مجلس الدولة - المكتب الفنى - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة والأربعون - (من أول أكتوبر سنة 2003 إلى آخر سبتمبر سنة 2004) - صـ 531

(66)
جلسة 30 من مارس سنة 2004م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ كمال زكى عبد الرحمن اللمعى - نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأستاذة المستشارين/ محمود إبراهيم محمود على عطا الله، ومنير صدقى يوسف خليل، ومصطفى سعيد مصطفى حنفى، وحسن سلامة أحمد محمود، وعبد المجيد أحمد حسن - نواب رئيس مجلس الدولة.
وبحضور السيد الأستاذ المستشار/ محمود ميزار خليفة - مفوض الدولة
وحضور السيد/ محمد عويس عوض الله - سكرتير المحكمة

الطعن رقم 6456 لسنة 46 قضائية. عليا:

عقد إدارى - تنفيذ العقد - سلطة الجهة الإدارية فى تعديل العقد أثناء تنفيذه - حدودها.
الجهة الإدارية المتعاقدة تملك بإرادتها المنفردة وعلى خلاف المألوف فى معاملات الأفراد فيما بينهم حق تعديل العقد أثناء تنفيذه وتعديل مدى التزامات المتعاقد معها فتزيد من الأعباء الملقاة على عاتق الطرف الآخر أو تنقصها وتتناول الأعمال أو الكميات المتعاقدة عليها بالزيادة أو بالنقص على خلاف ما ينص عليه العقد وذلك كلما اقتضت حاجة المرفق هذا التعديل من غير أن يحتج عليها بقاعدة الحق المكتسب أو بقاعدة العقد شريعة المتعاقدين - سلطة التعديل ليست مطلقة بل ترد عليها قيود معينة تقتضيها ضرورة التوفيق بين المصلحة العامة والمصالح الفردية للمتعاقدين معها ومن هذه القيود ما يتصل بمقدار أو نطاق التعديل وما يترتب عليه من أعباء جديدة تقع على عاتق المتعاقد نتيجة لسلطة التعديل إذ يتعين أن تكون هذه الأعباء فى الحدود الطبيعية والمعقولة من حيث نوعها وأهميتها فى نطاق موضوع العقد بحيث لا تتجاوز إمكانيات المتعاقد الفنية والمالية أو أن يكون من شأنها أن تقلب اقتصاديات العقد رأسًا على عقب - تغيير موقع العملية بعد أكثر من سنة ورفض جهة الإدارة ما يرتبه الموقع الجديد من نفقات وتكاليف تختلف عن الموقع الأصلى يجيز للمتعاقد فسخ العقد ومطالبة الجهة الإدارية بكافة النفقات وما فاته من كسب وما لحقه من خسارة من جراء عدم تنفيذه للعملية بسبب يرجع إلى خطأ الجهة الإدارية - تطبيق.

الإجراءات

فى يوم الأربعاء 17/ 5/ 2000 أودع وكيل الطاعنين قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت الرقم المشار إليه فى حكم محكمة القضاء الإدارى بقنا الصادر بجلسة 22/ 3/ 2000 فى الدعوى رقم 95 لسنة 3 ق والذى قضى برفض الدعوى وإلزام المدعين المصروفات.
وطلب الطاعنان - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإدارى بقنا للفصل فيها بهيئة مغايرة.
وأعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضدهما على النحو المبين بالأوراق.
وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء مجدداً بإلزام الجهة الإدارية المطعون ضدها بتعويض الطاعنين على النحو الذى تقدره المحكمة مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وعين لنظر الطعن أمام الدائرة الثالثة فحص طعون جلسة 19/ 12/ 2001 وتأجل نظره أمامها إلى جلسة 6/ 3/ 2002 ثم إلى جلسة 7/ 8/ 2002 وبجلسة 18/ 9/ 2002 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا الدائرة الثالثة موضوع لنظره بجلسة 29/ 4/ 2003 وتدوول نظره أمام المحكمة إلى أن قررت بجلسة 23/ 12/ 2003 إصدار الحكم بجلسة اليوم، حيث صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانونًا.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تخلص - حسبما يبين من الأوراق - فى أنه بتاريخ 7/ 11/ 1994 أقام الطاعنان (المدعيان) الدعوى رقم 95/ 3 ق أمام محكمة القضاء الإدارى بقنا ضد كل من رئيس هيئة الآثار المصرية ومدير عام منطقة أسوان والنوبة ومدير الإدارة الهندسية لآثار مصر العليا بالأقصر بصفاتهم - طلب فيها الحكم بإلزام المطعون ضدهم بأن يؤدوا للطاعنين مبلغً مقداره 139000 جنيه (مائة وتسعة وثلاثون ألف جنيه) والمصروفات.
وقال المدعيان شرحاً للدعوى إنه قد أبرم بينهما وبين الجهة الإدارية عقد مؤرخ 20/ 1/ 1993 بمقتضاه يلتزمان بإنجاز عملية إنشاء مخزن متحفى بأسوان، حيث انتهت لجنة البت إلى إسناد العملية إليهما بعد قبول التفاوض معهما فى الأسعار والنزول بالسعر بنسبة 13% من مبلغ 492920.000 فيها إلى 428840.400 جنيه ومدة تنفيذ العملية اثنا عشر شهرًا من تاريخ استلام الموقع خالياً من الموانع، وبتاريخ 27/ 7/ 1993 تم تشكيل لجنة من هيئة الآثار لتسليم الموقع وهو يقع بجوار الرافعة عند مدخل المرسى السياحى لمعابد فيله على أن يقوم المقاول بعمل الجسات الخاصة خلال مدة الثلاثين يوماً وتقديمها للهيئة لعمل اللازم والتزام المدعيان بذلك وتقدما بطلب إلى إدارة البحوث والتجارب قسم البحوث والتعدين بعمل ثلاث جلسات بعمق 10 أمتار (عشرة أمتار) بمنطقة الخزان - بإجمالى عمق 30 متراً وتم إرسال تقرير التربة والأساسات المعدة بواسطة المهندس الاستشارى الدكتور/ ........، وذلك بتاريخ 15/ 9/ 1993 وأرسل المدعيان أكثر من استعجال بسرعة اعتماد التقرير وذلك بتاريخ 27/ 10/ 1993، 27/ 12/ 1993 وطلبا سرعة البت فى التقرير واعتماد زيادة الأسعار، حيث مضت سنة على فتح المظاريف بتاريخ 18/ 10/ 1992 إلا أن المدعيين تسلما كتاب هيئة الآثار المؤرخ 5/ 3/ 1994 بما يفيد تسليمهم موقعًا جديدًا آخر خلاف المتفق عليه فى العقد والذى عمل له جلسات هذا الموقع الجديد يتطلب أعباء جديدة وبأسعار لا تتناسب مع العملية الجديدة الأمر الذى حدا بالمدعيين إلى إقامة الدعوى للمطالبة بقيمة التأمين المدفوع بنسبة 5% وقدره 20.000 جنيه (عشرون ألف جنيه) وأنه بناء على محضر التسليم المؤرخ 27/ 7/ 1993 تسلم المدعيان الموقع لعمل - الجسات الخاصة بالتربة والذى اتفق على إنجازها لهذا العمل وإرساله للهيئة تكلفت ستة آلاف جنيه وتكلفة الاستشارى ثلاثة آلاف جنيه بخلاف مصاريف أخرى تكبدها المدعيان تزيد على ثلاثة آلاف جنيه لتصبح جملة ما صرفه الطاعنان فى هذه الجسات مبلغ 12000 جنيه ورغم إخطار الهيئة بالجسات الخاصة بالتربة إلا أنها لم تعتمد التقرير رغم استعجالها أكثر من مرة للاعتماد واحتساب فرق زيادة الأسعار، حيث مضى أكثر من سنة على تاريخ فتح المظاريف وأن عدم استلام الموقع يرجع إلى عدم اعتماد تقرير التربة بفعل الهيئة إلا أنهما فوجئا بخطاب هيئة الآثار يفيد تخصيص موقع آخر جديد بما يمثل مخالفة لشروط العقد بما يستحق معه المدعيان ما تم إنفاقه فى عمل الجسات على الموقع السابق بالإضافة إلى ما كان سيعود عليهما من كسب من تلك العملية يقدر بنسبة 25% من قيمة إجمالى العملية المقررة بمبلغ 428840.00 جنيه لتصير جملة المبلغ المستحق، للمدعين طرف الهيئة مبلغ مائة وتسعة وثلاثون ألف جنيه شاملة قيمة التأمين ومصاريف التربة والجسات والتعويض عن العملية مع إلزام المدعى عليهم المصروفات وإذ أصبح صاحب الصفة طبقًا للقرار الجمهورى رقم 82/ 94 فى تمثيل الهيئة هو رئيس المجلس الأعلى للآثار فقد تم تصحيح شكل الدعوى فى 30/ 5/ 1996 باختصام رئيس المجلس الأعلى للآثار.
وبجلسة 22/ 3/ 2000 قضت المحكمة برفض الدعوى وإلزام المدعيين المصروفات وشيدت قضاءها على أن استلام الموقع للعملية كان فى 27/ 7/ 1993 وهو موعد بدء سريان العقد المؤرخ 20/ 1/ 1993 ومدة العملية اثنا عشر شهراً تبدأ من 27/ 7/ 1993 وتنتهى فى 26/ 7/ 1994 وكان إخطار المدعيين لبدء التنفيذ بالمواقع الجديدة فى 5/ 3/ 1994 خلال مدة التعاقد وقبل انتهاء مدة العقد الأصلية فكان يتعين على المقاولين المذكورين البدء فى تنفيذ العملية اعتباراً من تاريخ إخطارهما بالموقع الجديد وهو ما لم يقم به المذكوران بل وصمما عليه لدى استدعائهما لتنفيذ العقد فى الموقع الجديد متعللين بطلباتهما التى أقيمت بشأنها الدعوى الماثلة مما يكونان معه قد نكلا عن التزامهما بمقتضى العقد محل الدعوى وتكون طلباتهما جديرة بالرفض، حيث كان الأجدر بهما تنفيذ العقد ثم المطالبة بعد ذلك بما هو مستحق لهما من مصروفات.
ومن حيث إن مبنى الطعن أن الحكم المطعون فيه قد خالف القانون وأخطأ فى تطبيقه وتأويله لأسباب حاصلها:
(1) أنه لا وجه لما ذهبت إليه المحكمة من عدم أحقيتهما فى الدفع بعدم التنفيذ ذلك أنهما تسلما الأرض محل التعاقد وقاما بعمل الجسات اللازمة للتربة وعمل الأساسات فى هذه الأرض المسلمة لهما وصرفا مبالغ طائلة فى سبيل ذلك ثم قاما بإخطار الجهة الإدارية لاعتماد الجسات للبدء فى التنفيذ إلا أنها امتنعت عن ذلك وأخطرتهما فى 5/ 3/ 1994 بتغيير موقع العملية على أساس أن الوحدة المحلية رفضت إنشاء المبنى على الأرض الأولى، ومن ثم يكون عدم التنفيذ راجعاً إلى الجهة الإدارية.
(2) لا يجوز للجهة الإدارية أن تتمسك بالسبب الأجنبى لتخلى مسئوليتها بحجة أنها قامت بالتعاقد على تنفيذ عملية على أرض لم تنتقل ملكيتها فعلاً من الوحدة المحلية وإنما تسرعت بتسليمهما الموقع فى 27/ 7/ 1993 ثم سحبت الأرض بمعرفة الوحدة المحلية.
(3) إذا كانت للجهة الإدارية الحق فى التحلل من العقد فإنها تلتزم بدفع جميع ما أنفقه المتعاقد من نفقات وما أنجزه من أعمال وفقاً لأحكام المادة 663 مدنى.
(4) إن كل خطأ سبَّب ضرراً للغير يلزم من ارتكبه بالتعويض وقد وقع ضرر للطاعنين من جراء خطأ جهة الإدارة فقد تكبدا مصروفات باهظة على الموقع المسلم لهما من عمل ثلاث جسات للتربة وتقرير استشارى وأساسات بلغ إجمالى تكاليفها مبلغ اثنى عشر ألف جنيه فضلا عما فات الطاعنين من كسب وما لحقتهما من خسارة تلتزم الجهة الإدارية بتعويضهما شاملاً القيمة التأمينية.
ومن حيث إنه من المقرر فى قضاء هذه المحكمة أن الجهة الإدارية المتعاقدة تملك من جانبها وحدها بإرادتها المنفردة وعلى خلاف المألوف فى معاملات الأفراد فيما بينهم حق تعديل العقد أثناء تنفيذه وتعديل مدى التزامات المتعاقد معها وعلى صورة لم تكن معروفة وقت إبرام العقد فتزيد من الأعباء الملقاة على عاتق الطرف الآخر أو تنقصها وتتناول الأعمال أو الكميات المتعاقد عليها بالزيادة أو بالنقص على خلاف ما ينص عليه العقد وذلك كلما اقتضت حاجة المرفق هذا التعديل من غير أن يحتج عليها بقاعدة الحق المكتسب أو بقاعدة أن العقد شريعة المتعاقدين غير أن سلطة التعديل هذه ليست سلطة مطلقة بل ترد عليها قيود معينة تقتضيها ضرورة التوفيق بين المصلحة العامة والمصالح الفردية للمتعاقدين معها، ومن هذه القيود ما يتصل بمقدار أو نطاق التعديل وما يترتب من أعباء جديدة تقع على عاتق المتعاقد نتيجة لسلطة التعديل إذ يتعين أن تكون هذه الأعباء فى الحدود الطبيعية والمعقولة من حيث نوعها وأهميتها فى نطاق موضوع العقد بحيث لا تتجاوز إمكانيات المتعاقد الفنية والمالية أو أن يكون من شأنها أن تقلب العقد رأسًا على عقب بحيث يصبح التعاقد وكأنه عرض جديد أو تغيير فى موضوع العقد أو محله وإلا جاز للمتعاقد أن يطلب فسخ العقد فإذا قامت الجهة الإدارية بتغيير موقع العملية إلى موقع جديد بعد مضى أكثر من سنة على تسليمه الموقع الأصلى لأسباب تعود إليها ورفضت ما يرتبه الموقع الجديد من نفقات وتكاليف تختلف عن الموقع الأصلى شاملة للزيادة فى الأسعار التى طرأت بعد مضى هذه المدة لمواد البناء وأجور العمالة فإنه يجوز للمتعاقد فسخ العقد ومطالبة الجهة الإدارية بكافة النفقات التى تكلفها لعمل الجسات وما فاته من كسب وما لحقه من خسارة من جراء عدم تنفيذه للعملية بسبب يرجع إلى خطأ الجهة الإدارية.
ومن حيث إن الثابت أنه بتاريخ 20/ 1/ 1993 أبرم عقد بين كل من الطاعنين وهيئة الآثار المصرية بعد أن رسا عليهما عملية إنشاء المخزن المتحفى بأسوان بناءً على توصية لجنة البت بمحضرها المؤرخ 21/ 12/ 1992 بقيم إجمالية قدرها 428840.400 (أربعمائة وثمانية وعشرون ألفًا وثمانمائة وأربعون جنيهًا وأربعمائة مليم لا غير) ومدة العملية اثنا عشر شهرًا وتم تسليم الموقع خاليًا من الموانع بتاريخ 27/ 7/ 1993 على أرض مخصصة من مجلس مدينة أسوان على أن يمنح المقاول مدة ثلاثين يوما من هذا التاريخ للانتهاء من عمل وتقديم نتائج الجسات المطلوبة وبعد قيام مقاولى العملية بعمل الجسات المطلوبة على نفس قطعة الأرض بطريق الشلال الكرور بجوار الجبانة بإجمالى مسطح قدره 1500 متر - والتى سبق للهيئة أن تعاقدت على شرائها من مجلس مدينة أسوان بتاريخ 6/ 7/ 1993 - طلب مجلس المدينة من مدير عام آثار أسوان والنوبة بكتابه المؤرخ 2/ 8/ 1993 وقف جميع الأعمال فى قطعة الأرض المسلمة للآثار لحين الانتهاء من رفع المنطقة مساحيًا، حيث إن الأرض متداخلة ضمن الجبانات وبناءً على ذلك قام المقاول بإيقاف العمل فى الموقع، وقام مجلس مدينة أسوان بتسليم هيئة الآثار قطعة أرض جديدة بطريق الشلال بجوار شركة الدواجن وذلك بموجب محضر استلام معتمد من رئيس الوحدة المحلية بأسوان فى 9/ 10/ 1993 إلا أن الوحدة المحلية عادت وأخطرت منطقة آثار أسوان بأن هذا الموقع مخصص لمشروع دواجن أسوان، وبتاريخ 2/ 1/ 1994 تم تسليم موقع ثالث للهيئة من مجلس مدينة أسوان بطريق السادات (الخزان) وطلبت ضرورة التقدم بطلب ترخيص بالرسومات الهندسية إلى قسم التنظيم بالمجلس لإقامة هذا المخزن المتحفى وتم الترخيص فى 7/ 3/ 1994 وقامت المنطقة باستعجال المقاولين فى 18/ 3/ 1994 بالحضور لمنطقة آثار أسوان والنوبة لاستلام الموقع الجديد إلا أنهما أصرا على عدم استلام الموقع الجديد إلا بعدد تحقيق مطالبهما بزيادة الأسعار ودفع ما تم صرفه على الجسات للموقع الأول وأتعاب المهندس الاستشارى وقد انتهى التقرير المعد لمعرفة فروق الأسعار فى ضوء قائمة أسعار وزارة الإسكان لعام 95 إلى أن الفرق بين أسعار العملية طبقًا للعقد وبين كراسة الشروط والمواصفات طبقًا لقائمة وزارة الإسكان هو مبلغ 113334.600 (مائة وثلاثة عشر ألفًا وثلاثمائة وأربعة وثلاثون جنيهًا وستون قرشاً) وهذه الزيادة تمثل 26.4% إلا أن الجهة الإدارية رفضت محاسبة المقاول على تلك الزيادة فى الأسعار مما حدا بهما إلى إقامة الدعوى، وإذ يحق للمطعون ضدهما المطالبة بكافة النفقات التى أنفقت على إعداد الموقع ومستحقاتهم من تأمين وتعويضات ناتجة عن خطأ الجهة الإدارية فى تغيير الموقع إلى موقع آخر بعض مضى أكثر من سنة من تاريخ التعاقد معهما فى 20/ 1/ 1993 فإنه يتعين إلزام الجهة الإدارية برد قيمة التأمين النهائى وقدره عشرون ألف جنيه وما تم إنفاقه على إعداد الجسات حيث قام الطاعنان بسداد مبلغ 6000 جنيه ستة آلاف جنيه إلى مشروع التخطيط الإقليمى لمحافظة أسوان إدارة البحوث التعدينية بموجب فاتورة صادرة من المشروع نظير عمل ثلاث جسات بعمق 30 مترًا بمنطقة الخزان شرق أمام مدخل معبد فيله وكذلك نفقات المهندس الاستشارى وأتعابه وقدرها ثلاث آلاف جنيه فيكون إجمالى نفقات الجسات مبلغ 9000 جنيه (تسعة آلاف جنيه) ونظرا الخطأ الجهة الإدارية فى تغيير الموقع للأسباب ترجع إليها إذا كان متعيناً عليها التأكد من تخصيص الموقع لها وتملكها له قبل طرح العملية فى المنافصة وقد نتج عن خطئها فى تغيير الموقع بعد مضى أكثر من سنة إلحاق ضرر بالمتعاقد إذا ارتفعت الأسعار على النحو الذى أثبتته اللجنة بما يحق لهما تقرير التعويض جبرًا عما لحقهما من ضرر تمثل فيهما فاتهما من كسب وما لحقهما من خسارة وتقدره المحكمة بمبلغ خمسين ألف جنيه فيكون إجمالى المستحق للطاعنين مبلغ 20000 جنيه قيمة التأمين + 9000 جنيه قيمة نفقات الجسات شاملة أتعاب وأجر المهندس الاستشارى + 50000 جنيه تعويض = 79000 جنيه (تسعة وسبعون ألف جنيه).
ومن حيث إنه إعمالاً لما تقدم وإذا لم يذهب الحكم المطعون فيه هذا المذهب وقضى برفض الدعوى فإنه يكون قد خالفا القانون وأخطأ فى تطبيقه وتأويله متعيناً الحكم بإلغائه وإلزام الجهة الإدارية بأن تؤدى للطاعنين مبلغ تسعة وسبعين ألف جنيه تعويضا عما لحقهما من جراء عدم تنفيذهما للعملية بسبب يرجع إلى الجهة الإدارية.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم مصروفاته عملاً بحكم المادة (184) مرافعات.

فلهذه الأسباب:
حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وقبول الدعوى شكلاً وفى الموضوع بإلزام الجهة الإدارية بأن تؤدى للطاعنين مبلغاً مقداره 79000 جنيه (تسعة وسبعون ألف جنيه) ورفضت ما عدا ذلك من طلبات وألزمت الجهة الإدارية المصروفات عن درجتى التقاضى.