مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع
السنة الثانية والثلاثون (من أول أكتوبر سنة 1977 إلى آخر سبتمبر سنة 1978) - صـ 106

(فتوى رقم 74 بتاريخ 29/ 1/ 1978 - ملف رقم 86/ 4/ 767)
(40)
جلسة 28 من ديسمبر سنة 1977

ضباط القوات المسلحة - ملحقون حربيون "بدل تمثيل أصلي"
( أ ) صرف بدل التمثيل الأصلي للملحقين الحربيين ورؤساء مكاتب مشتريات وزارة الحربية في الخارج يكون وفقاً لأحكام قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 - بدل التمثيل الأصلي المستحق للملحقين الحربيين ورؤساء مكاتب مشتريات وزارة الحربية في الخارج حتى رتبة العميد بأقدمية تقل عن سنتين يصرف على أساس مبلغ ثابت مقداره 750 جنيهاً سنوياً ومن رتبة اللواء والعميد بعد مدة خدمة سنتين فأكثر يصرف إليهم هذا البدل على أساس 100% من بداية ربط الوظيفة العسكرية - أساس ذلك.
(ب) ضباط القوات المسلحة - ملحقون حربيون "بدل تمثيل إضافي".
صرف بدل التمثيل الإضافي لمن هم في رتبة أقل من العميد بأقدمية تقل عن سنتين من الملحقين ورؤساء المكاتب بذات النسب المقررة للمستشار بالخارجية منسوبة إلى البدل الأصلي المقرر لهم ومقداره 750 جنيهاً سنوياً - ومن رتبة اللواء والعميد بأقدمية سنتين فأكثر ولمساعدي الملحقين العسكريين بذات النسب المقررة لنظرائهم في السلك الدبلوماسي منسوبة إلى البدل الأصلي المحسوب على أساس أول ربط الرتبة العسكرية - أساس ذلك.
(جـ) ملحقين حربيين "بدلات" "إعفاء من الضرائب".
عدم سريان حكم المادة السادسة من القانون رقم 57 لسنة 1975 ببعض الأحكام المتعلقة بنظام السلكين الدبلوماسي والقنصلي بالإعفاء من الضرائب على البدلات المستحقة للعسكريين العاملين بالخارج - أساس ذلك.
استعرضت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع فتواها السابقة بشأن بدل التمثيل الأصلي والصادرة بجلسة 4/ 5/ 1977 واستبان لها أن القانون رقم 232 لسنة 1959 في شأن شروط الخدمة والترقية لضباط القوات المسلحة ينص في المادة 86 على أنه (تحدد فئات البدلات والعلاوات الإضافية الأخرى لضباط القوات المسلحة وقواعد صرفها بقرار من رئيس الجمهورية).
وتنص المادة الأولى من قرار رئيس الجمهورية رقم 744 لسنة 1963 المعدل بالقرار رقم 1785 لسنة 1965 على أنه (يصرف للملحقين الحربيين والبحريين والجويين ومديري مكاتب المشتريات بدل تمثيل أصلي بواقع 750 جنيهاً سنوياً ويصرف لهم بدل تمثيل إضافي بالنسب المقررة للمستشار.
أما الملحقون ومديرو مكاتب المشتريات من رتبة اللواء والعميد بعد خدمة سنتين فأكثر فيعاملون من الناحية المالية معاملة نظرائهم في السلك الدبلوماسي المعادلين لهم في الماهية.
ويصرف إلى مساعدي الملحقين بدل تمثيل أصلي وبدل تمثيل إضافي وعلاوة عائلية بفئات مماثلة لما يصرف لرجال السلك القنصلي المعادلين لهم في الماهية.
ويصرف إلى الملحقين الحربيين ومديري مكاتب المشتريات ومساعديهم البدلات الأخرى المقررة لهم بصفتهم أفراد عسكريين بنفس الفئات التي تصرف لرتبهم في الجمهورية...).
وكان القانون رقم 166 لسنة 1954 بنظام السلكين الدبلوماسي والقنصلي ينص في المادة 22 على أنه (يمنح أعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي إعانة غلاء معيشة وإعانة عائلية وبدل تمثيل أصلي وبدل إنابة... وذلك على الوجه وبالشروط والأوضاع التي يصدر بها قرار من مجلس الوزراء وبناء على اقتراح وزير الخارجية).
كما كان قرار رئيس الجمهورية رقم 146 لسنة 1958 بلائحة شروط الخدمة في وظائف السلكين الدبلوماسي والقنصلي ينص في مادته الثانية على أنه (يصرف لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي بدل تمثيل أصلي لمواجهة النفقات التي يستلزمها تمثيل مصر تمثيلاً لائقاً وذلك طبقاً للفئات المبينة بالجدول الآتي: (وقد حدد هذا الجدول لكل وظيفة من وظائف السلكين فئة ثابتة فالسفير فوق العادة 2000 جنيه سنوياً والوزير المفوض 1500 جنية والقائم بالأعمال 1000 جنيه والمستشار 600 جنيه....).
وكانت المادة الرابعة من هذا القرار تنص على أنه (تحدد فئات بدل التمثيل الإضافي لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي بالخارج وكذلك بدل الاغتراب الإضافي للموظفين الإداريين والكتابيين المنصوص عليه في المادة (8) بقرار من وزير الخارجية...).
ولقد صدر القانون رقم 57 لسنة 1975 ببعض الأحكام المتعلقة بنظام السلكين الدبلوماسي والقنصلي ونص في مادته الأولى على أنه (يستبدل بجدول وظائف ومرتبات أعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي رقم 166 لسنة 1954 الجدول المرافق والأحكام الملحق به).
ونص في مادته الثانية على أنه (تلغى فئات بدل التمثيل الأصلي لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي المعينين بالبعثات في الخارج.. وكذلك قواعد صرفها المطبقة في تاريخ العمل بهذا القانون وتحل محلها الأحكام المنصوص عليها في المواد التالية).
ونص في المادة الثالثة على أنه (يمنح بدل التمثيل الأصلي لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي المعينين بالبعثات في الخارج بواقع 100% من أول الربط المالي للوظيفة).
ونص في المادة الخامسة على أنه (يمنح بدل تمثيل إضافي لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي المعينين بالبعثات في الخارج..... في حدود الاعتمادات المدرجة في الموازنة بمراعاة مركز مصر في البلاد المختلفة ومستوى ظروف المعيشة فيها ويصدر بتحديد فئات هذا البدل قرار من وزير الخارجية).
ونص في المادة السادسة على أنه (يسري على بدل التمثيل الأصلي المقرر لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي بالديوان العام الخفض المقرر بالقانون رقم 30 لسنة 1967.
أما بدلات التمثيل والاغتراب الأصلية والإضافية والعلاوة العائلية المقررة في الخارج فلا يسري عليها الخفض المقرر بالقانون المذكور.
ولا تخضع البدلات والمبالغ المنصوص عليها في الفقرتين السابقتين للضرائب).
وبناء على نص المادة الخامسة من القانون رقم 57 لسنة 1975 المشار إليه أصدر وزير الخارجية القرار رقم 1825 لسنة 1975 ونص في مادته الأولى على (إلغاء نسب بدل التمثيل الإضافي...... المعمول بها حالياً في الخارج).
ونص في المادة الثانية على (العمل ينسب بدل التمثيل الإضافي..... الموضحة في الجداول المرفقة وذلك اعتباراً من أول أغسطس سنة 1975).
ويبين من استقراء هذه الجداول أن بدل التمثيل الإضافي قد حدد على أساس نسبة معينة من قيمة بدل التمثيل الأصلي المحدد بنسبة 100% من أول الربط المالي للوظيفة في السلكين الدبلوماسي والقنصلي مع المغايرة في هذه النسبة من بلد إلى آخر.
ومن حيث إنه قد سبق للجمعية العمومية أن قررت بجلسة 4/ 5/ 1977 - أن أحكام قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 - الصادر بناء على نص المادة 86 من القانون رقم 232 لسنة 1959 في شأن شروط الخدمة والترقية لضباط القوات المسلحة هي الأساس في تحديد فئات بدل التمثيل الأصلي وبدل التمثيل الإضافي للعاملين في الخارج من ضباط القوات المسلحة، وأنه لا يغير من ذلك صدور القانون رقم 57 لسنة 1975 ببعض الأحكام المتعلقة بنظام السلكين الدبلوماسي والقنصلي لأن هذا القانون لم يتعرض في أحكامه لما تناوله القرار بالتنظيم من مسائل مالية تتعلق بفئة معينة من ضباط القوات المسلحة الذين يعملون بالخارج كملحقين حربيين أو رؤساء مكاتب المشتريات، وبالتالي فإن هؤلاء العاملين يخرجون من نطاق المخاطبين بأحكام هذا القانون ولا يستمدون حقهم إلا من قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 المشار إليه.
ومن حيث إنه فيما يتعلق ببدل التمثيل الأصلي فقد بينت الجمعية العمومية بفتواها السابقة أساس تحديده وفقاً لأحكام قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 فقررت أنه يتحدد بمبلغ ثابت مقداره 750 جنيهاً سنوياً للملحقين الحربيين ورؤساء مكاتب المشتريات بالخارج ممن هم في رتبة أدنى من اللواء أو العميد بأقدمية سنتين فأكثر، أما بالنسبة لهؤلاء فإنه لما كانت أحكام هذا القرار تقتضي بمعاملتهم معاملة نظرائهم في السلك الدبلوماسي المعادلين لهم في الماهية فإن المساواة في المعاملة تقتضي أن تتم المعاملة على أساس واحد فيكفي في تحقيق المساواة المطلوبة وحدة أساس حساب البدل وليس ذات مقداره، ولما كان بدل التمثيل الأصلي الذي يصرف للدبلوماسيين يحدد - وفقاً للمادة الثالثة من القانون رقم 57 لسنة 1975 - على أساس 100% من بداية الربط المالي للفئة المالية لعضو السلك الدبلوماسي فإن وحدة الأساس في المعاملة تستوجب حساب ذات النسبة (100%) للواء أو العميد بعد مدة خدمة سنتين فأكثر على أساس بداية ربط الوظيفة العسكرية وليس على أساس بداية ربط الوظيفة الدبلوماسية المناظرة.
ومن حيث إن وزارة الحربية لم تأتِ بجديد تدعيماً لطلبها إعادة النظر في فتوى الجمعية العمومية المشار إليها واقتصرت على تبيان ما قد يترتب على أعمال هذه الفتوى من تخفيض لبدل التمثيل الأصلي الذي كان يصرف لشغالي رتب اللواء والعميد بأقدمية سنتين وأكثر وغيرهم ممن يعاملون معاملة نظرائهم الدبلوماسيين المعادلين لهم في الماهية باعتبار أن أول الربط المالي لمرتبهم يقل عن أول الربط المالي للوظائف المناظرة بالسلكين الدبلوماسي والقنصلي، فإن ذلك وحده لا يقوم سبباً يدعو إلى العدول عن الفتوى طالما أن النتيجة المتقدمة إنما تترتب على تطبيق أحكام القانون على وجهها السليم.
ومن حيث إنه بالنسبة لبدل التمثيل الإضافي فإن أحكام قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 واضحة في التمييز بين طوائف ثلاثة:
الأولى: طائفة الملحقين الحربيين والبحريين والجويين ومديري مكاتب المشتريات من رتبة العميد بخدمة تقل عن سنتين والرتب الأدنى - وهؤلاء يمنحون بدل التمثيل الإضافي بالنسب المقررة للمستشار بوزارة الخارجية طبقاً للجداول المرافقة لقرار وزير الخارجية رقم 1820 لسنة 1975، منسوبة إلى بدل التمثيل الأصلي المقرر لكل منهم ومقداره (750 جنيهاً).
والثانية: هي طائفة الملحقين ومديري مكاتب المشتريات من رتبة لواء أو عميد بأقدمية سنتين فأكثر وهم يعاملون معاملة نظرائهم الدبلوماسيين المعادلين لهم في الماهية.
والثالثة: طائفة مساعدي الملحقين ويعاملون معاملة نظرائهم أسوة بالطائفة الثانية.
وبناء على ذلك فإن بدل التمثيل الإضافي للطائفة الثانية والثالثة يحدد على أساس النسبة المحددة لنظرائهم منسوبة إلى قيمة البدل الأصلي الذي يجب تحديده على أساس نسبة 100% من أول مربوط رتبهم العسكرية.
ومن حيث إن إحالة قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 في تحديد مقدار بدل التمثيل الإضافي للعسكريين المعروضة حالتهم إلى ما هو مقرر للمستشار بالخارجية بالنسبة للطائفة الأولى وإلى ما هو مقرر للنظراء في السلكين الدبلوماسي والقنصلي بالنسبة للطائفتين الثانية والثالثة إنما يستتبع الأخذ بذات النسب التي حددها وزير الخارجية بالجداول المرافقة لقراره رقم 1820 لسنة 1975 وإن ترتب على ذلك خفض في قيمة البدل المستحق ما دامت تلك هي النتيجة الطبيعية لتطبيق النص القاضي بالإحالة.
ومن حيث إنه لا وجه للقول باستمرار تطبيق مقادير ونسب البدلات التي كان معمولاً بها قبل صدور القانون رقم 57 لسنة 1975 وقرار وزير الخارجية رقم 1820 لسنة 1975 المشار إليهما لأن نصوص قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 قد أحالت إلى المعاملة المالية بعبارات غير مقيدة بالنصوص السارية على الدبلوماسيين وقت صدور هذا القرار ومن ثم فهي لم تستعر الأحكام التي كانت مطبقة حينئذ وإنما أحالت إلى المعاملة المالية حسبما تكون وبأي تغيير يطرأ عليها، وطالما إننا أمام نص يحدد حقوقاً مالية فإنه لا يجوز التوسع في تفسيره إلى حد الإبقاء على المعاملة المالية للنظير بعد تعديلها لإفادة قرينة المشبه به منها رغم تغيرها.
ومن حيث إنه إذا كان العمل بالنسب الحالية الواردة بالقانون رقم 57 لسنة 1975 وقرار وزير الخارجية رقم 1820 لسنة 1975 يلحق بالعسكريين حيفا ويخل بالمساواة بينهم وبين الدبلوماسيين حسبما قرر مندوب وزارة الحربية أمام هيئة الجمعية العمومية بجلستها المنعقدة في 28/ 12/ 1977 التي نظر فيها هذا الموضوع، فإن تغيير هذا الوضع لا يمكن أن يتحقق إلا بتدخل تشريعي بالأداة المناسبة.
ومن حيث إنه بالنسبة لإعفاء البدلات التي تستحق للعاملين العسكريين في الخارج من الضرائب، فإنه ولئن كانت المادة السادسة من القانون رقم 57 لسنة 1975 ببعض الأحكام المتعلقة بنظام السلكين الدبلوماسي والقنصلي قد قررت إعفاء بدلات التمثيل والاغتراب الأصلية والإضافية والعلاوة العائلية المقررة في الخارج لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي من الضرائب فإن العسكريين العاملين بالخارج لا يفيدون من هذا الإعفاء الضريبي ومرجع ذلك أن النص الوارد في قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 - بمعاملة البعض منهم معاملة نظرائهم من أعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي من حيث بدل التمثيل الأصلي والإضافي ومعاملة البعض الآخر معاملة نظيره في هذين السلكين من حيث بدل التمثيل الإضافي - لا يمكن تفسيره على وجه يسوغ إعفاءهم من الضريبة لأن الضريبة كأصل عام - فرضاً وإعفاء - لا تكون إلا بقانون ينص صراحة على فرضها أو الإعفاء منها.
ولقد تضمنت المادة 119 من الدستور الدائم الصادر في 11/ 9/ 1971 هذا الأصل العام فنصت على أنه (إنشاء الضرائب العامة وتعديلها أو إلغاؤها لا يكون إلا بقانون.
ولا يعفى أحد من أدائها إلا في الأحوال المبينة في القانون.
ولا يجوز تكليف أحد أداء غير ذلك من الضرائب والرسوم إلا في حدود القانون).
وبناء على ذلك فإن الإحالة الواردة بقرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965 يجب قصرها على ما تعنيه عباراتها الصريحة بالمساواة في المعاملة المالية أي في كيفية حساب الاستحقاق ولا يجوز مد تلك الإحالة إلى الإعفاء من الضريبة لأن هذا القرار كأداة تشريعية يقصر عن أن يحقق هذا الأثر بالإعفاء من الضريبة ومن ثم يتعين لمساواة العسكريين بالدبلوماسيين في هذا الصدد أيضاً إجراء تعديل تشريعي بالأداة المناسبة.

من أجل ذلك

انتهى رأي الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع إلى ما يأتي:
أولاً: تأييد فتواها الصادرة بجلسة 4/ 5/ 1977 والتي انتهت إلى:
( أ ) "أن صرف بدل التمثيل الأصلي للملحقين الحربيين ورؤساء مكاتب مشتريات وزارة الحربية في الخارج إنما يكون وفقاً لأحكام قرار رئيس الجمهورية رقم 1785 لسنة 1965".
(ب‌) "أن بدل التمثيل الأصلي المستحق للملحقين الحربيين ورؤساء مكاتب مشتريات وزارة الحربية في الخارج حتى رتبة العميد بأقدمية تقل عن سنتين يصرف على أساس مبلغ ثابت مقداره 750 جنيهاً سنوياً لكل منهم، أما بالنسبة لمن هم من رتبة اللواء أو العميد بعد مدة خدمة سنتين فأكثر فيصرف لهم هذا البدل على أساس 100% من بداية ربط الوظيفة العسكرية.
ثانياً: أن بدل التمثيل الإضافي يصرف لمن هم في رتبة أقل من العميد بأقدمية تقل عن سنتين من الملحقين ورؤساء المكاتب بذات النسب المقرر للمستشار بالخارجية منسوبة إلى البدل الأصلي المقرر لهم ومقداره 750 جنيهاً سنوياً، وأن هذا البدل الإضافي يصرف لمن هم في رتبة اللواء أو العميد بأقدمية سنتين فأكثر ولمساعدي الملحقين العسكريين بذات النسب المقررة لنظرائهم في السلك الدبلوماسي منسوبة إلى البدل الأصلي المحسوب على أساس أول ربط الرتبة العسكرية.
ثالثاً: أن الإعفاء من الضرائب المنصوص عليه بالمادة السادسة من القانون رقم 57 لسنة 1975 ببعض الأحكام المتعلقة بنظام السلكين الدبلوماسي والقنصلي لا يسري على البدلات المستحقة للعسكريين العاملين بالخارج.
رابعاً: أن مساواة العسكريين بالدبلوماسيين في قيمة البدلات وفي الإعفاء من الضرائب المقررة عليها يستلزم تدخل تشريعي بالأداة المناسبة.