مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الأولى - العدد الأول (من أكتوبر سنة 1955 إلى آخر يناير سنة 1956) - صـ 20

جلسة 5 من نوفمبر سنة 1955

برئاسة السيد/ السيد علي السيد رئيس مجلس الدولة وبحضور السادة بدوي إبراهيم حمودة والإمام الإمام الخريبي وحسن جلال وعلي إبراهيم بغدادي المستشارين.

(4)
القضية رقم 32 لسنة 1 القضائية

( أ ) نص تشريعي - إلغاؤه صراحة أو ضمناً - صور الإلغاء الضمني.
(ب) علاوة - قرار مجلس الوزراء في 25 من فبراير سنة 1953 بخصم نصف علاوة الترقية أو العلاوة الدورية من إعانة الغلاء - انطباقه على العلاوات التي استحقت في ظل سريان أحكامه - استمرار هذا النوع من الخصم بالنسبة لها حتى بعد صدور القانون رقم 325 سنة 1953 - أساس ذلك.
1 - إن المادة الثانية من القانون المدني إذ قضت بأنه: "لا يجوز إلغاء نص تشريعي إلا بتشريع لاحق ينص صراحة على هذا الإلغاء، أو يشتمل على نص يتعارض مع نص التشريع القديم، أو ينظم من جديد الموضوع الذي سبق أن قرر قواعده ذلك التشريع"، إنما قصدت - على ضوء المذكرة التفسيرية للقانون المدني - إلى تقرير صورتين للنسخ التشريعي، وهما النسخ الصريح، والنسخ الضمني، وأن للنسخ الضمني بدوره صورتين: فإما أن يصدر تشريع جديد يشتمل على نص يتعارض تعارضاً تاماً مع نص في التشريع القديم، وفي هذه الحالة يقتصر النسخ على الحدود التي يتحقق فيها التعارض، وإما أن يصدر تشريع جديد ينظم تنظيماً كاملاً وضعاً من الأوضاع أفرد له تشريع سابق، وفي هذه الحالة يعتبر التشريع السابق منسوخاً جملة وتفصيلاً إذا تعلق التعارض بين التشريع السابق والتشريع اللاحق بالمبدأ الذي أسس عليه التشريع السابق، وفي غير هذه الحالة لا يتناول النسخ إلا النصوص التي تتعارض تعارضاً مطلقاً مع نصوص التشريع الجديد.
2 - يبين من تقصي القواعد العامة المنظمة لشئون العلاوات الدورية وعلاوات الترقية أنه كان قد صدر قرار من مجلس الوزراء في 31 من يناير سنة 1953 يقضي بخصم علاوة الترقية من إعانة الغلاء على أن ينتهي العمل بأحكامه في آخر السنة المالية - أي في يوم 30 من يونيه سنة 1953 - ثم صدر بعد ذلك قرار في 25 من فبراير سنة 1953 مشتملاً على تنظيم جديد أريد به أن يحل محل التنظيم السابق وهو يقضي بأن يكون الخصم من إعانة الغلاء بما يعادل نصف علاوة الترقية أو العلاوة الدورية عند استحقاق أيهما منذ أول فبراير سنة 1953 ولم يرد نص في هذا القرار الأخير بتوقيت العمل به كما حصل في قرار 31 من يناير سنة 1953. ثم صدر بعد ذلك القانون رقم 325 سنة 1953 وهو لم يقصد أبداً إلى إلغاء المبدأ الذي قام عليه قرار 25 من فبراير سنة 1953 من حيث الخصم حتى يحق القول بأنه نسخه نسخاً مطلقاً جملة وتفصيلاً، وإنما قصد إلى تنظيم جديد من حيث كيفية الخصم لا من حيث مبدئه، فجعل هذا الخصم يلحق العلاوة ذاتها رأساً بمقدار النصف بدلاً من أن يلحق الخصم إعانة الغلاء بمقدار نصف العلاوة، مبقياً على مبدأ الخصم في ذاته، ومن ثم فما دامت العلاوة قد استحقت للمطعون عليه في أول مايو سنة 1953 (أي في ظل سريان أحكام قرار 25 من فبراير سنة 1953) فإنه يكون قد تم في حقه منذ أول مايو سنة 1953 مركز قانوني ذاتي هو الخصم من إعانة الغلاء بمقدار نصف تلك العلاوة نتيجة لتطبيق حكم القرار المشار إليه على حالته، ويستمر الخصم من إعانة الغلاء بمقدار نصف تلك العلاوة حتى بعد نفاذ القانون رقم 325 لسنة 1953، ما دام لم يقصد هذا القانون إلى نسخ التنظيم السابق في مبدأ الخصم وإنما أبقى على هذا المبدأ، وفقط نظم طريقة أخرى للخصم. فكل من التنظيمين يجب إعماله في محل تطبيقه، فيطبق القرار من حيث طريقته في الخصم بالنسبة للعلاوات التي استحقت في مدة سريانه، ويطبق القانون الجديد من حيث طريقته في الخصم بالنسبة للعلاوات التي استحقت منذ نفاذه.

إجراءات الطعن

في 26 من يونيه سنة 1955 أودع السيد رئيس هيئة مفوضي الدولة طعناً في الحكم الصادر بتاريخ 27/ 4/ 1955 من المحكمة الإدارية لوزارة الزراعة في القضية رقم 809 سنة 2 ق المرفوعة من إبراهيم فهمي سالم محمد النحال ضد وزارة الزراعة القاضي: "بأحقية المدعي في صرف ما سبق خصمه من إعانة غلاء المعيشة بالتطبيق لأحكام قرار مجلس الوزراء الصادر في 25 من فبراير سنة 1953 مقابل نصف العلاوة الدورية التي استحقت إليه في أول مايو سنة 1953 وذلك عن المدة من أول يوليه سنة 1953 إلى 30 من إبريل سنة 1954". وطلب السيد رئيس هيئة المفوضين الحكم: "بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه ورفض الدعوى مع إلزام المدعي بالمصروفات".
وقد أعلن هذا الطعن إلى وزارة الزراعة في 29/ 6/ 1955 وإلى السيد إبراهيم النحال في 30/ 6/ 1955. ولم يتقدم أي من الطرفين بمذكرات أو ملاحظات عن هذا الطعن حتى انقضت المواعيد القانونية المقررة لذلك بالمادة 24 من قانون مجلس الدولة.
وعين لنظر الطعن جلسة 15 من أكتوبر سنة 1955 - ثم حجزت الدعوى لإصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات على الوجه المبين بالمحضر وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة حسبما يستفاد من أوراق الطعن تتحصل في أن المحكوم له أقام الدعوى رقم 809 لسنة 2 القضائية في 18 من مارس سنة 1954 طالباً فيها الحكم بإلغاء القرار الصادر بخصم ما يوازي نصف العلاوة الدورية التي استحقت له في 1/ 5/ 1953 من إعانة غلاء المعيشة اعتباراً من أول يوليه سنة 1953 وبأحقيته في صرف ما خصم من راتبه منذ ذلك التاريخ حتى آخر إبريل سنة 1954، تأسيساً على أن قرار مجلس الوزراء الصادر في 25 من فبراير سنة 1953 الذي تجرى الحكومة على مقتضاه ذلك الخصم قد انتهى العمل به منذ أول يوليه سنة 1953، وهو تاريخ سريان أحكام القانون رقم 325 لسنة 1953، بدعوى أن هذا القانون قد وضع استثناء وقتياً من القواعد الخاصة بعلاوات الترقية والعلاوات الاعتيادية.
وقد أراد الشارع أن يحل هذا القانون محل التنظيم السابق وقد أكد هذا المعنى في المذكرة الإيضاحية المرافقة للقانون إذ جاء فيها "إن إصدار هذا القانون يستتبع منذ صدوره عدم العمل بأحكام قراري مجلس الوزراء الصادرين في 31 من يناير سنة 1953 و25 من فبراير سنة 1953".
دفعت الحكومة الدعوى بأن المدعي منح علاوة دورية من أول مايو سنة 1953 فخصم نصفها من إعانة غلاء المعيشة بالتطبيق لقرار 25 من فبراير سنة 1953 الذي يقضي بخصم نصف علاوة الترقية ونصف العلاوة الاعتيادية التي تستحق من أول فبراير سنة 1953 من إعانة الغلاء. وفي بيان هذا الدفاع قالت الحكومة إن قرار 25 من فبراير سنة 1953 قد صدر مطلقاً من القيد الزمني الذي ينهي العمل به في أجل معين وأن القانون رقم 325 لسنة 1953 لم ينص على إلغاء هذا القرار أو على انتهاء العمل به بالنسبة إلى الحالات التي نشأت في ظل العمل بأحكامه وقبل العمل بأحكام هذا القانون - وأضافت إلى ذلك أن الشارع أفصح عن مقصوده في استمرار سريان العمل بالقرار المشار إليه حتى بعد أول يوليه سنة 1953 في كثير مما أصدره بعد ذلك من قرارات وقوانين أخصها قرار مجلس الوزراء الصادر في 25 من نوفمبر سنة 1953 وفي 26 من مايو سنة 1953 والقانون رقم 253 لسنة 1954.
وقد حكمت المحكمة الإدارية في 27 من إبريل سنة 1955: "بأحقية المدعي في صرف ما سبق خصمه من إعانة غلاء المعيشة بالتطبيق لأحكام قرار مجلس الوزراء الصادر في 25 من فبراير سنة 1953 مقابل نصف العلاوة الدورية التي استحقت إليه في أول مايو سنة 1953 وذلك عن المدة من أول يوليه سنة 1953 إلى 30 من إبريل سنة 1954" مستندة في قضائها إلى أن القانون رقم 325 لسنة 1953 قد ألغي - من تاريخ العمل به - قرار مجلس الوزراء الصادر في 25 من فبراير سنة 1953 فأصبح لا مجال لتطبيق أحكام هذا القرار بعد أول يوليه سنة 1953 - بحجة أن القانون الجديد تضمن أحكاماً جديدة لتنظيم خفض العلاوات تخالف الأحكام الأولى التي جاء بها قرار 25 من فبراير وبذلك يكون المقصود من التشريع الجديد إلغاء التنظيم القديم بكليته عملاً بالقاعدة التي قررتها المادة الثانية من القانون المدني - ولهذا السبب لم يكن الشارع في حاجة إلى إيراد نص صريح على إلغاء ذلك القرار. ومع ذلك فإن المذكرة الإيضاحية لهذا القانون قد جاءت بهذا المعنى صراحة في قولها: "وغنى عن البيان أن إصدار ذلك القانون يستتبع منذ صدوره عدم العمل بأحكام قرار 25 من فبراير سنة 1953" وهذا التفسير ملزم باعتبار أنه جزء متمم للقانون، كما أن العمل بالقانون رقم 325 لسنة 1953 يقتضي خفض كل من العلاوة الدورية وعلاوة الترقية إلى النصف، والقول بعد ذلك بسريان أحكام قرار 25 من فبراير إلى جانب أحكام هذا القانون يكون معناه ازدواج الخصم من راتب الموظف، وأخيراً فإنه لا اعتداد بما ورد في التشريعات التالية التي أشارت الحكومة إلى أنها جاءت مفسرة لمدى تطبيق قرار 25 من فبراير؛ وذلك لأن هذا القرار يعتبر ملغي بمجرد صدور القانون رقم 325 لسنة 1953، فينهار تبعاً لذلك كل تفسير لاحق؛ لأنه إنما ينصب على قرار لا وجود له في الواقع.
وانتهى الحكم بعد ذلك إلى القول بأن قرار 25 من فبراير انتهى أثره اعتباراً من 1/ 7/ 1953 ومن ثم يجب عدم المساس بإعانة الغلاء مع صرفها كاملة منذ ذلك التاريخ - ويكون الاستمرار في خصم نصف العلاوة من راتب المدعي في المدة اللاحقة لأول يوليه سنة 1953 متعارضاً مع نص القانون.
ومن حيث إن السيد رئيس هيئة المفوضين طعن في هذا الحكم ناعياً عليه أنه خالف القانون وأخطأ في تطبيقه، ولذلك تكون قد قامت به حالة من أحوال الطعن في الأحكام أمام المحكمة العليا. وفي بيان ذلك قال في عريضة الطعن - بعد أن استعرض قرارات مجلس الوزراء والقوانين المنظمة لعلاوات الترقية والعلاوات الدورية منذ يناير سنة 1953 - إنه يبدو أن الحكم المطعون فيه قد فاته أن يضع موضع الاعتبار أصلاً من أصول تطبيق القوانين هو أن القاعدة القانونية التي تحكم العلاوات هي القاعدة التي تكون سارية في صددها وقت نشوء الحق فيها - فإذا نشأ الحق في العلاوة في وقت كانت تسري فيه قاعدة تقضي بتخفيضها فإن العلاوة تضاف إلى المرتب بقيمتها المخفضة، ولا يجوز بعد ذلك أن يزول هذا التخفيض إلا إذا صدر نص تشريعي - له أثر رجعي - يقضي بزوال هذا التخفيض. أما مجرد صدور تشريع جديد بإلغاء قاعدة التخفيض فلا يكون له إلا أثره المباشر بمعنى أنه لا يؤدي إلا إلى عدم سريان التخفيض على العلاوات التي ينشأ الحق فيها في المستقبل بعد إلغاء قاعدة التخفيض. وما دام الثابت أن العلاوة موضوع النزاع قد نشأ الحق فيها في ظل قرار 25 من فبراير فإن هذه العلاوة يجب أن تستمر إضافتها إلى المرتب مقيدة بخصم ما يوازي نصفها من إعانة الغلاء تطبيقاً لأحكام القرار سالف الذكر، وذلك إلى أن يصدر تشريع جديد يقضي بزوال هذا القيد، وهو ما خلا منه القانون رقم 325 لسنة 1953 الذي ينبغي ألا تنصب أحكامه إلا على العلاوات التي ينشأ الحق فيها بعد صدوره، وهذا هو ما قصدت إلى إيضاحه المذكرة التفسيرية للقانون المذكور حين قالت إن إصدار هذا القانون يستتبع عدم العمل بأحكام القرارات السابقة. وانتهت عريضة الطعن إلى أنه ليس ثمة أي سند من القانون رقم 325 لسنة 1953 ولا من الأصول المقررة في تطبيق القوانين يمكن أن ترتكز عليه الفكرة التي اعتنقها الحكم المطعون فيه.
ومن حيث إنه يبين من تقصي القواعد العامة المنظمة لشئون العلاوات الدورية وعلاوات الترقية أنه كان قد صدر قرار من مجلس الوزراء في 31 من يناير سنة 1953 يقضي بخصم علاوة الترقية من إعانة الغلاء على أن ينتهي العمل بأحكامه في آخر السنة المالية - أي في يوم 30 من يونيه سنة 1953 - ثم صدر بعد ذلك قرار في 25 من فبراير سنة 1953 مشتملاً على تنظيم جديد أريد به أن يحل محل التنظيم السابق وهو يقضي بأن يكون الخصم من إعانة الغلاء بما يعادل نصف علاوة الترقية أو العلاوة الدورية عند استحقاق أيهما منذ أول فبراير سنة 1953 ولم يرد نص في هذا القرار الأخير بتوقيت العمل به كما حصل في قرار 31 من يناير سنة 1953.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه إذا أقام قضاءه فيما انتهى إليه من استحقاق المطعون عليه استرداد ما خصم من إعانة الغلاء بمقدار نصف العلاوة التي استحقت إليه في أول مايو سنة 1953 وذلك عن المدة من أول يوليه سنة 1953 إلى 30 من إبريل سنة 1954، استناداً إلى أن القانون رقم 325 لسنة 1953 قد ألغي من تاريخ العمل به قرار مجلس الوزراء الصادر في 25 من فبراير سنة 1953، وأن من أثر هذا الإلغاء، طبقاً للمادة الثانية من القانون المدني، عدم جواز استمرار الخصم بمقتضى القرار الملغي، إنما يقوم في قضائه على حجة داحضة، ذلك أن هذه المادة إذ قضت بأنه "لا يجوز إلغاء نص تشريعي إلا بتشريع لاحق ينص صراحة على هذا الإلغاء، أو يشتمل على نص يتعارض مع نص التشريع القديم، أو ينظم من جديد الموضوع الذي سبق أن قرار قواعده ذلك التشريع" إنما قصدت، على ضوء المذكرة التفسيرية للقانون المدني، إلى تقرير صورتين للنسخ التشريعي، وهما النسخ الصريح والنسخ الضمني، وأن للنسخ الضمني بدوره صورتين: فإما أن يصدر تشريع جديد يشتمل على نص يتعارض تعارضاً تاماً مع نص في التشريع القديم، وفي هذه الحالة يقتصر النسخ على الحدود التي يتحقق فيها التعارض، وإما أن يصدر تشريع جديد ينظم تنظيماً كاملاً وضعاً من الأوضاع أفرد له تشريع سابق، وفي هذه الحالة يعتبر التشريع السابق منسوخاً جملة وتفصيلاً، إذا تعلق التعارض بين التشريع السابق والتشريع اللاحق بالمبدأ الذي أسس عليه التشريع السابق، وفي غير هذه الحالة لا يتناول النسخ إلا النصوص التي تتعارض تعارضاً مطلقاً مع نصوص التشريع الجديد.
ومن حيث إن القانون رقم 325 لسنة 1953 لم يقصد أبداً إلى إلغاء المبدأ الذي قام عليه قرار 25 من فبراير سنة 1953 من حيث الخصم حتى يحق القول بأنه نسخه نسخاً مطلقاً جملة وتفصيلاً، وإنما قصد إلى تنظيم جديد من حيث كيفية الخصم لا من حيث مبدئه، فجعل هذا الخصم يلحق العلاوة ذاتها رأساً بمقدار النصف بدلاً من أن يلحق الخصم إعانة الغلاء بمقدار نصف العلاوة، مبقياً على مبدأ الخصم في ذاته، ومن ثم فما دامت العلاوة قد استحقت للمطعون عليه في أول مايو سنة 1953، أي في ظل سريان أحكام قرار 25 من فبراير سنة 1953 فإنه يكون قد تم في حقه منذ أول مايو سنة 1953 مركز قانوني ذاتي هو الخصم من إعانة الغلاء بمقدار نصف تلك العلاوة، نتيجة لتطبيق حكم القرار المشار إليه على حالته، ويستمر الخصم من إعانة الغلاء بمقدار نصف تلك العلاوة حتى بعد نفاذ القانوني رقم 325 لسنة 1953، ما دام لم يقصد هذا القانون إلى نسخ التنظيم السابق في مبدأ الخصم، وإنما أبقى على هذا المبدأ، وفقط نظم طريقة أخرى للخصم، فكل من التنظيمين يجب إعماله في مجال تطبيقه، فيطبق القرار من حيث طريقته في الخصم بالنسبة للعلاوات التي استحقت في مدة سريانه ويطبق القانون الجديد من حيث طريقته في الخصم بالنسبة للعلاوات التي استحقت منذ نفاذه.
ومن حيث إنه لما تقدم يكون الحكم المطعون قد أخطأ في تأويل القانون وتطبيقه، متعيناً إلغاؤه.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبرفض الدعوى، وإلزام المدعي بالمصروفات.