجلس الإدارة في المادة الأخيرة وضع المجلس لائحة في شأن أساس الاعتماد والصرف والتجاوز وذلك لتنظيم العلاقة بين الهيئة وجهات التنفيذ متضمنة قواعد وإجراءات الصرف وقد نص البند الخامس من هذه القواعد على أن "يتم الإعلان عن جميع الوظائف المطلوبة في الجرائد العامة مرتين على الأقل وتشكل لجنة لفحص الطلبات واختبار المتقدمين وإعداد تقرير بنتيجة الاختبار مع اقتراح المكافآت. ويعتمد التقرير من السلطة المختصة في جهة التنفيذ على أن ترسل صورة منه بعد اعتماده للهيئة موضحاً به أسماء المرشحين من المتقدمين حسب أولويتهم مع بيان مؤهلاتهم وخبراتهم السابقة والمرتبات التي كانوا يتقاضونها, ثم بيان الوظائف المرشحون لشغلها والمرتبات المقترحة والأسس التي روعيت في اختيارهم واستفادة الآخرين - وتتولى جهة التنفيذ بعد اعتماد تقرير لجنة الاختبار - التعاقد مع المرشحين بعقود مؤقتة قابلة للتجديد، وطبقاً لقانون عقد العمل الفردي - وترسل صورة من كل عقد للهيئة على مقتضى هذه القواعد - وعلى إثر الإعلان عن وظائف جيولوجية بمشروع الفحم التابع للهيئة والذي تقوم بتنفيذه مصلحة الأبحاث الجيولوجية والتعدينية تقدمت المدعية بطلب الالتحاق بهذا المشروع وبعد اجتيازها الامتحان صدر قرار مكتب الهيئة في 31/ 3/ 1959 بتعيينها براتب شهري شامل قدره 45 جنيهاً واستلمت العمل في 2 من إبريل سنة 1959 وظلت تباشر عملها حتى تقدمت باستقالتها في يوم 24 من مارس سنة 1960 وصدر قرار السيد وكيل الوزارة بقبولها في 3 من إبريل سنة 1960 وهو القرار محل الطعن.
ويتضح مما تقدم بيانه في معرض سرد نصوص القرار الصادر بإنشاء الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة أن هذه الهيئة بحكم التسمية التي أطلقها عليها القرار الصادر بإنشائها وبحسب الأغراض التي أنشئت أساساً من أجل تحقيقها والمرافق التي قامت على أدائها وتنفيذها, وبالنظر إلى ما أضفاه عليها القانون من سلطات ومنحها من صلاحيات ومقومات هي هيئة عامة تقوم على إدارة مرفق عام من أهم مرافق الدولة معتد به أساساً وجه المصلحة العامة عن طريق النهوض بالإنتاج الصناعي ومضاعفته وما يستتبعه من زيادة الدخل القومي, وقد أكد ذلك قرار رئيس الجمهورية العربية المتحدة رقم 1476 لسنة 1964 والذي استبدل باسم الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة للهيئة العامة للتصنيع" ونقل إليها اختصاصات مصلحة التنظيم الصناعي إذ نص القرار المذكور في المادة الثالثة فيه على أن "تعتبر الهيئة العامة للتصنيع هيئة عامة في مفهوم أحكام القانون رقم 61 لسنة 1963 في شأن الهيئات العامة".
ومتى تبين ذلك وتحدد وضع الهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة على النحو السابق, وجب اعتبار الرابطة بينها وبين موظفيها رابطة تنظيمية عامة من روابط القانون العام وتبعاً لذلك يعتبر موظفوها من الموظفين العموميين طبقاً للمدلول الشامل لهذا الاصطلاح متى كانت العلاقة التي تربطهم بها صفة الاستقرار والدوام وقد أيد هذا الأصل وأكده القانون رقم 61 لسنة 1963 بإصدار قانون الهيئات العامة إذ نص في المادة الثالثة عشرة منه على أن "تسري على موظفي وعمال الهيئات العامة أحكام القوانين المتعلقة بالوظائف العامة فيما لم يرد بشأنه نص خاص في القرار الصادر بإنشاء الهيئة أو اللوائح التي يصفها مجلس الإدارة". وهذا النص صريح في اعتبار الرابطة بين الهيئات العامة وموظفيها رابطة تنظيمية من روابط القانون العام إذ لا يتصور أن يكون قانون الوظائف العامة مرجعاً عاماً في هذا الشأن إلا إذا كانت لهذه الرابطة تلك الطبيعة وإذا كان ذلك فإن المدعية تعتبر بهذه المثابة وعلى مقتضى النظر المتقدم من عداد الموظفين العموميين, ويختص بالتالي مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر المنازعات التي قد تثور بينها وبين الهيئة في مجال الوظيفة العامة, ولا يغير من هذا النظر أن مجلس إدارة هذه الهيئة قد أصدر قراراً نص فيه على أن تتولى جهة التنفيذ بعد اعتماد تقرير لجنة الاختبار للتعاقد مع المرشحين بعقود مؤقتة قابلة للتجديد وطبقاً لقانون عقد العمل الفردي, ذلك لأن استعارة القواعد المعمول بها في قانون عقد العمل الفردي في شأن تعيين موظفي الهيئة إنما يضفي على هذه القواعد بعد إذ أقرها مجلس الإدارة بما له من سلطة في هذا الخصوص حسبما سلف البيان وصف القواعد التنظيمية التي تنظم شئون موظفي الهيئة ويبقى هؤلاء الموظفين في مركز لائحي خاضعين لأحكام القانون العام, وغني عن البيان أنه ليس ثمة ما يمنع قانوناً من استعارة بعض الأحكام التي تنظم العلاقات العقدية لتحكم حالات خاصة بموظفي الحكومة والهيئات العامة وأن هذه الأحكام المستعارة تعتبر بمقتضى النص عليها في القوانين أو القرارات المنظمة لحالات أولئك الموظفين أو بمقتضى الإحالة إليها أحكاماً تنظيمية عامة بكل ما يترتب على ذلك من آثار إذ ذهب الحكم المطعون فيه مذهباً مخالفاً وانتهى إلى القضاء بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق القانون وتأويله ويتعين لذلك إلغاؤه والقضاء باختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظرها, ولما كانت المدعية حاصلة على درجة البكالوريوس من كلية العلوم سنة 1952, وقد تعينت بالهيئة العامة لتنفيذ برنامج السنوات الخمس للصناعة في وظيفة فنية براتب شهري قدره 45 جنيهاً وهذا الراتب يوازي في الجدول الملحق بالقانون رقم 210 لسنة 1951 بنظام موظفي الدولة أول مربوط الدرجة الثالثة فإنها تعتبر بهذه المثابة في حكم موظفي الفئة العليا ومن ثم ينعقد الاختصاص بنظر دعواها لمحكمة القضاء الإداري.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه وباختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعوى وبإحالتها إلى محكمة القضاء الإداري للفصل فيها.