مجلس الدولة - المكتب الفنى - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة والأربعون - (من أول أكتوبر سنة 2003 إلى آخر سبتمبر سنة 2004) - صـ 804

(100)
جلسة 26 من يونيو سنة 2004م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ د. عبد الرحمن عثمان أحمد عزوز - رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأستاذة المستشارين/ السيد محمد السيد الطحان، ويحيى خضرى نوبى محمد، ود. محمد ماجد محمود أحمد، وأحمد عبد الحميد حسن عبود - نواب رئيس مجلس الدولة
وبحضور السيد الأستاذ المستشار/ حتة محمود حتة - مفوض الدولة
وحضور السيد/ كمال نجيب مرسيس - سكرتير المحكمة

الطعن رقم 5301 لسنة 44 قضائية. عليا:

استيلاء - الاستيلاء المؤقت على العقارات المملوكة للأفراد - طبيعته وحدوده.
المواد (34) و(35) و(36) من الدستور، والمواد (2) و(14) و(15) و(16) من القانون رقم 10 لسنة 1990 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة.
المشرع قسم الاستيلاء على العقارات المملوكة للأفراد إلى نوعين: أولهما: استيلاء دائم ومحله العقارات التى صدر قرار لزومها للمنفعة العامة من رئيس الجمهورية أو من يفوضه، وثانيهما: استيلاء مؤقت على العقارات وهو يقع فى حالتين: الأولى: حالة لزوم العقار لخدمة مشروع ذى نفع عام تدعو الجهة طالبة نزع الملكية للاستيلاء بطريق التنفيذ المباشر على العقارات التى تقرر لزومها للمنفعة العامة بصفة مؤقتة وذلك بقرار من رئيس الجمهورية أو من يفوضه طبقاً لأحكام القانون. والثانية: حالة الخطر الداهم الطارئ التى يلزم لمواجهتها الاستيلاء على العقارات بصفة مؤقتة، وأناط القانون بالوزير المختص الاختصاص بإصدار قرار الاستيلاء المؤقت - وإن أجاز المشرع الاستيلاء على العقارات المملوكة للأفراد مؤقتاً إلا أنه قد حدد مدة الاستيلاء المؤقت على العقار إما بانتهاء الغرض المستولى عليه من أجله أو يجب ألا تتجاوز مدته متصلة كانت أو منقطعة ثلاث سنوات تبدأ من تاريخ الاستيلاء الفعلى أيهما أقرب، وتحدد مدة الاستيلاء المؤقت فى القرار الصادر به - على الجهة الإدارية طالبة نزع الملكية إعادة العقار المستولى عليه فى نهاية هذه المدة بالحالة التى كان عليها وقت الاستيلاء مع تعويض عن كل تلف أو نقص فى قيمته، أما إذا دعت الضرورة على مد تلك المدة بما يجاوز السنوات الثلاث المشار إليها فيجب على جهة الإدارة أن تتفق مع ذوى الشأن على ذلك فإذا تعذر الاتفاق معهم وجب عليها اتخاذ إجراءات نزع ملكية العقارات قبل مضى مدة الثلاث السنوات بوقت كافٍ، ولا يبقى لذوى الشأن فى هذه الحالة سوى الحق فى التعويض - تطبيق.

الإجراءات

فى يوم الثلاثاء الموافق 19/ 5/ 1998 أودع الأستاذ/ عبد الغفار فهمى النائب بهيئة قضايا الدولة نائباً عن الطاعنين بصفتيهما قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً بالطعن قيد بجدولها العمومى تحت رقم 5301 لسنة 44 ق. عليا فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بقنا فى الدعوى رقم 1313 لسنة 5 ق بجلسة 26/ 3/ 1998 والقاضى منطوقة "بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار المطعون عليه وإلزام جهة الإدارة مصروفات هذا الطلب، وأمرت بإحالة طلب الإلغاء إلى هيئة مفوضى الدولة لتحضيره وإعداد تقرير بالرأى القانونى فيه".
وطلب الطاعنان بصفتيهما - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وفى الموضوع بإلغائه والقضاء مجدداً برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، مع إلزام المطعون ضده بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة عن درجتى التقاضى.
وقد أعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضده على النحو الثابت بالأوراق.
وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً بالرأى القانونى فى الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً مع إلزام جهة الإدارة الطاعنة المصروفات.
وعين لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة جلسة 17/ 1/ 2000 وبجلسة 7/ 8/ 2000 قررت تلك الدائرة إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الأولى - موضوع" وحددت لنظره أمامها جلسة 15/ 10/ 2000 وتدوول بالجلسات على النحو الثابت بمحاضرها وبجلسة 27/ 8/ 2002 أصدرت المحكمة حكماً تمهيدياً بندب مكتب خبراء وزارة العدل بقنا لمباشرة المأمورية المبينة بأسباب ومنطقة هذا الحكم.
وقد باشر الخبير المهمة المسندة إليه وأودع تقريره ضمن أوراق الطعن.
وبجلسة 8/ 5/ 2004 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 26/ 6/ 2004 مع التصريح بتقديم مذكرات لمن يشاء فى شهر.
وبجلسة اليوم صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، والمداولة قانونًا.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تخلص - حسبما يبين من الحكم المطعون فيه وسائر الأوراق - فى أنه بموجب عريضة مودعة قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى بقنا بتاريخ 14/ 8/ 1997 أقام المطعون ضده الدعوى رقم 1313 لسنة 5 ق. بطلب الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار المطعون فيه الصادر بتغيير مجرى مخر السيل ناحية الكلاحين - مركز فقط - محافظة قنا فيما تضمنه من إزالة مزرعة الدواجن الخاصة به، وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
ومن حيث إن المحكمة تحيل إلى ما جاء فى حكمها التمهيدى سالف الذكر سواء فى بيان الوقائع أو فى الأسباب التى أقيم عليها الحكم المطعون فيه أو فى بيان أسباب الطعن الماثل وتعتبره مكملاً لقضائها فيما سبق وأحاط بها بعد أن بسطها بسطاً يغنى عن إعادة سردها مجدداً فى هذا الحكم تفادياً للتكرار.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة جرى على أن طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه يقوم على ركنين: الأول: هو جدية الأسباب التى يستند إليها الطلب، ويتصل هذا الركن بمبدأ المشروعية وهو يقوم كلما تبين للمحكمة - بحسب ظاهر الأوراق ودون مساس بأصل طلب الإلغاء الذى يظل قائماً حتى يفصل فيه موضوعاً - أن ما يأخذه الطالب على القرار من عيوب يقوم على أسباب صحيحة وتشوب مشروعيته - مما يرجح معها الحكم بإلغاء القرار عند الفصل فى موضوع الدعوى، والثانى: هو قيام حالة الاستعجال وذلك بأن يترتب على الاستمرار فى تنفيذ القرار المطعون فيه نتائج يتعذر تداركها فيما لو قضى بعد ذلك بإلغائه.
ومن حيث إنه عن ركن الجدية فإن الدساتير المصرية المتعاقبة منذ دستور سنة 1923 وحتى الدستور الدائم القائم حالياً قد حرصت جميعها على مبدأ صون الملكية الخاصة وحرمتها، وحظر العدوان عليها والتأكيد على حق الملكية باعتباره حقاً نافذاً فى مواجهة الكافة.
ومن ثم فإن الحماية التى يكفلها الدستور للملكية الخاصة، وبوصفها إحدى القيم الجوهرية التى يرعها لا تقتصر على ما هو قائم فعلاً من مصادرها التى استقام بها الحق فى الملكية صحيحاً وفق أحكام الدستور، ولكنها تمتد بداهة إلى ما هو مشروع من صور كسبها التى تعد سبباً لتلقيها أو لانتقالها من يد أصحابها إلى آخرين، كما أن مؤدى صون احترامها فى نطاق الروابط بين أشخاص القانون الخاص عدم زوال ملكيتها عن أصحابها إلى آخرين إلا وفقاً للقانون، كما حضر على الدولة وأشخاص القانون العام المساس بها إلا استثناء وبمراعاة الوسائل القانونية السليمة والتى نظمت إسقاط الملكية عن أصحابها حيث حظرت المادة 34 من الدستور فرض الحراسة على الملكية الخاصة إلا فى الأحوال المبينة فى القانون وبحكم قضائى ، وكذا نزع الملكية جبراً عن أصحابها إلا للمنفعة العامة ومقابل تعويض. كما نص الدستور فى المادة 35 منه على حظر التأميم إلا لاعتبارات المصلحة العامة وبقانون ومقابل تعويض، بل إنه إمعاناً فى حماية الملكية الخاصة وصونها من الاعتداء عليها بغير حق فقد نصت المادة 36 من الدستور على حظر المصادرة العامة حظراً مطلقاً ولم تجز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائى.
ومن حيث إنه انطلاقاً مما تقدم فإن المشرع فى القانون رقم 10 لسنة 1990 بشأن نزع ملكية العقارات للمنفعة العامة - المطبق على وقائع النزاع الماثل - قسم الاستيلاء على العقارات المملوكة للأفراد - وفقاً لنصوص هذا القانون - إلى نوعين: أولهما: استيلاء دائم ومحله العقارات التى صدر قرار لزومها للمنفعة العامة من رئيس الجمهورية أو من يفوضه طبقًا لحكم المادة الثانية من القانون المذكور، وثانيهما: استيلاء مؤقت على العقارات وهو يقع فى حالتين: الأولى: حالة لزوم العقار لخدمة مشروع ذى نفع عام تدعو الجهة طالبة نزع الملكية للاستيلاء بطريق التنفيذ المباشر - على العقارات التى تقرر لزومها للمنفعة العامة بصفة مؤقتة وذلك بقرار من رئيس الجمهورية أو من يفوضه طبقاً لأحكام المادة 14 من ذات القانون، والثانية: حالة الخطر الداهم الطارئ التى يلزم لمواجهتها الاستيلاء على العقارات بصفة مؤقتة، وذلك على النحو المنصوص عليه فى المادة 15 من القانون سالف الذكر والتى أناطت بالوزير المختص الاختصاص بإصدار قرار الاستيلاء المؤقت ومن ثم فإن سلطته فى إصدار قرار الاستيلاء المؤقت لا تجد مجالاً لإعمالها إلا فى حالة الخطر القائم الداهم الذى يلزم لدرئه الاستيلاء مؤقتاً على العقارات وليس أدل على ذلك من أن المادة 15 سالف الذكر عددت بعض الحالات التى يجوز فيها للوزير المختص إصدار قرار بالاستيلاء المؤقت على سبيل التمثيل، حيث عنيت بذكر حالة حصول غرق وقطع الجسور وتفشى الوباء وأعقبت ذلك بذكر سائر الأحوال الطارئة أو المستعجلة وكلها أسباب يجمعها أصل واحد وهو قيام حالة الضرورة الملجئة التى يتعين المبادرة والتعجيل بمواجهتها خشية استفحال أمرها وعدم التحكم فى آثارها.
ومن حيث إنه وإن أجاز المشرع الاستيلاء على العقارات المملوكة للأفراد مؤقتاً إلا أنه قد حدد مدة الاستيلاء المؤقت على العقار إمام بانتهاء الغرض المستولى عليها من أجله أو يجب ألا تتجاوز مدته، متصلة كانت أو متقطعة ثلاث سنوات تبدأ من تاريخ الاستيلاء الفعلى أيهما أقرب، وتحدد مدة الاستيلاء المؤقت فى القرار الصادر به وذلك على النحو المنصوص عليه فى المادة 16 من القانون آنف الذكر والتى أوجبت على الجهة الإدارية طالبة نزع الملكية إعادة العقار المستولى عليه فى نهاية هذه المدة بالحالة التى كان عليها وقت الاستيلاء مع تعويض عن كل تلف أو نقص فى قيمته، أما إذا دعت الضرورة على مد تلك المدة بما يجاوز السنوات الثلاث المشار إليها فيجب على جهة الإدارة أن تتفق مع ذوى الشأن على ذلك فإذا تعذَّر الاتفاق معهم، وجب عليها اتخاذ إجراءات نزع ملكية العقارات قبل مضى مدة الثلاث السنوات بوقت كافٍ، ولا يبقى لذوى الشأن فى هذه الحالة سوى الحق فى التعويض مقدراً بالأسس المبينة بالمادة المذكورة.
ومن حيث إنه يخلص مما تقدم أن وضع يد الجهة الإدارية على العقار المستولى عليه مؤقتاً خلال فترة الاستيلاء المحددة بالقرار والتى حددها المشرع بثلاث سنوات كحد أقصى يستند على سند من أحكام القانون - أمام بعد مضى تلك المدة فوضع يدها على العقار يجب أن يكون مستنداً إلى اتفاق مع ذوى الشأن أو إلى ملكيتها للعقار المنزوعة ملكيتها مقابل التعويض طبقاً لأحكام القانون - أما إذا لم يكن وضع يدها على العقار بعد مضى المدة المذكورة مستنداً إلى أيهما فإنه لا يعدو أن يكون غصباً لا سند له.
ومن حيث إنه بالإضافة إلى الحماية الدستورية والقانونية التى تحيط بحق الملكية نزولاً على مقتضيات الدور الاقتصادى الكبير الذى يتولاه هذا الحق وبمراعاة اعتبارات تغيير الحياة الاقتصادية فى البلاد واتجاهها نحو الحرية الفردية وتسليماً بقدرة الأفراد إذا ما مُنحوا قدراً من الحرية على المساهمة فى تطور الحياة الاقتصادية، فإن قضاء هذه المحكمة جرى على أن أحكام نزع الملكية للمنفعة العامة - المنصوص عليها فى القانون رقم 10 لسنة 1990 سالفة الذكر - لم تقر إلاَّ استثناءً وفى حدود معينة، ومن ثم فإن الاستيلاء على العقارات المملوكة للأفراد هى وسيلة استثنائية لا يسوغ للإدارة اللجوء إليها - ولو كان ذلك سعياً من جانبهاً لتحقيق مصلحة عامة إلا إذا كانت هناك حاجة ملحة ملجئة أجبرتها على سلوك هذا الطريق الاستثنائى - بعد أن استنفدت جميع الوسائل المتاحة أمامها لتحقيقها وعلى ذلك فإنه لا يجوز المساس بالملكية الخاصة فى حالة تملك جهة الإدارة طالبة نزع الملكية لعقارات تصلح من الناحية الفنية لإقامة مشروع النفع العام ومن ثم فإن شرط الضرورة الملجئة للاستيلاء هو شرط مشروعية القرار الصادر به وشرط بقائه، بحيث لا يجوز أن يزايله أو يغيب عنه، وإلا أضحى القرار غير مشروع وهذا الشرط ينكشف من ظروف ووقائع الأحوال، فما تقرره الجهة الإدارية فى هذا الشأن يجب أن يكون مستمداً من حاجتها الملحة لهذه العقارات لإقامة مشروعاتها بما يقتضيه ذلك من تقرير صفة المنفعة العامة لها ولم تجد أمامها وسيلة أخرى غير الالتجاء إلى هذه الوسيلة، والاستيلاء عليها للمصلحة العامة، فإن دلت الظروف ووقائع الحال على غير ذلك، وقعت الإجراءات المتخذة فى هذه الحالة مشوبة بالبطلان لمساسها بالملكية الخاصة التى كفلها الدستور والقانون.
ومن حيث إنه بتطبيق ما تقدم على وقائع النزع الماثل، فإنه لما كان الثابت من ظاهر الأوراق وأخصها تقرير مكتب خبراء وزارة العدل بقنا المؤرخ فى 2/ 2/ 2004 المودع ضمن أوراق الطعن أنه نظراً لتعرض محافظة قنا للسيول المتكررة بحكم قربها من سلاسل جبال البحر الأحمر وعقب سيول نوفمبر سنة 1994 قامت الإدارة العامة لرى قنا بإعداد دراسة ميدانية لحماية المدن والقرى بالمحافظة من أخطار السيول استجابةً لطلبات المواطنين والجهات الشعبية وخطة الدولة بتوفير الحماية من أخطار السيول وبدأت بموقع منطقة الكلاحين - مركز قفط باعتبارها من أكثر المناطق تعرضاً لأخطار السيول وقد تم عرض هذه الدراسة موقعة على خرائط مساحية من واقع ما تم بالطبيعة على اللجنة العليا للسيول بوزارة الرى فوافقت عليها بتاريخ 25/ 1/ 1995 وبناءً على ذلك صدر قرار وزير الأشغال العامة والموارد المائية رقم 343 لسنة 1996 بتاريخ 19/ 10/ 1996 المطعون فيه ناصاً فى مادته الأولى على أن يتم الاستيلاء المؤقت بطريق التنفيذ المباشر ولمدة لا تزيد على ثلاث سنوات على مساحة 70 فدانًا اللازمة لإنشاء مخر سيل الكلاحين لحماية قرين الكلاحين ونجوعها البالغ عددها 12 نجهًا من أخطار السيول وذلك بعرض 62 متراً وطول 2.2 كم... ثم أعقبه قرار محافظ قنا رقم 515 لسنة 1996 بتاريخ 10/ 11/ 1996 مقرراً فى مادته الأولى بأن يخصص بالمجان للمنفعة العامة مساحة 53 فدانًا الواقعة خارج الزمام تجاه حوض نمرة 45 وحوض 58 بناحية الكلاحين - قفط - ملك الأملاك الأميرية والموضحة الحدود والمعالم طبقاً للخريطة المساحية المرفقة وذلك لإقامة وتنفيذ مخر سيل الكلاحين - مركز قفط.
وحيث إن الأوراق فى ظاهرها تشير إلى أنه نفاذًا لقرار الاستيلاء المؤقت سالف الذكر قامت الجهات المختصة بإعداد الدراسات والرسم الكروكى والخرائط المساحية والمعاينات لمجرى مخر السيل وقامت اللجنة المشكلة لتنفيذ هذا المشروع بالانتقال على الطبيعة والاستيلاء الفعلى على العقارات اللازمة لتنفيذه وانتقلت إلى الموقع وقامت بتحديد وتفريد مخر سيل - الكلاحين - قفط على الطبيعة من المصب على مصرف الكلاحين حتى البداية - خارج الزمام بالجبل الشرقى وقامت بوضع العلامات الحديدية للمشروع وتم تسليمه لمهندس الرى وتم التحديد والتفريد بناءً على الأورنيك المتعمد من قبل الإدارة العامة لرى قنا وكذا الخرائط المساحية المرفوع عليها المشروع وذلك على النحو الوارد بمحضر تسليم مخر سير الكلاحين قفط المؤرخ فى 30/ 6/ 1997 ثم أسند هذا المشروع إلى شركة مقاولات لتنفيذه بموجب محضر التسليم الموقع المؤرخ فى 4/ 8/ 1997.
ومن حيث إنه لما كان القرار المطعون فيه يهدف إلى إقامة مشروع دائم لمواجهة أخطار السيول وهو أمر لا يصلح معه الاستيلاء المؤقت أداةً لتحقيقه، وإذ ثبت من ظاهر الأوراق أنه انقضت مدة تجاوزت ثلاث سنوات من تاريخ الاستيلاء الفعلى وخلت الأوراق مما يفيد وجود اتفقا بين جهة الإدارة وذوى الشأن فى هذا الخصوص أو اتخاذها قبل مضى مدة الاستيلاء المؤقت إجراءات نزع الملكية أو ما يدل على تنفيذ هذا المشروع على مال مملوك للدولة ملكية خاصة تم تخصيصه للمنفعة العامة.
ومن حيث إن البادى من الأوراق وعلى نحو ما جاء فى النتيجة النهائية لتقرير الخبير المنتدب فى الطعن الماثل أن الخط المعتمد لمجرى مخر السيل تعرض لمساحة 12.40م × 35.800م طول من مبنى المزرعة ملك المطعون ضده.
وحيث إن قرار الاستيلاء المؤقت المطعون فيه أضحى لا يصلح سنداً لاستمرار وضع يد الجهة الإدارية على ملك المطعون ضده. الأمر الذى يرجح الحكم بإلغائه عند نظر أصل طلب الإلغاء، مما يتوافر معه ركن الجدية فى طلب وقف التنفيذ.
ومن حيث إنه من الجدير بالذكر أن المحكمة فى نطاق الشق العاجل من الدعوى موضوع الطعن لا تحسم النزاع بين أطراف الخصومة فى أصل حق ملكية المطعون ضده للعقار موضوع التداعى. إذ هو تقدير وقتى عاجل بجدية النزاع تتحسسه المحكمة على ما يبدو للنظرة الأولى من مستندات المدعى الدالة على ملكيته أن يكون هو وجه الصواب مع عدم المساس بأصل الحق الذى يترك لذوى الشأن يتناضلون فيه أمام القضاء الموضوعى، كما أن جهة الإدارة هى وشأنها - فى اتباع إجراءات نزع ملكية الأرض اللازمة لمشروع النفع العام المذكور طبقاً لأحكام القانون رقم 10 لسنة 1990 سالف الذكر بالنسبة لأجزاء مجرى مخر السيل المنفذة على أملاك الأفراد الخاصة فقط دون المساحة المنفذة على أملاك الدولة التى تم تخصيصها للمنفعة العامة محل قررا محافظ قنا سالف الذكر. كما يتوافر ركن الاستعجال فى طلب وقف التنفيذ لمساس القرار الطعين بحق الملكية وهو حق دستورى يتوافر دائماً فى حالة العدوان عليه ركن الاستعجال، فضلاً عن أن الاستمرار فى تنفيذ القرار الطعين يترتب عليه حرمان المطعون ضده من مصدر رزقه، وبتوافر هذين الركنين معاً فى طلب وقف التنفيذ، فإنه يتعين إجابة المدعى إلى طلبه، الأمر الذى يترتب عليه القضاء بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وإذ ذهب الحكم المطعون فيه هذا المذهب فإنه يكون قد انتهى إلى النتيجة التى تتفق وصحيح حكم القانون مما يجعل الطعن عليه لا يصادف صحيح حكم الواقع أو القانون، فيتعين القضاء برفضه.
ومن حيث إن من خسر الطعن يلزم بالمصروفات عملاً بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب:
حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعًا، وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.