مجلس الدولة - المكتب الفنى - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة التاسعة والأربعون - (من أول أكتوبر سنة 2003 إلى آخر سبتمبر سنة 2004) - صـ 853

(107)
جلسة 4 من يوليو سنة 2004 م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ د. عبد الرحمن عثمان أحمد عزوز - رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة.
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ السيد محمد السيد الطحان، ويحيى خضرى نوبى محمد، ود. محمد ماجد محمود أحمد، وأحمد عبد الحميد حسن عبود - نواب رئيس مجلس الدولة
وبحضور السيد الأستاذ المستشار/ رضا محمد عثمان - مفوض الدولة
وحضور السيد/ كمال نجيب مرسيس - سكرتير المحكمة

الطعن رقم 2368 لسنة 38 قضائية. عليا

أراضٍ زراعية. حظر البناء عليها. استثناء. الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981. ضوابطه.
المادة (2) من مواد الإصدار والمواد (14) و(15) و(16) من قانون التخطيط العمرانى الصادر بالقانون رقم 3 لسنة 1982. المادة (152) من قانون الزارعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983.
المشرع فى قانون التخطيط العمرانى حظر إقامة مبان أو منشآت فى الأرض الزراعية، أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم هذه الأراضى - استثنى من هذا الحظر عدة حالات من بينها الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، مع عدم الاعتداد بأية تعديلات فى الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من مجلس الوزراء - بين المشرع بعد ذلك إجراءات اعتماد مشروعات الأراضى للبناء، وعين مواعيد محددة لها، وحدد السلطة المختصة بالاعتماد - تدخل المشرع لتعديل بعض أحكام قانون الزراعة بإضافة كتاب ثالث إلى هذا القانون عنوانه "عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها" - هذا الكتاب حظر كأصل عام إقامة مبان أو منشآت على الأراضى الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم الأرض لإقامة مبانٍ عليها، واستثنى من هذا الحظر عدة استثناءات محددة على سبيل الحصر منها الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمدة حتى 1/ 12/ 1981 مع عدم الاعتداد بأية تعديلات على الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من رئيس مجلس الوزراء - اشترط المشرع صراحةً فى الحالات المستثناة من الحظر صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أية مبانٍ أو منشآت أو مشروعات - الاستثناءات التى أوردها المشرع على هذا الحظر العام يتعين أن تفسر تفسيراً ضيقاً فلا يتوسع فيها أو يقاس عليها، كما تتقيد بالقيود التى أوردها المشرع ذاته وهى ما خَوَّله المشرع لوزير الزراعة من وضع الشروط والأوضاع التى يجوز فى إطارها الترخيص بإقامة المبانى على الأراضى الزراعية الواقعة داخل كردون المدينة - ترتيبًا على ذلك - فإن تقسيم الأرض وفقاً لأحكام قانون التخطيط العمرانى ينبغى أن يلتزم فى شأنه بالإجراءات والضوابط والحدود المقررة فى قانون الزراعة المشار إليه والقرارات المنفذة له، والتى لا مناص من وجوب التقيد بها فى هذا الشأن - تطبيق.

الإجراءات

فى يوم الأحد الموافق 19/ 6/ 1988 أودعت هيئة قضايا الدولة بصفتها نائبة عن الطاعنين قلم كتاب هذه المحكمة، تقرير طعن، قيد بجدولها بالرقم عاليه فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بالقاهرة فى الدعوى رقم 2706 لسنة 41 ق بجلسة 21/ 4/ 1988 والقاضى فى منطوقة "بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وألزمت الجهة الإدارية المصروفات".
وطلب الهيئة الطاعنة - للأسباب الواردة فى تقرير الطعن - نظر هذا الطعن أمام دائرة فحص الطعون لتأمر - بصفة مستعجلة - بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وبإحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا لتقضى بقبوله شكلاً، وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وإلزام المطعون ضده المصروفات، ومقابل الأتعاب عن درجتى التقاضى.
وجرى إعلان الطعن على النحو المبين بالأوراق.
وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً برأيها القانونى فى الطعن ارتأت فى ختامه قبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعاً، وإلزام الطاعنين المصروفات.
ونظرت دائرة فحص الطعون الطعن الماثل بجلسة 3/ 7/ 2002، وتداولت نظره بالجلسات على النحو الثابت بمحاضرها إلى أن قررت بجلسة 16/ 2/ 2004 إحالته إلى هذه الدائرة لنظره بجلسة 3/ 4/ 2004، حيث نظرته على النحو المبين بمحضر الجلسة وفيها تقرر النطق بالحكم بجلسة اليوم، مع التصريح بمذكرات فى شهر.
وبجلسة اليوم صدر الحكم، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص - حسبما يبين من الأوراق - فى أن المطعون ضده كان قد أقام الدعوى رقم 2706 لسنة 41 ق بتاريخ 5/ 3/ 1978 أمام محكمة القضاء الإدارى بالقاهرة بطلب الحكم بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه فيما تضمنه من امتناع الجهة الإدارية عن اعتماد تقسيم أرض الجمعية التعاونية لبناء المساكن للعاملين بالوحدة المحلية لمركز ومدينة كفر الشيخ، وفى الموضوع بإلغاء هذا القرار مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.
وذكر - شرحا لدعواه - أنه بتاريخ 21/ 3/ 1978 تم إشهار الجمعية التعاونية المذكورة تحت رقم 584/ 1978، وهذه الجمعية تمتلك مسطحاً من الأرض مساحته ستة عشر فداناً بحوض الهواشم رقم 15 والزبالة رقم 16 بمدينة كفر الشيخ، بموجب عقود مسجلة، وتقع هذه الأرض داخل كردون مدينة كفر الشيخ المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، وضمن المنطقة السكنية لتخطيط منطقة زهدى وغرب مدينة كفر الشيخ، ومنطقة معهد الخدمة الاجتماعية طبقاً لمشروع التخطيط التفصيلى للمناطق المذكورة والمعتمد من محافظ كفر الشيخ، وقامت الجمعية بعمل مشروع تقسيم لهذه الأرض، وتقدمت بطلب اعتماده إلى الوحدة المحلية لمركز ومدينة كفر الشيخ، وأرفقت المستندات الخاصة بالملكية، وتلك اللازمة لاعتماد التقسيم، كما قامت بسداد الرسوم المستحقة على مشروع التقسيم بالقسيمة رقم 37622 فى 3/ 6/ 1984، بناءً على طلب الإدارة الهندسية بالوحدة المحلية المذكورة فى 29/ 5/ 1984، وكان المجلس الشعبى المحلى لمحافظة كفر الشيخ قد وافق بتاريخ 3/ 8/ 1983 على مشروع التخطيط التفصيلى لمنطقة زهدى وغرب مدينة كفر الشيخ وشمالها والواقعة بها أرض الجمعية وعلى اتخاذ الإجراءات بالتنفيذ وقبول مشروعات تقاسيم الجمعيات من قبل الوحدة المحلية لمدينة كفر الشيخ..... ورغم هذه الإجراءات لم تقم الجهة الإدارية باعتماد تقسيم أرض الجمعية المدعية، ونعى المدعى على هذا القرار أنه قام على غير سبب يبرره.
وبجلسة 21/ 4/ 1988 أصدرت المحكمة حكمها المطعون فيه تأسيساً على أن "البادى من ظاهر الأوراق أن أرض مشروع التقسيم موضوع هذه المنازعة تقع داخل كردون مدينة كفر الشيخ المعتمد حتى 1/ 12/ 1981 ومن ثَمَّ تكون مستثناة من الحظر المفروض بالمادة الثانية من القانون رقم 3 لسنة 1982 والمادة 152 من القانون رقم 116 لسنة 1983 بعدم إقامة أية مبانٍ أو منشآت فى الأراضى الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيمها لإقامة مبانٍ عليها، حيث إن المشرع فى هذين النصين استثنى من هذا الحظر الأرض الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، مع عدم الاعتداد بأية تعديلات على الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من مجلس الوزراء ومن ثم يتعين اتخاذ إجراءات تقسيم هذه الأرض واعتماد مشروع هذا التقسيم ما دامت الجهة الإدارية المختصة قد تبينت سلامته فنياً ومطابقته للقانون ولا يتوقف ذلك على موافقة وزير الزراعة، حيث لا سند لذلك من أحكام القانون، ولا محل لاشتراط تقديم موافقة رئيس مجلس الوزراء تنفيذاً للتوجيهات التى أصدرها مجلس المحافظين فى 8/ 8/ 1985، حيث لا تعدو هذه التوجيهات أن تكون مجرد توصيات إدارية، وتنتفى عنها صفة القواعد القانونية الملزمة، ومن ثم لا تصلح سنداً لهذا الشرط أو سبباً للقرار المطعون فيه مما يجعل القرار بالامتناع المطعون فيه على غير سند من القانون ومرجح الإلغاء عند الفصل فى موضوع الدعوى، خاصة وأن البادى من الأوراق اعتماد مشروعات تقسيم مجاورة لأرض مشروع هذا التقسيم".
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون فيه خالف القانون، وأخطأ فى تطبيقه ذلك أن الأوراق خلت مما يقطع بأن أرض مشروع التقسيم تقع داخل كردون مدينة كفر الشيخ المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، هذا فضلاً عن أنه لم يثبت صدور ترخيص من المحافظ المختص بالبدء فى إجراءات التقسيم، ولم يثبت مراعاة الشروط والأوضاع والإجراءات المنصوص عليها فى قرار وزير الزراعة رقم 124 لسنة 1984 وبالتالى لا تكون الجهة الإدارية ملزمة بالسير فى إجراءات مشروع التقسيم.
ومن حيث إن المادة (2) من مواد إصدار قانون التخطيط العمرانى الصادر بالقانون رقم 3 لسنة 1982 تنص على أنه "تحظر إقامة أية مبان أو منشآت فى الأرض الزراعية، أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم هذه الأراضى، ويعتبر فى حكم الأراضى الزراعية الأراضى البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية، ويستثنى من هذا الحظر:
أ - الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981 مع عدم الاعتداد بأية تعديلات على الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من مجلس الوزراء.
ب - ........ فى حين تنص المادة (14) من القانون على أن "يقدم طلب اعتماد مشروع التقسيم من المالك إلى الجهة الإدارية المختصة مصحوباً بالمستندات والرسومات والبيانات التى تحددها اللائحة التنفيذية......". كما تنص المادة (15) من ذات القانون على أنه "على الجهة الإدارية المختصة بشئون التخطيط والتنظيم بالوحدة المحلية المختصة أن تنتهى من فحص طلب اعتماد مشروع التقسيم من الناحية الفنية، والتحقق من مطابقته لأحكام القانون ومقتضيات التعمير، وأن تقدمه إلى الوحدة المحلية خلال أربعة أشهر من تاريخ تقديمه مستوفياً المستندات، وعلى الوحدة المحلية أن تبت فى الطلب خلال شهرين من تاريخ تقديمه إليها". وتنص المادة 16 على أن "يصدر باعتماد التقسيم وقائمة الشروط الخاصة به قرار من المحافظ خلال شهر من تاريخ تبليغه بموافقة الوحدة المحلية".
ومن حيث إن المشرع، فى قانون التخطيط العمرانى، المشار إليه، حظر إقامة مبان أو منشآت فى الأرض الزراعية، أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم هذه الأراضى، واستثنى من هذا الحظر عدة حالات من بينها الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، مع عدم الاعتداد بأية تعديلات فى الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من مجلس الوزراء، ثم بيَّن المشرع، بعد ذلك، إجراءات اعتماد مشروعات الأراضى للبناء، وعين مواعيد محددة لها، وحدد السلطة المختصة بالاعتماد وذلك على النحو الوارد بالنصوص سالفة الذكر.
ومن حيث إنه صدر القانون رقم 116 لسنة 1983 بتعديل بعض أحكام قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966، ناصاً فى مادته الأولى منه على أن "يضاف إلى قانون الزراعة كتاب ثالث عنوانه (عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها) ويشتمل على عدة مواد، من ضمنها المادة (152) التى تنص على أن "يحظر إقامة أية مبانٍ أو منشآت فى الأراضى الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم الأراضى لإقامة مبانٍ عليها، ويعتبر فى حكم الأراضى الزراعية الأراضى البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية، ويستثنى من هذا الحظر:
أ - الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981 مع عدم الاعتداد بأية تعديلات على الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من مجلس الوزراء.
ب - الأراضى الداخلة فى نطاق الحيز العمرانى للقرى والذى يصدر بتحديده قرار وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير.
ج - الأراضى التى تقيم عليها الحكومة مشروعات ذات نفع عام بشرط موافقة وزير الزراعة.
د - الأراضى التى تقام عليها مشروعات تخدم الإنتاج الزراعى أو الحيوانى التى يصدر بها قرار من وزير الزراعة.
هـ - الأراضى الواقعة بزمام القرى التى يقيم عليها المالك سكنًا خاصًا به أو مبنى يخدم أرضه وذلك فى الحدود التى يصدر بها قرار من وزير الزراعة.
وفيما عدا الحالة المنصوص عليها فى المادة (ج) يُشترط فى الحالات المشار إليها آنفًا صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أية مبانٍ أو منشآت أو مشروعات، ويصدر بتحديد شروط وإجراءات منح هذا الترخيص قرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير".
وقد صدر قرار وزير الزراعة رقم 124 لسنة 1984 بتاريخ 6/ 2/ 1984 فى شأن شروط وإجراءات منح تراخيص البناء على الأرض الزراعية، ثم صدر قرار وزير الزراعة رقم 211 لسنة 1990 بتاريخ 14/ 4/ 1990 فى شأن شروط وإجراءات الترخيص بإقامة المبانى والمنشآت فى الحالات المستثناة المنصوص عليها فى المادة (152) من قانون الزراعة معدلاً بالقانون رقم 116 لسنة 1983 متضمناً إلغاء قرار وزير الزراعة رقم 124 لسنة 1984 وأورد فى المادة (4) منه شروط الترخيص بالنسبة للأراضى الزراعية الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981.
ومن حيث إن مفاد ما تقدم جميعه أن المشرع تدخل بالقانون رقم 116 لسنة 1983 لتعديل بعض أحكام قانون الزراعة وبالقانون رقم 53 لسنة 1966 بإضافة كتاب ثالث إلى هذا القانون عنوانه "عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها" واشتمل هذا الكتاب على المادة 152 التى حظرت - كأصل عام - حفاظاً على الرقعة الزراعية - إقامة مبانٍ أو منشآت على الأراضى الزراعية أو اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم الأرض لإقامة مبانٍ عليها، واستثنت من هذا الحظر عدة استثناءات محددة على سبيل الحصر منها الأراضى الواقعة داخل كردون المدن المعتمد حتى 1/ 12/ 1981 مع عدم الاعتداد بأية تعديلات على الكردون اعتباراً من هذا التاريخ إلا بقرار من رئيس مجلس الوزراء - واشترط المشرع صراحة فى الحالات المستثناة من الحظر صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أية مبان ومنشآت أو مشروعات، وبالتالى فإن الاستثناءات التى أوردها المشرع على هذا الحظر العام يتعين أن تفسر تفسيراً ضيقاً فلا يتوسع فيها أو يقاس عليها، كما تتقيد بالقيود التى أوردها المشرع ذاته وهى ما خوله المشرع لوزير الزراعة من وضع الشروط والأوضاع التى يجوز فى إطارها الترخيص بإقامة المبانى على الأراضى الزراعية الواقعة داخل كردون المدينة، وترتيباً على ذلك فإن تقسيم الأرض وفقًا لأحكام قانون التخطيط العمرانى رقم 3 لسنة 1982 ينبغى أن يلتزم فى شأنه بالإجراءات والضوابط والحدود المقررة فى قانون الزراعة المشار إليه والقرارات المنفذة له، والتى لا مناص من وجوب التقيد بها فى هذا الشأن (يراجع فى هذا المعنى حكم هذه المحكمة فى الطعن رقم 2930 لسنة 42 ق. عليا الصادر بجلسة 26/ 5/ 2001).
ومن حيث إن البادى من ظاهر الأوراق أن الجمعية التعاونية لبناء المساكن للعاملين بالوحدة المحلية لمركز ومدينة كفر الشيخ المعتمد حتى 1/ 12/ 1981، وقد تقدمت الجمعية إلى الوحدة المحلية لمركز ومدينة كفر الشيخ بطلبات لاتخاذ إجراءات اعتماد مشروع تقسيم هذه الأرض وأرفقت بها جميع المستندات والبيانات اللازمة لذلك، إلا أن إجراءات اعتماد التقسيم قد توقفت لعدم تقديم موافقة وزارة الزراعة.
ومن حيث إن المشرع استثنى من حظر البناء على الأرض الزراعية على نحو ما سلف البيان الأرض الزراعية الواقعة داخل كردون المدينة المعتمد فى 1/ 12/ 1981، ومن ثَمَّ يضحى مسلك الجهة الإدارية بوقف السير فى استكمال إجراءات اعتماد مشروع تقسيم أرض الطاعنين غير قائم على سند يبرره قانوناً.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه إذ أخذ بهذه الوجهة من النظر فمن ثَمَّ يكون متفقاً وصحيح حكم القانون ولا وجه للطعن عليه، ويغدو من ثَمَّ الطعن الماثل خليقاً بالرفض وهو ما تقضى به هذه المحكمة.
ومن حيث إن من خسر الطعن يلزم مصروفاته عملاً بحكم المادة (184) مرافعات.

فلهذه الأسباب:
حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعاً، وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.