مجلس الدولة - المكتب الفنى - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة والأربعون - (من أول أكتوبر سنة 2003 إلى آخر سبتمبر سنة 2004) - صـ 814

(101)
جلسة 27 من يونيو سنة 2004م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ د. عادل محمود زكى فرغلى - نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأستاذة المستشارين/ محمد الشيخ على أبو زيد، وعبد المنعم أحمد عامر، ومحمد لطفى عبد الباقى جودة، وأحمد منصور محمد على - نواب رئيس مجلس الدولة.
وبحضور السيد الأستاذ المستشار/ طارق رضوان - مفوض الدولة
وسكرتارية السيد/ خالد عثمان محمد حسن - أمين السر

الطعن رقم 2659 لسنة 41 قضائية. عليا:

إدارات قانونية - الحقوق المالية للأعضاء - تنظيم الحصول على العلاوات - العلاواة التشجيعية - وجوب الالتزام بأحكام القانون الخاص بالإدارة القانونية.
القانون الخاص بالإدارات القانونية فى المؤسسات العامة والهيئات العامة والوحدات التابعة لها هو الأسس فى تنظيم شئون مديرى وأعضاء الإدارات القانونى بحيث تنطبق عليهم أحكامه سواء كانت أكثر أو أقل سخاء من تلك الواردة بالتشريعات السارية بشأن العاملين بالحكومة أو القطاع العام - لا يجوز كقاعدة عامة إهدار القانون المشار إليه باعتباره قانوناً خاصاً والرجوع إلى أحكام القانون العام فى كل ما فات القانون الخاص من أحكام لما فى ذلك من منافاة صريحة للغرض الذى من أجله وضع القانون الخاص - القول بغير ذلك مؤداه أن يجمع من تنطبق عليهم قوانين خاصة من العاملين بين ما تضمنته هذه القوانين من أحكام يراعى فيها المشرع نوعية مؤهلاتهم وتخصصاتهم والمهام المسندة إليهم وبين أحكام القوانين العامة التى تنطبق على سائر العاملين المدنيين بالدولة - المشرع نظم الحقوق المالية من مرتبات وبدلات وعلاوات للعاملين بالإدارات القانونية قبل الجهات التى يعملون بها، ومن ثم فلا يجوز الرجوع إلى أحكام قوانين العاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام فيما نظمه القانون المشار إليه - إذا كان هذا القانون قد نظم العلاوات المستحقة لأعضاء الإدارات القانونية فحدد قدرها وقواعد منحها، فلا يجوز استعارة أنواع أخرى من العلاوات وردت فى نظم العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام - العلاوة التشجيعية لا يعرفها القانون المذكور فإذا صدر قرار بمنح أحد أعضاء الإدارات القانونية علاوة تشجيعية فإن هذا القرار يكون قد شابه عيب جسيم ومخالفة صريحة للقانون تنحدر به إلى درجة الانعدام إذ لا يعدو أن يكون عملاً مادياً لا يكتسب حصانة بمضى المدة المقررة للسحب، كما لا يكسب من تلقوا هذا العمل أية مراكز قانونية وبالتالى لا يرتبط سحبه بميعاد معين بل يجوز سحبه فى أى وقت دون التقيد بميعاد الستين يوماً المقررة لسحب القرارات الإدارية الباطلة - تطبيق.

الإجراءات

فى يوم الأحد الموافق 23/ 4/ 1995 أودعت هيئة قضايا الدولة بصفتها نائبة عن كل من أ. د رئيس جامعة الأزهر والسيد مدير عام مستشفى الزهراء الجامعى قلم كتبا المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها برقم 2659 لسنة 41 قد ضد الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى - دائرة التسويات والجزاءات بجلسة 27/ 2/ 1995 القاضى بقبول الدعوى شكلاً وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من سحب العلاوتين التشجيعيتين الممنوحتين للمدعى بموجب القرارين رقمى 173/ 1985، 185 لسنة 1988، وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعنان فى ختام تقرير الطعن وللأسباب الواردة فيه الحكم بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه بصفة مستعجلة، وبقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء أصليًا بعدم قبول الدعوى شكلاً لرفعها بعد الميعاد واحتياطيًا برفض الدعوى وإلزام المطعون ضده المصروفات والأتعاب عن الدرجتين.
وقد تم إعلان تقرير الطعن على الوجه المقررة قانونًا.
وبعد تحضير الطعن أودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى ارتأت فيه إحالة الطعن إلى الدائرة المنصوص عليها فى المادة 54 مكرراً من قانون مجلس الدولة للنظر فى العدول عن اتجاه المحكمة الإدارية العليا من عدم جواز منح أعضاء الإدارات القانونية العلاوة التشجيعية وذلك على النحو الوارد بالأسباب.
وفى يوم الأربعاء الموافق 26/ 4/ 1995 أودع الأستاذ/ محمود حمزة المحامى بصفته وكيلاً عن أ. د رئيس جامعة الأزهر قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن ثانٍ قيد بجدولها برقم 2711 لسنة 41 ق على الحكم المطعون فيه طالباً ذات الطلبات الواردة فى الطعن الأول.
وبعد تحضير الطعن الثانى أودعت هيئة الدولة تقريراً بالرأى القانونى ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعًا وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وقد نظر الطعنان أمام الدائرة الثانية موضوع بالمحكمة الإدارية العليا بعد إحالتهما من دائرة فحص الطعون حيث قررت بجلسة 1/ 4/ 2000، ضم الطعنين وبجلسة 8/ 7/ 2003 قررت الإحالة إلى هذه الدائرة، حيث تدوول نظرهما على النحو المبين بمحاضر الجلسات وبجلسة 18/ 4/ 2004 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 13/ 6/ 2004، ثم قررت مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانونًا.
من حيث إن الطعنين قد استوفيا سائر أوضاعهما الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة الماثلة تخلص - حسبما يبين من الحكم المطعون فيه وسائر الأوراق - فى أنه بتاريخ 27/ 1/ 1990 أقام المطعون ضده الدعوى رقم 2361 لسنة 44 ق أمام محكمة القضاء الإدارى - دائرة التسويات والجزاءات - طالباً الحكم بقبول الدعوى شكلاً وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه رقم 89 الصادر بتاريخ 29/ 1/ 1989 بسحب العلاوتين التشجيعيتين الممنوحتين له فى 31/ 7/ 1985 بالأمر التنفيذى رقم 173 لسنة 1985 وفى 7/ 7/ 1988 بالأمر التنفيذى رقم 185 لسنة 1988، وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه وما يترتب على ذلك من آثار وبيانًا لدعواه قال إنه يعمل محاميًا بمستشفى الزهراء الجامعى ومنتدبًا للعمل بالإدارة العامة للشئون القانونية بجامعة الأزهر، وبتاريخ 30/ 9/ 1989 علم بالأمر التنفيذى رقم 89 فى 29/ 1/ 1989 بسحب العلاوتين التشجيعيتين الممنوحتين له فى 31/ 7/ 1985 و29/ 6/ 1988 بالمخالفة لأحكام القانون، فتظلم من القرار المطعون فيه بتاريخ 15/ 11/ 1989 ثم أقام دعواه بطلباته سالفة البيان.
وبجلسة 27/ 2/ 1995 صدر الحكم المطعون فيه والقاضى فى منطوقه "بقبول الدعوى شكلاً وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من سحب العلاوتين التشجيعيتين الممنوحتين للمدعى بموجب القرارين رقمى 173/ 1985، و185/ 1988 وما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات".
وأقامت المحكمة قضاءها على أن القرارات الصادرة بمنح العلاوة التشجيعية لأعضاء الإدارات القانونية الخاضعين لأحكام القانون رقم 47 لسنة 1973 بشأن الإدارات القانونية هى قرارات خاطئة يتعين على الجهة الإدارية سحبها خلال ستين يومًا من تاريخ صدورها، وتتحصن بفوات الميعاد القانونى، فإذا انقضت المدة سالفة الذكر ولم يتم سحب القرار فإنه يتحصن من السحب أو الإلغاء أيًا كانت درجة البطلان طالما أنه لم يصل إلى درجة انعدام القرار. وأن الثابت من الأوراق أن الجهة الإدارية أصدرت القرار المطعون فيه رقم 89/ 1989 فى 29/ 1/ 1989 متضمنًا سحب العلاوتين التشجيعيتين الممنوحتين للمدعى بموجب القرار رقم 173/ 1985، والقرار رقم 185/ 1988 فى 7/ 7/ 1988، أى بعد أكثر من ستين يومًا من تاريخ صدور القرارين المانحين للعلاوتين التشجيعيتين، فمن ثم يكون القرار المطعون فيه الساحب قد صدر مخالفاً لأحكام القانون لصدوره بعد تحصين القرار المسحوب، وتكون دعوى المدعى "المطعون ضده" قائمة على سند صحيح من أحكام القانون، مما يتعين معه القضاء بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من سحب العلاوتين التشجيعيتين وما يترتب على ذلك من آثار.
ومن حيث إن مبنى الطعنين الماثلين مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ فى تطبيقه وتأويله على سند من أن قانون الإدارات القانونية رقم 47 لسنة 1973 قد حدد المرتبات والعلاوات والبدلات التى يستحقها الخاضعون لأحكامه، وأن هذا القانون لا يعرف نظام العلاوات التشجيعية، وبالتالى يكون منحها مخالفاً للقانون مخالفاً للقانون مخالفة جسيمة تنحدر بقرار المنح إلى درجة الانعدام، ويجوز سحبه فى أى وقت دون تقيد بميعاد السحب أو الإلغاء، مما يكون معه القرار الساحب متفقاً وأحكام القانون، كما دفعت هيئة قضايا الدولة فى الطعن الأول بعدم قبول الدعوى شكلاً لرفعها بعد الميعاد لصدور القرار المطعون فيه الساحب للعلاوتين التشجيعيتين فى 29/ 1/ 1989 ولم يتم التظلم منه إلا فى 15/ 11/ 1989 وأقام الدعوى فى 17/ 1/ 1990 بعد انقضاء المواعيد المقررة لرفع الدعوى، ورغم علمه يقينًا بهذا القرار عند صرف راتب الشهر التالى لتاريخ القرار الطعين ووجود نقص فى مرتبه.
ومن حيث إنه عن الوجه الأول للطعن المتمثل فى خطأ الحكم المطعون فيه فى قضائه بقبول الدعوى شكلاً فى حين أنه كان يتعين القضاء بعدم قبول الدعوى المقامة أمام محكمة القضاء الإدارى لرفعها بعد الميعاد فهو غير سديد ذلك أن الأمر التنفيذى رقم 89 لسنة 1989 صادر بتاريخ 29/ 1/ 1989 بسحب العلاوتين التشجيعيتين الممنوحتين للمطعون ضده فى 31/ 7/ 1985 و29/ 6/ 1988، وأن مدير عام مستشفى الزهراء الجامعى قد أفاد فى كتابه المرسل على مدير عام الشئون القانونية بجامعة الأزهر أنه تم إبلاغ المطعون ضده بالأمر التنفيذى المتظلم منه فى 30/ 9/ 1989، وإذ تظلم المطعون ضده من هذا الأمر فى 15/ 11/ 1989 ولم يتلق رداً على تظلمه فأقام دعواه أمام محكمة القضاء الإدارى فى 17/ 1/ 1990 فإن الدعوى تكون مقامة فى الميعاد ويكون النعى على الحكم المطعون فيه فيما قضى به من قبول الدعوى لرفعها فى الميعاد فى غير محله خليقاً بالرفض.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن القانون رقم 47 لسنة 1973 بشأن الإدارات القانونية فى المؤسسات العامة والهيئات العامة والوحدات التابعة لها هو الأساس فى تنظيم شئون مديرى وأعضاء الإدارات القانونى بحيث تنطبق عليهم أحكام سواء كانت أكثر أو أقل سخاءً من تلك الواردة بالتشريعات السارية بشأن العاملين بالحكومة أو القطاع العام ومن ثم لا يجوز كقاعدة عامة إهدار نصوص القانون رقم 47 لسنة 1973 باعتباره قانونًا خاصًا والرجوع إلى أحكام القانون العام فى كل ما فات القانون الخاص من أحكام لما فى ذلك من منافاة صريحة للغرض الذى من أجله وضع القانون الخاص والقول بغير ذلك مؤداه أن يجمع من تنطبق عليهم قوانين خاصة من العاملين بين ما تضمنته هذه القوانين من أحكام راعى فيها المشرع نوعية مؤهلاتهم وتخصصاتهم والمهام المسندة إليهم وبين أحكام القوانين العامة التى تنطبق على سائر العاملين المدنيين بالدولة ومن ثم يتعين القول بألا تسرى أحكام القوانين العامة فيما تنص عليه أو تنظمه القوانين الخاصة من أحكام.
ومن حيث إنه بالرجوع على أحكام القانون رقم 47 لسنة 1973 المشار إليه يبين أن المشرع نظم الحقوق المالية من مرتبات وبدلات وعلاوات للعاملين بالإدارات القانونية قبل الجهات التى يعملون بها، ومن ثم فلا يجوز الرجوع إلى أحكام قوانين العاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام فيما نظمه القانون المشار إليه، وإذ كان هذا القانون قد نظم العلاوات المستحقة لأعضاء الإدارات القانونية فحدد قدرها وقواعد منحها، فلا يجوز استعارة أنواع أخرى من العلاوات وردت فى نظم العاملين المدنيين بالدولة أو القطاع العام.
ومن حيث إنه على هدى ما تقدم، فإن العلاوة التشجيعية لا يعرفها القانون رقم 47 لسنة 1973 وهى ليست أمراً بديهياً يؤدى خلو النص عليه إلى تطبيق القواعد العامة الواردة بقانون العاملين، بل إن هذه القاعدة تتأبى على التطبيق فى ظل نظام يقوم على تحرير الإدارات القانونية من سطوة الجهات الإدارية التابعة لها وخضوعها لمظلة الثواب والعقاب بالمعنى الذى ترتضيه تلك الجهات، ويهدف إلى خلق إدارة قانونية محايدة ذات نظام مستقل وموازٍ للأنظمة القضائية التى لا تقبل نقدًا ولا تنتظر تشجيعًا ولا تخاف فى الحق لومة لائم، وفى ظل هذا النظام تسقط كل أدوات التلويح بالمزايا النقدية أو العينية التى تمنحها السلطة الإدارية أو تمنعها، ومن بينها العلاوات التشجيعية وإلا فقد القانون المذكور أهم أهدافه وهو استقلال الإدارة القانونية عن الجهة الإدارية التى تتبعها، ومن ثم فلا يسوغ والحال هذه تعريض أعشاء الإدارات القانونية أصلاً لفكرة منح العلاوات التشجيعية أو الحرمان منها، تطبيقاً لنص المادة (52) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978 أو المادة (50) من قانون نظام العاملين بالقطاع العام رقم 48 لسنة 1978 لكونهم من غير المخاطبين بأحكامهما فإذا صدر قرار بمنح أحد أعضاء الإدارات القانونية علاوة تشجيعية فإن هذا القرار يكون قد شَابَه عيب جسيم ومخالفة صريحة للقانون تنحدر به إلى درجة الانعدام إذ لا يعدو أن يكون عملاً مادياً لا يكتسب حصانة بمضى المدة المقررة للسحب، كما لا يكسب من تلقوا هذا العمل أية مراكز قانونية وبالتالى لا يرتبط سحبه بميعاد معين، بل يجوز سحبه فى أى وقت دون التقيد بميعاد الستين يوماً المقررة لسحب القرارات الإدارية الباطلة.
ومن حيث إن القول بعدم تعارض منح العلاوات التشجيعية لأعضاء الإدارات القانونية الخاضعين للقانون رقم 47 لسنة 1973 مع الاستقلال الذى أراد المشرع كفالته لأعضاء تلك الإدارات فى مواجهة السلطة المختصة بالجهات التى يعملون بها ما دام تقدير كفايتهم منوطاً بإدارة التفتيش الفنى بوزارة العدل فهذا القول مردود بأن السلطة المختصة - ممثلة فى رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة - لم تزل هى صاحبة الاختصاص فى تقدير منح العلاوة أو عدم منحها أخذًا فى الاعتبار أن المشرع خوَّلها فى هذا المجال سلطة تقديرية بيدها أمر إعمالها أو إهمالها دون معقب عليها ما لم يقم الدليل على مَشُوبِ تصرُّفِها بإساءة استعمال السلطة والانحراف بها وفقاً للقواعد العامة، وعلى مقتضى ما تقدم فإن القول بمنح العلاوة التشجيعية لهؤلاء الأعضاء يتنافى دون شك وما أراده المشرع لهم من استقلال تبعًا لاتصال أعمال وظائفهم بالحفاظ على المال العام.
ومن حيث إنه لا ينال مما تقدم ما قضت به المادة (1) من القانون رقم 1 لسنة 1986 من أن يستبدل الجدول المرفق بالقانون رقم 47 لسنة 1978 بنظام العاملين المدنيين بالدولة والجدول المرفق بالقانون رقم 48 لسنة 1978 - بنظام العاملين بالقطاع العام على حسب الأحوال بالجدول المرفق بالقانون رقم 47 لسنة 1973 وما ثبت بمضبطة الجلسة العشرين لمجلس الشعب المعقودة فى 14 من يناير سنة 1986 لدى مناقشة مشروع القانون رقم 1 لسنة 1986 من أن ثمة مفارقات فى التطبيق بأن وقع ظلم على محامى الإدارات القانونية بالهيئات العامة وشركات القطاع العام وهم المنوط بهم أصلاً حماية المال العام وتحقيق العدالة بين العاملين بهذه الشركات والهيئات فكان لا يمكن ولا يعقل أن المنوط به تحقيق العدل والعدالة بين العاملين وحماية المال العام أن يشعر أن غبناً أو ظلماً وقع عليه وأن أقرانه فى الهيئة سبقوه فى الدرجات والترقيات والمرتبات والعلاوات... وأن الهدف أساساً هو المساواة الكاملة بين العاملين فى الإدارات القانونية وزملائهم العاملين فى نفس الموقع الذين يخضعون لقوانين القطاع العام والهيئات العامة. وأن قصد المشرع هو تحقيق المساواة بين أعضاء الإدارات القانونية وبين العاملين بالجهات المنشأة بها الإدارة القانونية باعتبار هؤلاء من العاملين بهذه الجهات مما يكون معه منح العلاوة التشجيعية إلى أعضاء الإدارات القانونية فيه تحقيق لقصد المشرع.
فهذا القول مردود بأن المشرع اقتصر فى القانون رقم 1 لسنة 1986 على تعديل الربط المالى للوظائف الفنية بالإدارات القانونية فاستبدال بالجدول المرفق بالقانون رقم 47 لسنة 1973 الجدولين المرفقين بالقانونين 47، 48 لسنة 1978 بحسب الأحوال وأدمج وظائف محامٍ رابع ومحامٍ ثالث ومحامٍ ثان فى وظيفة محامٍ وعادلها بالدرجة الثالثة، كما أدمج وظيفتى محام أول ومحام ممتاز فى وظيفة محامٍ ممتاز وعادلها بالدرجة الثانية، ولم يتناول المشرع بالتعديل أحكام العلاوات أو البدلات الخاصة بأعضاء الإدارات القانونية، مما يتعين معه إعمال التعديل فى حدود ما نص عليه المشرع دون تجاوز لصريح نصوص القانون رقم 1 لسنة 1986 والخروج على مقتضاها نزولا على أعمال تحضيرية لم يعتنقها المشرع فى النصوص التى أقراه فى شكلها النهائى بحيث تبقى لوظائف الإدارات القانونية استقلاليتها فيبقى قانون الإدارات القانونية هو الأساس فى تنظيم شئون مديرى وأعضاء الإدارات القانونية وأحكام علاواتهم وبدلاتهم.
ومن حيث إنه ترتيباً على ما تقدم فإن القرار رقم 89 لسنة 1989 الصادر بتاريخ 29/ 1/ 1989 إذ صدر ساحبا لكل من القرار رقم 173 لسنة 1985 والقرار رقم 185 لسنة 1988 بمنح علاوتين تشجيعيتين للمطعون ضده حالة كونه من أعضاء الإدارة القانونية بجامعة الأزهر يكون قد صدر صحيحًا متفقاً وأحكام القانون وتضحى الدعوى بطلب إلغائه على غير سند من القانون.
وإذ لم يأخذ حكم محكمة القضاء الإدارى المطعون فيه بهذا النظر فإنه يكون غير قائم على أساس سليم من القانون خليقاً بالإلغاء.
ومن حيث إن من خسر الطعن يلزم مصروفاته.

فلهذه الأسباب:
حكمت المحكمة

بقبول الطعنين شكلاً، وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبقبول الدعوى شكلاً ورفضها موضوعًا، وإلزام المطعون ضده المصروفات عن الدرجتين.