مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة - العدد الثاني (من فبراير سنة 1958 إلى آخر مايو سنة 1958) - صـ 883

(98)
جلسة 8 من مارس سنة 1958

برياسة السيد/ السيد علي السيد رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة السيد إبراهيم الديواني وعلي إبراهيم بغدادي والدكتور محمود سعد الدين الشريف ومصطفى كامل إسماعيل المستشارين.

القضية رقم 677 لسنة 3 القضائية

سلك دبلوماسي وقنصلي - بدل الإنابة - شروط استحقاقه بالتطبيق لقرار مجلس الوزراء الصادر في 25/ 5/ 1953 - مثال.
إن لائحة شروط الخدمة في وظائف التمثيل الخارجي المصدق عليها من مجلس الوزراء في 25 من مايو سنة 1953 - وهي التي كانت سارية على الواقعة محل النزاع - نظمت في الفصل الثالث منها المرتبات الإضافية لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي وموظفيهما وبينت كيفية استحقاقها، وهذه المرتبات الإضافية على ثلاثة أنواع: أولاً - بدل التمثيل، وهو مقصور على رؤساء الهيئات الدبلوماسية (م 17). وثانياً - بدل الاغتراب، وهو يصرف لموظفي الهيئتين وللموظفين الكتابيين (م 18). وثالثاً - بدل الإنابة، وقد تحدثت عنه المواد من 19 - 21. ويبين منها أن هذا البدل لا يستحق إلا في أحوال خلو وظيفة رئيس الهيئة الدبلوماسية أو وظيفة القنصل أو وجود أيهما في إجازة أو تغيبه في غير البلد الذي فيه مقر وظيفته الأصلية، فيمنح لمن يقوم بالعمل مقام رئيس الهيئة الدبلوماسية رسمياً علاوة على مرتبه الأصلي بدل إنابة يعادل ربع بدل التمثيل المقرر لرئيس الهيئة، بشرط ألا يزيد ما يصرف من هذا البدل على خمسين جنيهاً في الشهر (م 19)، ويمنح لمن يقوم بالعمل مقام القنصل علاوة على بدل اغترابه الأصلي بدل إنابة يعادل ربع بدل الاغتراب المقرر للقنصل بشرط ألا يزيد مجموع ما يصرف للنائب على مقدار بدل الاغتراب المقرر للقنصل الغائب (م 20). كما نصت المادة 21 على أنه لا يجوز منح بدل إنابة للموظف الذي ينتدب للحلول محل موظف غائب عن مقر وظيفته لتأدية مأمورية في داخل اختصاص الهيئة التابع لها الموظف الغائب. ويظهر من ذلك أن المناط في استحقاق بدل الإنابة لمن يقوم مقام القنصل هو خلو وظيفة هذا الأخير أو لوجوده في إجازة أو لتغيبه في غير البلد الذي فيه مقر وظيفته الأصلية. وعلى مقتضى هذه الأحكام لا يستحق بدل الإنابة عن القنصل العام في ميلانو إلا لمن يقوم مقامه في هذا البلد بسبب عارض من الأسباب المحددة سالفة الذكر، فلا يستحق المدعي - والحالة هذه - بدل إنابة على هذا الأساس، ما دام لم يقم بالعمل مقام القنصل المذكور في مقر وظيفته بميلانو لسبب من تلك الأسباب، كما أن تبعية نيابة قنصلية جنوا - التابعة من جهة التقسيم الإداري إلى قنصلية ميلانو - ليس مفاده أن يعتبر القائم على نيابة قنصلية جنوا، في تطبيق المادة 20 من تلك اللائحة، قد حل في هذا البلد محل قنصل ميلانو؛ لأنه ليس لهذا الأخير - بحسب التنظيم الإداري - مقر أصلاً في جنوا، حتى يتصور أن يكون هناك من يقوم مقامه فيها لسبب من الأسباب العارضة الوقتية التي حددتها تلك المادة، بل غاية الأمر أنه - بحسب التنظيم الإداري وقتذاك - كانت تتبع نيابة قنصلية جنوا قنصلية ميلانو العامة في التقسيم وفي الإشراف الإداري، وهي تبعية رؤى أن تقوم من وجهة التنظيم الإداري على أساس من الاستقرار، مما يخرجها من نطاق الأسباب العارضة الوقتية المشار إليها.

إجراءات الطعن

في 16 من إبريل سنة 1957 أودع السيد رئيس هيئة مفوضي الدولة سكرتيرية المحكمة عريضة طعن أمام هذه المحكمة قيد بجدولها تحت رقم 677 لسنة 3 القضائية في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بجلسة 18 من فبراير سنة 1957 في القضية رقم 2767 لسنة 9 القضائية المقامة من السيد/ زهير محمد الشبيني ضد وزارة الخارجية، والقاضي "برفض الدعوى وإلزام المدعي بالمصروفات". وطلب السيد رئيس هيئة المفوضين للأسباب التي استند إليها في صحيفة طعنه "الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء باستحقاق المدعي بدل الإنابة عن المدة التي قضاها نائباً للقنصل بجنوا، مع إلزام الحكومة المصروفات". وقد أعلن هذا الطعن إلى وزارة الخارجية في 15 من مايو سنة 1957، وإلى المطعون لصالحه في ذات التاريخ المذكور، وعين لنظره أمام هذه المحكمة جلسة 11 من يناير سنة 1958، وقد انقضت المواعيد القانونية دون أن يقوم أي من الطرفين مذكرة بملاحظاته، وفي 13 من نوفمبر سنة 1957 أبلغ الطرفان بميعاد الجلسة، وفيها سمعت المحكمة ما رأت سماعه من إيضاحات ذوي الشأن على الوجه المبين بمحضر الجلسة، ثم قررت إرجاء النطق بالحكم في الطعن إلى جلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة حسبما - يبين من الأوراق - تتحصل في أن المطعون لصالحه قدم إلى اللجنة القضائية لوزارة الخارجية تظلماً قيد تحت رقم 2019 لسنة 2 القضائية، أبان فيه أنه سبق له أن تسلم عمله في وظيفة نائب قنصل بنيابة قنصلية جنوا ابتداء من اليوم الأول من شهر فبراير سنة 1950، وكان يتقاضى بدل إنابة قدره اثنا عشر جنيهاً مصرياً ونصف شهرياً (500 م و12 ج)، وهو ما يعادل ربع بدل التمثيل المقرر لقنصل مصر العام في ميلانو الذي كانت تتبعه نيابة قنصلية جنوا، وذلك في مقابل قيامه بالعمل نيابة عن القنصل العام المشار إليه في نيابة قنصلية جنوا، وقال إنه ظل يقبض هذا البدل بانتظام حتى 27 من ديسمبر سنة 1952، ثم صدر من بعد ذلك حكم لمصلحته من محكمة القضاء الإداري في القضية رقم 387 لسنة 9 القضائية قضى باعتباره سكرتيراً ثالثاً، أي في وظيفة معادلة لوظيفة القنصل، من 14 من نوفمبر سنة 1949، ونوه بأن الوزارة قد نفذت هذا الحكم بإجراء تسوية خاطئة قصدت من ورائها إلى طلب رد بدل الإنابة الذي سبق صرفه إليه طيلة مدة خدمته بنيابة قنصلية جنوا مضافاً إليه إعانة الغلاء، بحجة أن الحكم قد كشف عن وجوب اعتباره قنصلاً من أول فبراير سنة 1950، وهو أمر لا يستحق معه بدل الإنابة عن قيامه بأعمال القنصلية نيابة عن القنصل العام، وأضاف إلى ما تقدم أن المادة 20 من لائحة شروط الخدمة في التمثيل الخارجي تقضي بمنحه البدل المذكور؛ وعلى ذلك فقد طلب وقف التسوية التي أجرتها وزارة الخارجية والحكم له بأحقيته فيما قبضه من مبالغ متعلقة ببدل الإنابة وما يلحق بها من إعانة الغلاء المناسبة، وفي 3 من مارس سنة 1953 دفعت وزارة الخارجية الدعوى بأن المطعون لصالحه لما قضى الحكم الصادر لصالحه اعتباره قنصلاً قبل بدء اشتغاله بنيابة قنصلية جنوا انكشف الوضع عن عدم استحقاقه لبدل الإنابة الذي كان قد صرف إليه؛ وذلك لأن ما هدف إليه من وراء منحه بدل الإنابة المشار إليه كان تمكينه من النهوض بتكاليف وأعباء وظيفة القنصل الذي ينوب عنه، باعتبار أن استحقاقاته تقل عن استحقاقات هذا القنصل، فلما اعتبر في هذه الوظيفة خلال عمله بنيابة قنصلية جنوا بموجب الحكم المتقدم الذكر، وثبت استحقاقه لمخصصاتها، وجب أن يسقط حقه في البدل المشار إليه، وفي 22 من مايو سنة 1954 قدم المطعون لصالحه مذكرة ردد فيها دفاعه السالف، وأضاف إليه أن قنصل ميلانو العام هو رئيس نيابة قنصلية جنوا، وأنه كان يتقاضى مرتب تمثيل قدره 50 ج. م شهرياً، وأنه لذلك يستحق (أي المطعون لصالحه) بدل إنابة مقداره 500 م و12 ج. م شهرياً، وهو يعادل ربع ما يتقاضاه القنصل العام من مرتب التمثيل، وقال إن هذا المبلغ يستحقه القائم على قنصلية جنوا ولو كان قنصلاً، ما دام ما يحصل عليه من مرتب التمثيل مضافاً إليه بدل الإنابة لا يجاوز ما هو مقرر للقنصل العام في ميلانو من مرتب التمثيل على ما حددته المادة التاسعة عشرة من لائحة شروط الخدمة في التمثيل الخارجي، ولما أحيلت هذه الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري (الهيئة الرابعة "ب") لاختصاصها بها على إثر صدور القانون رقم 165 لسنة 1955 في شأن تنظيم مجلس الدولة قضت هذه المحكمة بجلسة 18 من فبراير سنة 1957 "برفض الدعوى، وإلزام المدعي بالمصروفات". وأقامت قضاءها على أن "نص المادة 20 من لائحة شروط الخدمة صريح في أن منح البدل لا يكون إلا لمن يقوم مقام رئيس الهيئة في حالة وجوده في إجازة أو تغيبه في غير البلد الذي فيه مقر وظيفته الأصلية، وأن المدعي اعتبر بموجب الحكم الصادر في القضية رقم 371 لسنة 5 القضائية سكرتيراً ثالثاً من 14 من نوفمبر سنة 1949، ونفذت الوزارة الحكم مع تسوية حالته، وأنه لا يعتبر - والحالة هذه - أنه كان يقوم مقام رئيس الهيئة؛ لأنه كان في ذلك الوقت يشغل وفقاً - لما قضى به الحكم - منصب رئيس الهيئة أي قنصل؛ ومن ثم كان صرف بدل الإنابة إليه باعتباره نائب قنصل مخالفاً للواقع، ولا يجوز له صرف بدل الإنابة عن هذه المدة، وإنما الذي يصرفه ما هو مخول للقنصل وفقاً للأوضاع التي تحكم هذه الوظيفة".
ومن حيث إن الطعن قد بني على ما نصت عليه المادة 20 من لائحة شروط الخدمة في وظائف التمثيل الخارجي من حكم بالنسبة إلى من ينوب عن القنصل في حالة خلو وظيفته أو غيابه أو تغيبه في غير البلد الذي فيه مقر وظيفته، وعلى أن النائب عنه في كل حالة من هذه الحالات يستحق بالإضافة إلى بدل الاغتراب بدل إنابة يعادل ربع بدل التمثيل المقرر للقنصل بشرط أن لا يزيد مجموع ما يصرف من هذا البدل للنائب على مقدار بدل الاغتراب المقرر للقنصل الغائب، وأن مقتضى هذا النص هو أن المناط في استحقاق بدل الإنابة هو القيام رسمياً مقام رئيس الهيئة - القنصل - في العمل، بغض النظر عن الوظيفة التي يشغلها النائب، وأن الحكم المطعون فيه إذ ذهب غير هذا المذهب يكون قد خالف القانون.
ومن حيث إنه قد تبين لهذه المحكمة - على هدي الأوراق - أن وزير الخارجية أصدر في 8 من نوفمبر سنة 1952 قراراً بتسوية حالة المطعون لصالحه تنفيذاً لحكم صادر لصالحه في 9 من يناير سنة 1952 من محكمة القضاء الإداري في القضية رقم 371 لسنة 5 القضائية، وبموجب هذه التسوية عين سكرتيراً ثالثاً المعادلة لوظيفة قنصل من الدرجة الثانية، وقيد على الدرجة الرابعة المقررة لوظيفته اعتباراً من 14 من نوفمبر سنة 1949، ومنح أول مربوط هذه الدرجة من أول يونيه سنة 1950 وفقاً لقرار مجلس الوزراء في 17 من مايو سنة 1950، على أن يصرف إليه ما يستحقه من فروق اعتباراً من 14 من نوفمبر سنة 1949. ولما تبين للوزارة أن المطعون لصالحه قام فعلاً وقبل استئذانها بتسوية الفروق المالية المستحقة له بين راتبي الملحق والسكرتير الثالث عن المدة من 14 من نوفمبر سنة 1949 حتى غاية نوفمبر سنة 1952، وأنه صرف استحقاقاته في هذا الخصوص من خزانة نيابة قنصلية جنوا، أصبح في نظرها مديناً ببدل الإنابة الذي قبضه فعلاً عن المدة من أول فبراير سنة 1950 (تاريخ نقله إلى نيابة قنصلية جنوا وتسلمه العمل بها) حتى آخر نوفمبر سنة 1952 عدا مدة إجازته في المدة من 2 من ديسمبر سنة 1950 حتى 5 من يناير سنة 1951 كما يبين من مناقشة مندوب الوزارة بجلسة 16 من مارس سنة 1955 أمام المحكمة الإدارية أنه فيما يتعلق بالقنصلية العامة بميلانو لا يصرف بدل الإنابة إلا لمن يقوم مقام هذا القنصل العام في قنصلية ميلانو ذاتها في حالة خلو وظيفة هذا القنصل أو وجوده في إجازة أو تغيبه في غير البلد الذي فيه مقر وظيفته الأصلية، أما فيما يختص بنيابة قنصلية جنوا فإن القائم عليها لا يستحق بدل إنابة بدعوى أنه القنصل العام في ميلانو، وإنما يمنح بدل الإنابة في جنوا لمن يحل محل القنصل في هذه البلد. وقد سويت حالة المدعي بعد الحكم الصادر لصالحه على اعتباره قنصلاً بها، وحسب له مرتبه الأصلي ومرتباته الإضافية على هذا الأساس، فلا يجوز له الجمع بين مخصصات القنصل ومن يحل محله باعتباره نائباً عنه.
ومن حيث إن لائحة شروط الخدمة في وظائف التمثيل الخارجي المصدق عليها من مجلس الوزراء في 25 من مايو سنة 1953 نظمت في الفصل الثالث منها المرتبات الإضافية لأعضاء السلكين الدبلوماسي والقنصلي وموظفيهما، وبنيت كيفية استحقاقها، وهذه المرتبات الإضافية على ثلاث أنواع: أولاً - بدل التمثيل، وهو مقصور على رؤساء الهيئات الدبلوماسية (م 17). وثانياً - بدل الاغتراب، وهو يصرف لموظفي الهيئتين وللموظفين الكتابيين (م 18). وثالثاً - بدل الإنابة، وقد تحدثت عنه المواد من 19 - 21، ويبين منها أن هذا البدل لا يستحق إلا في أحوال خلو وظيفة رئيس الهيئة الدبلوماسية أو وظيفة القنصل أو وجود أيهما في إجازة أو تغيبه في غير البلد الذي فيه مقر وظيفته الأصلية، فيمنح لمن يقوم بالعمل مقام رئيس الهيئة الدبلوماسية رسمياً علاوة على مرتبه الأصلي بدل إنابة يعادل ربع بدل التمثيل المقرر لرئيس الهيئة، بشرط ألا يزيد ما يصرف من هذا البدل على خمسين جنيهاً في الشهر (م 19)، ويمنح لمن يقوم بالعمل مقام القنصل علاوة على بدل اغترابه الأصلي بدل إنابة يعادل ربع بدل الاغتراب المقرر للقنصل، بشرط ألا يزيد مجموع ما يصرف للنائب على مقدار بدل الاغتراب المقرر للقنصل الغائب (م 20). كما نصت المادة 21 على أنه لا يجوز منح بدل إنابة للموظف الذي ينتدب للحلول محل موظف غائب عن مقر وظيفته لتأدية مأمورية في داخل اختصاص الهيئة التابع لها الموظف الغائب، ويظهر من ذلك أن المناط في استحقاق بدل الإنابة لمن يقوم مقام القنصل هو خلو وظيفة هذا الأخير، أو لوجوده في إجازة، أو لتغيبه في غير البلد الذي فيه مقر وظيفته الأصلية، وعلى مقتضى هذه الأحكام لا يستحق بدل الإنابة عن القنصل العام في ميلانو إلا لمن يقوم مقامه في هذا البلد بسبب عارض من الأسباب المحددة سالفة الذكر، فلا يستحق المدعي - والحالة هذه - بدل إنابة على هذا الأساس، ما دام لم يقم بالعمل مقام القنصل المذكور في مقر وظيفته بميلانو لسبب من تلك الأسباب، كما أن تبعية نيابة قنصلية جنوا التابعة من جهة التقسيم الإداري إلى قنصلية ميلانو، ليس مفاده أن يعتبر القائم على نيابة قنصلية جنوا - في تطبيق المادة 20 من تلك اللائحة - قد حل في هذا البلد محل قنصل ميلانو؛ لأنه ليس لهذا الأخير - بحسب التنظيم الإداري - مقر أصلاً في جنوا حتى يتصور أن يكون هناك من يقوم مقامه فيها لسبب من الأسباب العارضة الوقتية التي حددتها تلك المادة، بل غاية الأمر أنه بحسب التنظيم الإداري وقتذاك كانت تتبع نيابة قنصلية جنوا قنصلية ميلانو العامة في التقسيم وفي الإشراف الإداري، وهي تبعية رؤى أن تقوم من وجهة التنظيم الإداري على أساس من الاستقرار، مما يخرجها من نطاق الأسباب العارضة الوقتية المشار إليها.
ومن حيث إنه ما دام المدعي قد سويت حالته تنفيذاً للحكم الصادر لصالحه من محكمة القضاء الإداري، وحسب له مرتبه الأصلي ومرتباته الإضافية في تلك الفترة باعتباره في وظيفة سكرتير ثالث المعادلة لوظيفة قنصل من الدرجة الثانية، فلا يجوز له الجمع بين مخصصات هذه الوظيفة وبين الفروق التي تقاضاها فعلاً في تلك الفترة وقبل صدور الحكم لصالحه على أساس أنه كان في وظيفة أدنى، لانعدم المبرر القانوني لذلك بعد إذ استوفى حقوقه كاملة على أساس الوظيفة الأعلى.
ومن حيث إنه لما تقدم، يكون الحكم المطعون فيه قد أصاب الحق في قضائه، ويكون الطعن قد قام على غير أساس سليم من القانون متعيناً رفضه.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعاً.