مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية للقسم الاستشاري للفتوى والتشريع
السنة العشرون (من أول أكتوبر سنة 1965 إلى آخر سبتمبر سنة 1966) - صـ 202

(فتوى رقم 345 ملف رقم 32/ 2/ 178 في 28/ 3/ 1966)
(74)
جلسة 16 من مارس 1966

( أ ) مجالس بلدية - حكم محلي - القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية - نص المادة 40 منه على نزول الحكومة للمجلس عن حصيلتها في دائرة اختصاصه من إيجار أراضي البناء الفضاء الداخلة في أملاكها الخاصة ونصف صافي حصيلة بيع الأراضي المذكورة - نظام الإدارة المحلية المطبق بالقانون رقم 124 لسنة 1960 - تقسيمه الجمهورية إلى وحدات إدارية هي المحافظات والمدن والقرى لكل منها الشخصية المعنوية وسريانه مكانياً على هذه الجهات - صدور القرار الجمهوري رقم 1755 لسنة 1960 بتقسيم الإقليم الجنوبي إلى محافظات ومدن وقرى وتحديد نطاق المحافظات - شمول هذا التقسيم بعد تعديله بالقرار رقم 572 لسنة 1961 جميع المحافظات عدا محافظة سيناء - أثر ذلك خضوع المجالس البلدية في نطاق محافظة سيناء لأحكام قانون المجالس البلدية مؤقتاً إلى أن يصدر في شأنها قرار جمهوري.
(ب) مجالس بلدية - أراض مملوكة للدولة - مطالبة مجلس بلدي القنطرة شرق بحصيلة إيجار الأراضي الصحراوية الواقعة في دائرة اختصاصه استناداً إلى المادة 40 من القانون رقم 66 لسنة 1955 - في غير محلها - أساس ذلك أن هذه الأراضي ليست من أراضي البناء الفضاء التي عناها نص المادة 40 - تأكيد هذه التفرقة في القانون رقم 100 لسنة 1964 بتنظيم تأجير العقارات المملوكة للدولة ملكية خاصة والتصرف فيها.
1 - إن المادة الأولى من القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية تنص على أن "يكون إنشاء المجلس البلدي بقرار من وزير الشئون البلدية والقروية يحدد فيه دائرة اختصاصه..." وقد تضمن الباب الرابع من هذا القانون بيان الموارد المالية للمجالس البلدية من الضرائب الرسوم والأموال التي تنزل عنها الحكومة للمجالس ومن هذه الموارد ما نصت عليه المادة 40 من القانون المذكور من أن "تنزل الحكومة للمجلس عن حصيلتها في دائرة اختصاصه من إيجار أراضي البناء الفضاء الداخلة في أملاكها الخاصة ونصف صافي المبلغ الذي يحصل من ريع الأراضي المذكورة" - ثم صدر القانون رقم 124 لسنة 1960 بإصدار قانون نظام الإدارة المحلية ونصت المادة الأولى منه على أن "تقسم الجمهورية العربية المتحدة بقرار من رئيس الجمهورية إلى وحدات إدارية هي المحافظات والمدن والقرى ويكون لكل منها الشخصية المعنوية...." كما نص في مادته الثانية على أن "يمثل المحافظة مجلس المحافظة والمدينة مجلس المدينة والقرية أو مجموعة من القرى المتجاورة المجلس القروي...." وتنفيذاً للمادة الأولى من هذا القانون أصدر السيد رئيس الجمهورية القرار رقم 1755 لسنة 1960 بتقسيم الإقليم الجنوبي إلى محافظات ومدن وقرى وتحديد نطاق المحافظات - ثم عدل هذا القرار بالقرار رقم 572 لسنة 1961 الذي أضاف ثلاث محافظات أخرى وبذلك شمل القراران جميع المحافظات عدا محافظة سيناء.
ولما كان قانون نظام الإدارة المحلية يطبق مكانياً على الجهات التي صدر قرار جمهوري بتتبعها إلى محافظات أو مدن فإن مؤدى ذلك أن الجهات التي لم تدخل بالأداة المذكورة في نطاق تطبيق هذا القانون تظل خاضعة للنظام القانوني القائم قبل العمل به إلى أن تلحقها أحكامه وتدخل في دائرة تطبيقه المكانية ومن ثم فإن أحكام القانون رقم 66 لسنة 1955 المشار إليه تعد نافذة مؤقتاً على المجالس البلدية في نطاق محافظة سيناء إلى أن يصدر في شأنها قرار من رئيس الجمهورية طبقاً للمادة الأولى من قانون نظام الإدارة المحلية.
2 - لما كان الإشراف على الأراضي المملوكة للدولة داخل حدود المدن والقرى قد نقل من مصلحة الأملاك الأميرية إلى وزارة الشئون البلدية والقروية (وزارة الإسكان والمرافق حالياً) اعتباراً من 15 من مارس سنة 1958 تاريخ صدور قرار رئيس الجمهورية رقم 101 لسنة 1958 في شأن تنظيم وزارة الخزانة ووزارة الاقتصاد والتجارة وإدخال بعض التعديلات على اختصاصات الوزارات في الإقليم المصري - كما سلخ عن المصلحة المذكورة اختصاص الإشراف على الأراضي الصحراوية والواحات ونقل إلى الهيئة العامة لتعمير الصحارى تنفيذاً لقرار رئيس الجمهورية رقم 1205 لسنة 1959 الصادر بإلغاء تفتيش عام ري الصحارى بوزارة الأشغال وإدارة الصحارى والواحات بمصلحة الأملاك الأميرية وقسم استغلال الصحارى بمصلحة البساتين بوزارة الزراعة والمعمول به اعتباراً من 21 من يوليه سنة 1959 - وكان مجلس بلدي القنطرة شرق يطالب بحصيلة إيجار أراضي الدولة التي كانت تديرها مصلحة الأملاك الأميرية ثم نقلت إدارتها إلى الهيئة العامة لتعمير الصحراء فإنه والحالة هذه يعني حصيلة إيجار الأراضي الصحراوية الواقعة في دائرة اختصاصه والتي آلت إدارتها إلى الهيئة المذكورة - وإذ كانت هذه الأراضي تغاير أراضي البناء الفضاء التي عناها نص المادة 40 من القانون رقم 66 لسنة 1955 آنف الذكر فلا حجة لمجلس بلدي القنطرة شرق في المطالبة بحصيلة إيجارها استناداً إلى هذا القانون. ومن حيث إنه ببحث الموضوع في ضوء التشريعات المنظمة لإدارة الأراضي الصحراوية المملوكة للدولة واستغلالها استبان للجمعية العمومية أن القانون رقم 124 لسنة 1958 بتنظيم تملك الأراضي الصحراوية قد نص في مادته الأولى على أن "يحظر على أي شخص طبيعي أو معنوي أن يتملك بأي طريق كان - عدا الميراث - عقاراً كائناً بإحدى المناطق المعتبرة خارج الزمام وقت صدور هذا القانون..." كما نص في المادة 11 منه على أن "تسري أحكام هذا القانون أيضاً على العقارات والأراضي خارج الزمام بالبلاد ذات الحدود التنظيمية بالمحافظات التابعة الآن لسلاح الحدود والتي يصدر ببيانها قرار من وزير الحربية". وقد سبق للجمعية العمومية أن انتهت بجلستها المنعقدة في 31 من مايو سنة 1960 إلى "أن المقصود بالمناطق خارج الزمام في مفهوم القانون رقم 124 لسنة 1958 وعلى هدي التشريعات السابقة عليه، هو المناطق الصحراوية التي يشرف عليها سلاح الحدود وعلى مقتضى ما تقدم تعتبر الأراضي الصحراوية داخل كردونات المجالس البلدية بمحافظات الحدود من بين العقارات الكائنة بإحدى المناطق خارج الزمام بالمعنى المقصود في القانون رقم 124 لسنة 1958 إلا أن سريانه عليها بالفعل منوط بصدور قرار من وزير الحربية وذلك حسب المفهوم المخالف لحكم المادة 11 منه".
وقد أنشئت الهيئة العامة لتعمير الصحارى بقرار من رئيس الجمهورية رقم 572 لسنة 1959 ثم صدر قرار وزيري الحربية والزراعة رقم 145 لسنة 1960 باللائحة التنفيذية للقانون رقم 124 لسنة 1958 المشار إليه وقد عهدت هذه اللائحة إلى الهيئة العامة لتعمير الصحارى بتلقي طلبات الشراء والتأجير وإتمام إجراءاتهما ووضع الشروط اللازمة لضمان استصلاح الأراضي الصحراوية التي تباع بقصد الاستصلاح - وصدر بعد ذلك قرار رئيس الجمهورية رقم 1515 لسنة 1961 بإنشاء المؤسسة العامة لتعمير الصحارى - ثم صدر قرار رئيس الجمهورية رقم 3317 لسنة 1962 بشأن المؤسسة المصرية العامة لتعمير الصحارى وإتباعها لوزارة الإصلاح الزراعي وإصلاح الأراضي وقضت مادته العشرون بحلولها محل المؤسسة السابقة فيما لها من حقوق وما عليها من التزامات - كما نصت المادة الثانية من هذا القرار على اختصاصات المؤسسة ومنها "حصر الأراضي الصحراوية القابلة للإصلاح ورسم السياسة العامة لاستصلاح تلك الأراضي وزراعتها واستغلالها وتعميرها والتصرف فيها ووضع البرامج المتعلقة بذلك". كذلك نصت المادة الثالثة فقرة (1) من القرار ذاته على أن "يتكون رأس مال المؤسسة من الأموال الآتية:
1 - الأموال الثابتة والمنقولة المملوكة للمؤسسة والأموال التي تقوم بإدارتها واستغلالها".
وأخيراً صدر القانون رقم 100 لسنة 1964 بتنظيم تأجير العقارات المملوكة للدولة ملكية خاصة والتصرف فيها ونص في مادته الأولى على أن "تسري أحكام هذا القانون على العقارات الداخلة في ملكية الدولة الخاصة عدا ما يأتي:
1 -.......
2 - العقارات التي تشرف عليها وزارة الإسكان والمرافق وفقاً لحكم المادة 3 من قرار رئيس الجمهورية الصادر في 15 من مارس سنة 1958 المشار إليه والعقارات المبنية والأراضي المخصصة للبناء التي تسلم إلى هذه الوزارة وفقاً للقانون رقم 71 لسنة 1962 المشار إليه (بشأن التركات الشاغرة التي تتخلف عن المتوفين من غير وارث).
3 - المباني الاستغلالية والأراضي الفضاء والأراضي الزراعية التي تقع داخل نطاق المدن والتي تتولى المجالس المحلية إدارتها واستغلالها والتصرف فيها واستثمار أموال البدل الخاصة بها وفقاً لحكم القانون رقم 44 لسنة 1962 المشار إليه...".
كما نص في مادته الثانية على أن "تنقسم الأراضي المملوكة للدولة ملكية خاصة إلى ما يأتي:
( أ ) (الأراضي الزراعية): وهي الأراضي الواقعة داخل الزمام والأراضي المتاخمة الممتدة خارج حد الزمام إلى مسافة كيلو مترين التي تكون مزروعة بالفعل.
(ب) (الأراضي البور): وهي الأراضي غير المزروعة الواقعة داخل الزمام والأراضي المتاخمة الممتدة خارج حد الزمام إلى مسافة كيلو مترين.
(جـ) (الأراضي الصحراوية): وهي الأراضي الواقعة في المناطق المعتبرة خارج الزمام بعد مسافة الكيلو مترين المشار إليهما في البندين السابقين سواء أكانت مزروعة بالفعل أو غير مزروعة أو كانت مشغولة بمبان أو منشآت ثابتة أو غير ثابتة".
وقد بينت المذكرة الإيضاحية لهذا القانون حكمة استثناء العقارات الواردة بالبندين 2، 3 من المادة الأولى منه بقولها أنه "رؤى أن تستقل بتنظيم قانوني خاص بها وفقاً لما تقتضيه طبيعتها باعتباره من أراضي البناء ونظراً لما تتمتع به المجالس المحلية من الشخصية الاعتبارية العامة والذمة المالية المستقلة" - كما جاء في هذه المذكرة أن المادة الثانية من القانون أوردت التعريفات القانونية للعقارات المختلفة التي تسري أحكامه عليها وهي الأراضي الزراعية البور والأراضي الصحراوية وعرفت الأراضي الصحراوية بأنها "تشمل الأراضي المزروعة بالفعل وغير المزروعة والمشغولة بمبان أو منشآت ثابتة أو غير ثابتة الواقعة في المناطق المعتبرة خارج الزمام بعد مسافة الكيلو مترين الممتدة خارج حد الزمام والتي تعتبر الامتداد الطبيعي لأراضي داخل الزمام - الزراعية البور" وذكرت أن "المقصود بعبارة الأراضي الواقعة داخل الزمام - الواردة في هذه المادة الأراضي التي تمت مساحتها مساحة تفصيلية وحصرت في سجلات مصلحة المساحة وفي سجلات المكلفات بمصلحة الأموال المقررة.. أما عبارة الأراضي الواقعة خارج الزمام فتمثل الأراضي التي لم تمسح مساحة تفصيلية ولم يتم حصرها ولا في سجلات المكلفات بمصلحة الأموال المقررة...".
ولما كان القانون رقم 100 لسنة 1964 قد جمع في تشريع موحد القواعد القانونية المنظمة لتأجير أملاك الدولة الخاصة على اختلاف أنواعها والتصرف فيها فقد نصت المادة 86 منه على إلغاء التشريعات السابقة التي كانت تتناول هذه الأمور ومنها القانون رقم 124 لسنة 1958 بتنظيم الأراضي الصحراوية - وجاء في مذكرته الإيضاحية "وقد شملت عملية التقنين التي يتضمنها القانون المرافق تعديل أحكام القانون رقم 124 لسنة 1958 مع إدماج هذه الأحكام ضمن هذا التشريع الموحد".
ونخلص من جماع ما تقدم أن الأراضي الصحراوية التي تملكها الدولة ملكية خاصة تشمل جميع الأراضي الواقعة في المناطق المعتبرة خارج الزمام على إطلاقها دون تفرقة بين ما إذا كانت تقع داخل حدود دائرة اختصاص المجالس المحلية أو البلدية أو خارجها - وأن ملكية هذه الأراضي ظلت ثابتة للدولة بعد صدور قرار رئيس الجمهورية رقم 572 لسنة 1959 بإنشاء الهيئة العامة لتعمير الصحارى - وأنه بصدور قرار رئيس الجمهورية رقم 2317 لسنة 1962 بشأن المؤسسة المصرية العامة لتعمير الصحارى وتضمنه الأحكام السالف بيانها أصبحت هذه المؤسسة تتمتع بمثل الحقوق المخولة للمالك على الأراضي الصحراوية بعد إدخالها بالتشريع المذكور في مكونات رأس مالها - وأن التصنيف الذي أوردته المادتان 1 و2 من القانون رقم 100 لسنة 1964 لأنواع العقارات الداخلة في الملكية الخاصة للدولة يقطع بالتفرقة بين أراضي البناء الفضاء الواقعة داخل حدود اختصاص المجالس المحلية والمجالس البلدية وبين الأراضي الصحراوية عموماً سواء وقعت داخل تلك الحدود أو خارجها ويؤكد قصر مدلول عبارة "أراضي البناء الفضاء" الواردة في المادة 40 من القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية على هذا النوع من الأراضي وحده دون الأراضي الصحراوية ولو كانت هذه الأخيرة واقعة في دائرة اختصاص المجلس المحلي أو البلدي.
لذلك انتهى الرأي إلى أن مجلس بلدي القنطرة شرق ليس له أصل حق في حصيلة إيجار الأراضي الصحراوية المملوكة للدولة والواقعة في دائرة اختصاصه وأنه لا سند له من أحكام القانون رقم 66 لسنة 1955 بنظام المجالس البلدية ولا من أحكام التشريعات المنظمة لاستغلال الأراضي الصحراوية في المطالبة بهذه الحصيلة.