مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ
القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة - العدد الأول (من أول أكتوبر سنة 1957 إلى آخر يناير سنة 1958) صـ 449
(53)
جلسة 28 من ديسمبر سنة 1957
برياسة السيد/ السيد علي السيد رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة السيد إبراهيم الديواني وعلي إبراهيم بغدادي والدكتور محمود سعد الدين الشريف ومصطفى كامل إسماعيل المستشارين.
القضية رقم 547 لسنة 3 القضائية
قرار إداري - سحبه - امتناع السحب بفوات الميعاد القانوني - مناط
ذلك أن يكون القرار قد أنشأ مركزاً ذاتياً يتعلق به حق ذي الشأن فيه.
إن القرار الإداري الذي يمتنع سحبه إلا في الميعاد القانوني المقرر للسحب هو ذاك الذي
ينشئ مركزاً ذاتياً يتعلق به حق ذي الشأن فيه.
إجراءات الطعن
في 2 من مارس سنة 1957 أودع السيد رئيس هيئة مفوضي الدولة سكرتيرية المحكمة عريضة طعن أمام هذه المحكمة قيد بجدولها تحت رقم 547 لسنة 3 القضائية في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري (الهيئة الثانية) بجلسة 2 من يناير سنة 1957 في القضية رقم 803 لسنة 7 القضائية المرفوعة من السيد القائمقام حسن مصطفى مشرفة ضد رياسة مجلس الوزراء ووزارة الداخلية، القاضي "بعدم قبول دعوى الإلغاء، وبإلزام الحكومة بأن تدفع للمدعي مبلغ قرش صاغ واحد على سبيل التعويض المؤقت والمصروفات وخمسمائة قرش مقابل أتعاب المحاماة"، وطلب السيد رئيس هيئة المفوضين للأسباب التي استند إليها في عريضة طعنه "الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع إلغاء الحكم المطعون فيه فيما قضى به من إلزام الحكومة بأن تدفع إلى المدعي مبلغ قرش صاغ واحد على سبيل التعويض المؤقت، والحكم برفض طلب التعويض، وإلزام المدعي المصروفات". وقد أعلن هذا الطعن إلى الجهة الإدارية في 2 و8 من إبريل سنة 1957، وإلى المطعون عليه في 11 من إبريل سنة 1957، وعين لنظره جلسة 18 من مايو 1957، ثم تداولت القضية بالجلسات إلى أن نظرت أخيراً بجلسة 23 من نوفمبر سنة 1957، وفيها سمعت المحكمة ما رأت سماعه من إيضاحات ذوي الشأن على الوجه المبين بمحضر الجلسة، ثم أرجأت النطق بالحكم إلى جلسة اليوم.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
( أ ) عن عدم قبول الدعوى بالنسبة إلى طلب الإلغاء:
من حيث إن المطعون عليه أقام الدعوى رقم 803 لسنة 7 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري
بعريضة أودعها سكرتيرية المحكمة في 9 من مارس سنة 1953 طلب فيها "إلغاء القرار الصادر
في 10 من يناير سنة 1953 من مجلس الوزراء والقاضي بفصله من الخدمة، وجميع ما ترتب عليه
آثار، وإلزام المعلن إليهما (مجلس الوزراء ووزارة الداخلية) بأن يدفعا إليه على سبيل
التعويض المؤقت عن الضرر الأدبي والمادي قرشاً واحداً، مع المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة"،
واستند في طلبه الأصلي الخاص بإلغاء قرار مجلس الوزراء الصادر بفصله من الخدمة إلى
"أن وزير الداخلية كان قد أصدر قراراً بتأليف اللجنة المنصوص عليها في المادة الرابعة
من المرسوم بقانون رقم 181 لسنة 1952، وأنها باشرت مهمتها وانتهت إلى قرار عرضه وزير
الداخلية على مجلس الوزراء فأصدر قراراً بفصل فريق من ضباط البوليس لم يكن المدعي من
بينهم. ثم حدث في 10 من يناير سنة 1953 - وهو آخر يوم في الميعاد المحدد لنفاذ أحكام
المرسوم بقانون الآنف الذكر - أن عرضت حالة المدعي وبعض زملائه على مجلس الوزراء -
بعد أن استعرضتها لجنة خاصة أمر رئيس مجلس الوزراء بتشكيلها - فقضى المجلس بفصله، وليس
شك في أن القانون متى ناط بسلطة معينة اتخاذ إجراء بذاته لم يجز لسلطة غيرها أن تنزع
منها اختصاصها، سواء أكانت أدنى منها أم أعلى؛ ومن ثم فإن اللجنة التي كلفها رئيس مجلس
الوزراء بحث حالة المدعي غريبة على القانون؛ لأنها غير اللجنة التي فوض وزير الداخلية
في تشكيلها للنظر في حالات رجال البوليس وفقاً للمرسوم بقانون رقم 181 لسنة 1952، وختم
المطعون عليه إسناده في طلب الإلغاء بالقول بأن "مجلس الوزراء قد نظر حالة المدعي في
جلسة 10 من يناير سنة 1953 دون عرض جديد من وزير الداخلية المختص ثم أصدر قراره دون
أن يجد في الفترة الواقعة بين قراره الأول وقراره الثاني الصادر في 10 من يناير سنة
1953 شيء جديد يحمله على تغيير قراره"، وقد دفعت الحكومة الدعوى بعدم قبول الدعوى بالنسبة
إلى طلب الإلغاء؛ لأن قرار فصل المدعي من الخدمة صدر بالتطبيق للمرسوم بقانون رقم 181
لسنة 1952 الخاص بفصل الموظفين بغير الطريق التأديبي، وتنص المادة السابعة من المرسوم
بقانون المشار إليه على أنه "استثناءً من أحكام المادتين 3 و10 من قانون مجلس الدولة،
لا يجوز الطعن بإلغاء أو وقف تنفيذ القرارات الصادرة بالتطبيق لأحكام هذا القانون".
وبجلسة 2 من يناير سنة 1957 قضت محكمة القضاء الإداري (الهيئة الثانية) "بعدم قبول
دعوى الإلغاء، وبإلزام الحكومة بأن تدفع إلى المدعي قرش صاغ واحد على سبيل التعويض
المؤقت والمصروفات وخمسمائة قرش مقابل أتعاب المحاماة"، وأقامت قضاءها على أن دعوى
المدعي بطلب إلغاء قرار فصله من الخدمة دعوى غير مقبولة استناداً إلى صريح حكم المادة
السابعة من المرسوم بقانون رقم 181 لسنة 1952 بشأن فصل الموظفين بغير الطريق التأديبي،
وهو المرسوم بقانون الذي فصل المدعي بالاستناد إليه "وغير مجد القول بأن منع سماع دعوى
الإلغاء مشروط بأن يكون القرار قد صدر مطابقاً لأحكام المرسوم بقانون رقم 181 لسنة
1952 دون القرارات التي يشوبها خطأ في تطبيقه وأن القرار المطعون فيه قد خالف القانون
باستناده إلى أعمال لجنة قيل بأن رئيس مجلس الوزراء شكلها لفحص حالة فريق من الضباط
- لا جدوى من هذا القول؛ لأن الأصل أن القرار الإداري لا يكون معرضاً للطعن إلا إذا
شابه عيب المخالفة للقانون. أما إذا سلم من العيب فإنه يصدر حصيناً من الإلغاء فلا
حاجة بالمشرع إلى النص على عدم الطعن فيه؛ ومن ثم فإن النص على منع سماع الدعوى بالإلغاء
إنما قصد به تحصين القرارات التي قد يشوبها عيب من العيوب". وخلصت من ذلك إلى عدم قبول
الدعوى بالنسبة إلى طلب الإلغاء.
ومن حيث إنه ولئن كان الطعن قد اقتصر على الشق الخاص بما قضى به الحكم من تعويض، دون
التعرض لشقه الخاص بعدم قبول طلب الإلغاء، إلا أن قضاء هذه المحكمة قد استقر على أن
الطعن أمامها في الأحكام الصادرة من محكمة القضاء الإداري أو المحاكم الإدارية طبقاً
للمادة 15 من القانون رقم 165 لسنة 1955 في شأن تنظيم مجلس الدولة يفتح الباب أمام
تلك المحكمة لتزن الحكم المطعون فيه بميزان القانون وزناً مناطه استظهار ما إذا كانت
قد قامت به حالة أو أكثر من الحالات التي تعيبه والمنصوص عليها في المادة سالفة الذكر
فتلغيه ثم تنزل حكم القانون في المنازعة، أم أنه لم تقم به أية حالة من تلك الأحوال
وكان صائباً في قضائه فتبقى عليه وترفض الطعن. ولما كانت تلك المادة - إذ ناطت برئيس
هيئة المفوضين وحده، سواء من تلقاء نفسه أم بناءً على طلب ذوي الشأن إن رأى هو وجهاًً
لذلك، حق الطعن أمام المحكمة العليا الإدارية في الأحكام الصادرة من محكمة القضاء الإداري
والمحاكم الإدارية - قد أقامت ذلك على حكمة تشريعية تتعلق بالمصلحة العامة كشفت عنها
المذكرة الإيضاحية للقانون المذكور باعتبار أن رأي هيئة المفوضين تتمثل فيه الحيدة
لصالح القانون وحده الذي يجب أن تكون كلمته هي العليا، فإنه يتفرع عن ذلك أن لهذه الهيئة
أن تتقدم بطلبات أو أسباب جديدة غير تلك التي أبدتها في عريضة الطعن ما دامت ترى في
ذلك وجه المصلحة العامة بإنزال حكم القانون على هذا الوجه الصحيح في المنازعة الإدارية.
كما أن للمحكمة العليا أن تنزل حكم القانون على هذا الوجه غير مقيدة بطلبات الهيئة
أو الأسباب التي تبديها، ما دام المرد في ذلك هو إلى مبدأ الشرعية نزولاًً على سيادة
القانون في روابط القانون العام التي تختلف في طبيعتها عن روابط القانون الخاص. فليس
لمحكمة القضاء الإداري أو للمحاكم الإدارية في رقابتها للقرارات الإدارية سلطة قطعية
تقصر عنها سلطة المحكمة العليا؛ ذلك أن رقابة محكمة القضاء الإداري والمحاكم الإدارية
على القرارات الإدارية هي رقابة قانونية تسلطها عليها لتتعرف مدى مشروعيتها من حيث
مطابقتها أو عدم مطابقتها للقانون، وهذا بدوره هو موضوع الرقابة القانونية التي للمحكمة
الإدارية العليا على أحكام القضاء الإداري؛ ومن ثم فإذا قصر رئيس هيئة مفوضي الدولة
طعنه على ما قضى به الحكم المطعون فيه في شقه الخاص بالتعويض - كما في خصوصية هذه الدعوى
- دون شقه الآخر المتعلق بما قضى به من عدم قبول دعوى الإلغاء فإن هذا لا يمنع المحكمة
العليا من البحث في حكم القانون الصحيح بالنسبة إلى هذا الشق الأخير، وبخاصة إذا أثار
المطعون عليه المنازعة فيه؛ لتعلق الأمر بمشروعية أو عدم مشروعية القرار الصادر بفصل
المدعي، ولا سيما إذا كان الشقان مرتبطين أحدهما بالآخر ارتباطاً جوهرياً، وكانا فرعين
ينبعان من أصل مشترك، ونتيجتين مترتبتين على أساس قانوني واحد.
ومن حيث إنه قد تبين لهذه المحكمة أن مجلس الوزراء لم يصدر قراره بفصل المطعون عليه
في 10 من يناير سنة 1953 إلا بعد أن استأنى والتزم الاحتياط، ولا أدل على ذلك من أنه
في جلسة 27 من نوفمبر 1952 التي عرضت عليه فيها توصية اللجنة الإجماعية بفصل المدعي
لم يعجل المجلس بقرار الفصل، بل رأى أن يندب لجنة خاصة لتحقيق المآخذ التي نسبت إليه،
وبعد أن جاءته بيانات جديدة وتحريات مصدقة لما قام على المطعون عليه من تهم كانت موضوع
بحث لجنة التطهير، وتبين للمجلس أن إجراء الفصل من الخدمة هو الحق الذي لا مرية فيه،
وإنه يأوى في خصوص ذلك إلى ركن شديد، لم يتردد في إصدار هذا القرار في 10 من يناير
سنة 1953، على ما سلف البيان، وإذن فلا وجه فيما وصف به عدم الاستجابة لتوصية لجنة
التطهير - بالنسبة إلى المطعون عليه بجلسة مجلس الوزراء في 27 من نوفمبر سنة 1952 -
من أنه قرار إداري نهائي أصدره المجلس ويمتنع عليه الرجوع فيه إلا في الميعاد المقرر
لسحب القرار الإداري، لأن المجلس المذكور لم يتخذ قراراً إدارياً نهائياً في هذا الشأن؛
إذ القرار الإداري الذي يصدق عليه هذا الوصف هو الذي ينشئ مركزاً ذاتياً يتعلق به حق
ذي الشأن فيه، ولم يكن شيء من ذلك حاصلاً فيما قرره المجلس في 27 من نوفمبر سنة 1952؛
إذ لم يستحدث قراره جديداً لصالح المطعون عليه يخوله التمسك بحصانته بعد تصرم ميعاد
الرجوع فيه، والأمر أولى أن يكون كذلك إذا تبين من الأوراق أن ما صدر عن مجلس الوزراء
لم يكن قراراً نهائياً بدليل ما اتجه إليه رئيس هذا المجلس في ذلك الوقت من ندب لجنة
لتحقيق التهم المنسوبة إلى المطعون عليه وتقصي مصادرها من طريق تحريات إدارة المخابرات.
ولو كان قرار المجلس الأول نهائياً لما اختط هذه الخطة التي أفضت إلى تأكيد اقتناعه
بعلوق شوائب وشبهات قوية بالمطعون عليه في مسلكه الوظيفي، مما زعزع الثقة باستقامته
وبمحافظته على كرامة وظيفته، ودعاه إلى إصدار قراره في 10 من يناير سنة 1953 بفصله
من الخدمة.
ومن حيث إنه يتفرع عن ذلك أن قرار مجلس الوزراء المشار إليه لم يكن موصوماً بعيب في
الشكل ناشئ عن كونه معرى من إجراء شكلي سابق أغفل اتخاذه بالمخالفة لما أوجبه المرسوم
بقانون رقم 181 لسنة 1952؛ لأن توصية لجنة التطهير بفصل المطعون عليه من الخدمة لم
يسقطها صدور قرار نهائي برفضها، بل لم تزل هذه التوصية قائمة حتى اجتمعت الأسباب على
جدية أساسها لورود البيانات والتحريات إلى مجلس الوزراء مواطئة لقيام الشبهات القوية
الدالة على جدية الاتهام، وهي التي بررت ما اتخذه مجلس الوزراء من قرار نهائي في 10
من يناير سنة 1953، على ما سلف إيضاحه، وإذن فلا حجة في النعي على القرار المذكور بأنه
معيب بعيب شكلي ناشئ من تجرده من إجراء سابق يتعين اتخاذه؛ ذلك أن توصية لجنة التطهير
في شأن المطعون عليه كانت قائمة قانوناً حتى صدر القرار النهائي بفصله في 10 من يناير
سنة 1953.
ومن حيث إنه حتى لو صح في الجدل بأن القرار المطعون فيه عاره عيب شكلي يصمه بالبطلان،
فإن هذا العيب ليس من شأنه أن يفتح باب الطعن فيه بالإلغاء؛ إذ لا وجه للتحدي بأن مناط
إعمال المادة السابعة من المرسوم بقانون رقم 181 لسنة 1952 هو أن يكون قرار الفصل قد
صدر بالمطابقة لأحكام هذا المرسوم بقانون، أي بتطبيقه تطبيقاًًًًًً صحيحاً لا يشوبه
خطأ؛ ذلك أن الأخذ بهذا القول يجعل المنع الوارد في هذه المادة من قبيل اللغو؛ إذ يقوم
على تأويل غير صحيح لغرض الشارع من عدم جواز الطعن بالإلغاء، وهو تأويل لو أخذ به لصارت
كل القرارات التي لم يطبق فيها المرسوم بقانون المشار إليه تطبيقاًًً صحيحاً هدفاًًًًً
للطعن، ولاستوت في ذلك مع سائر القرارات الإدارية التي لم يرد في شأنها منع من الطعن،
ولكان الحكم بعدم جواز الطعن بالإلغاء مجرد صيغة أخرى من الحكم برفض الدعوى، فلا يحكم
بعدم جواز الطعن بالإلغاء إلا فيما ترفض فيه الدعوى. وغني عن البيان أن هذا التأويل
يخرج عن قصد الشارع كما كشفت عن ذلك المذكرة الإيضاحية للمرسوم بقانون سالف الذكر؛
ذلك أن الشارع رأى - للغاية التي استهدفها من إصدار هذا التشريع ولكي لا يظل الجهاز
الحكومي قلقاً غير مستقر - أن يجعل قرارات الفصل التي تصدر بالاستناد إليه بمنأى عن
أي طعن من حيث الإلغاء أو وقف التنفيذ، ما دامت قد صدرت في ظل سريان أحكامه وفي الفترة
المحددة لنفاذه، ولو شابها عيب من العيوب التي كانت تجيز طلب الإلغاء طبقاً لقانون
مجلس الدولة، فأورد نص المادة السابعة المتقدم ذكرها؛ وبذلك أغلق باب الطعن بالإلغاء
أو وقف التنفيذ بالنسبة إلى القرارات التي تصدر في ظل المرسوم بقانون رقم 181 لسنة
1952 واستناداً إليه، لا فرق في ذلك بين من طبق في حقه تطبيقاً صحيحاً ومن لم يطبق
هكذا في حقه وأياً كانت طبيعة المخالفة القانونية أو نوع الانحراف في تحصيل الواقع
أو في عرضه، سواء كان هذا المأخذ مسنداً إلى لجنة التطهير ذاتها أو إلى مصدر القرار؛
لأن الغرض من المنع - كما سلف القول - هو سد باب المنازعة في العودة إلى خدمة الحكومة
عن طريق الطعن بالإلغاء أو وقف التنفيذ استقراراًً للدولاب الحكومي؛ ومن ثم فإن الحكم
المطعون فيه يكون قد صادف الصواب فيما قضى به من عدم قبول الدعوى بالنسبة إلى طلب الإلغاء،
على أن الشارع لم يمنع سماع طلب التعويض عن قرارات الفصل من الخدمة الصادرة عملاً بالمرسوم
بقانون رقم 181 لسنة 1952، كما فعل بالنسبة إلى طلب إلغائها أو وقف تنفيذها، فبقيت
ولاية القضاء الإداري كاملة بالنسبة لطلب التعويض عن هذه القرارات شأنها في ذلك شأن
القرارات الإدارية الأخرى. فحسب الموظف المفصول استناداً إلى ذلك المرسوم بقانون أن
ينصف بطريق التعويض إن كان لذلك وجه، وكان قرار فصله مخالفاً للقانون.
(ب) عن طلب التعويض [(1)]:
[(1)] المبادئ المقررة في هذا الشأن سبق نشرها في أحكام مماثلة. راجع على الأخص: السنة الأولى من هذه المجموعة، بند 67، ص 555 - والسنة الثانية من هذه المجموعة، بند 101، ص 975.