مجلس الدولة - المكتب الفنى - مجموعة المبادئ القانونية التى قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الثانية والخمسون - من أول أكتوبر سنة 2006 إلى آخر سبتمبر سنة 2007 - صـ 639

(96)
جلسة 24 من إبريل سنة 2007م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ كمال زكى عبد الرحمن اللمعى نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ يحيى عبد الرحمن يوسف، ود. الديدامونى مصطفى أحمد، وعبد المجيد أحمد حسن المقنن، وعمر ضاحى عمر ضاحى نواب رئيس مجلس الدولة
وبحضور السيد الأستاذ المستشار/ محمد مصطفى عنان مفوض الدولة
وحضور السيد / محمد عويس عوض الله أمين السر

الطعن رقم 4884 لسنة 49 قضائية. عليا:

عقد إدارى - إبرامه - الدعوى إلى التعاقد - المقصود بالإيجاب والقبول فى العقود الإدارية.
إعلان الجهة الإدارية عن المناقصة أو الممارسة ليس إلا دعوة إلى التعاقد، فإن التقدم بالعطاء - تبعاً لذلك الإعلان - هو الإيجاب الذى ينبغى أن يلتقى عنده قبول الإدارة لينعقد العقد، والقبول بوصفه تعبيراً عن الإرادة يتحقق وجودة القانونى وينتج أثره متى اتصل بعلم من وجه إليه، إذ يعتبر التعاقد حينئذ تاماً وتترتب عليه كافة آثاره القانونية والواقعية ويكون مُلزِماً لطرفيه وعلى كلاهما تنفيذ ما يلقيه عليه من التزامات، وطبقاً للأصل العام المقرر فى القانون المدنى المادة (193) وهى تسرى أيضاً على روابط القانون العام وتتلاءم معها - إذا عُين ميعاد للقبول التزام الموجب بالبقاء على إيجابه إلى أن ينقضى هذا الميعاد - تطبيق.

الإجراءات

فى يوم الأحد الموافق الثالث والعشرين من فبراير عام ألفين وثلاثة أودع وكيل الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير الطعن الماثل، حيث قيد بجدولها برقم 4884 لسنة 49 ق. عليا طعناً على الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بالإسماعيلية - الدائرة الأولى - بجلسة 28/ 12/ 2002 فى الدعوى رقم 7169 لسنة 1 ق، القاضى بقبولها شكلاً، ورفضها موضوعاً، وإلزمت المدعى المصروفات. وطلب الطاعن للأسباب المبينة بتقرير الطعن الحكم بقبوله شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وإلزام المطعون ضدهم متضامنين بأن يدفعوا له مبلغاً مقداره 146648 جنيهاً والمصروفات.
وقد أعلن الطعن على النحو الثابت بالأوراق، ثم أعدت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى فى الطعن ارتأت فى نهايته الحكم بقبوله شكلاً ورفضه موضوعاً، ثم نُظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة الإدارية العليا ولم يحضر الطاعن أو من يمثله، وبجلسة 18/ 5/ 2005 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى الدائرة الثالثة - موضوع - بالمحكمة لنظره بجلسة 5/ 9/ 2005، حيث نظرته المحكمة بالجلسة المذكورة والجلسات التالية، ولم يحضر الطاعن أو من يمثله والحاضر عن الجهة الإدارية لم يقدم شيئاً، وبجلسة 6/ 2/ 2007 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 3/ 4/ 2007 وفيها قررت مد أجل النطق به إلى جلسة اليوم لإتمام المداولة وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة قانوناً.
من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر النزاع فى الطعن تخلص - حسبما يبين من الأوراق - فى أن الطاعن أقام الدعوى المطعون فى الحكم الصادر فيها بصحيفة أودعت ابتداء قلم كتاب محكمة جنوب القاهرة الابتدائية بتاريخ 7/ 9/ 1986 وقيدت بجدولها برقم 10823 لسنة 1986 مدنى كلى جنوب، وطلب فى ختامها الحكم بإلزام المدعى عليهم - المطعون ضدهم - بأن يدفعوا له متضامنين عشرة آلاف جنيه والمصروفات. وذكر - شرحاً للدعوى - أنه تقدم فى 16/ 4/ 1985 بعطاء فى مناقصة توريد وحدات حرارية خاصة بمشروع الإنتاج الحيوانى بمحافظة الشرقية، وذكر فى عطائه أنه يسرى لمدة شهر واحد من تاريخ تقديمه، وذلك نظراً لأن الأدوات المطلوبة مستوردة وتتغير أسعارها بتغير أسعار العملة الأجنبية يوماً بعد يوم، وقد أرفق بعطائه الكتالوجات اللازمة للبت فى العطاء وفى 8/ 5/ 1985 أخطر مدير عام مشروعات الدواجن بأن المعدات المطلوبة تحت الاستيراد ولا يمكن استيرادها إلا بعد قبول عطائه وصدور أمر التوريد، وقد طلب منه المذكور مد عطائه حتى 16/ 8/ 1985 ووافق على ذلك. وأضاف أنه سلم عينة من هذه المعدات إلى الجهة المذكورة فى 9/ 8/ 1985 رغم أن ذلك لم يكن مطلوباً ولم يكن شرطاً فى العطاء، ولكنه أراد أن تكون تحت نظر المشروع، ورغم ذلك لم يصدر إليه أمر التوريد خلال مدة سريان عطائه وظل المشروع يستخدم الوحدة الحرارية التى سلمها إلى المدعى عليه الأول وامتنع عن ردها إليه مما أدى إلى استهلاكها وبالتالى يلتزم بأن يدفع له مبلغاً مقداره عشرة آلاف جنيه مقابل ثمنها ومقابل الانتفاع بها بالتضامن مع المدعى عليهما الثانى والثالث.
وبجلسة 25/ 6/ 1987 قضت المحكمة المذكورة بعدم اختصاصها ولائيا بنظر الدعوى وإحالتها إلى محكمة القضاء الإدارى المختصة بمجلس الدولة للاختصاص، ومن ثم أحيلت الدعوى إلى محكمة القضاء الإدارى بالقاهرة وقيدت بجدولها برقم 5676 لسنة 41 ق وتم إعداد تقرير بالرأى القانونى فيها بمعرفة هيئة مفوضى الدولة ثم أحيلت الدعوى إلى محكمة القضاء الإدارى بالمنصورة حيث قيدت بجدولها برقم 1422 لسنة 10 ق وبمناسبة إنشاء محكمة القضاء الإدارى بالإسماعيلية أحيلت إليها وقيدت بجدولها برقم 7169 لسنة 1 ق ونظرتها بجلساتها حيث عدل المدعى طلباته إلى إلزام المدعى عليهم متضامنين بأن يؤدوا إليه قيمة ثمن الوحدة المشار إليها ومبلغاً مقداره 146648 جنيهاً عبارة عن مائة ألف جنيه كتعويض عن الأضرار المادية والأدبية التى أصابته من تصرف الجهة الإدارية فضلاً عن مبلغ 1575 جنيهاً استولت عليه ويمثل قيمة شيك الضمان، ومبلغ 3990 جنيهاً قيمة دفايات سبق توريدها، ومبلغ 1410 جنيها قيمة العينة بالإضافة إلى فوائد هذا المبلغ لمدة 12 عاماً هذا فضلا عن ارتفاع سعر العملة والمصاريف وأتعاب المحاماة وما فاته من كسب ولحقه من الخسارة.
وبجلسة 28/ 12/ 2002 أصدرت محكمة القضاء الإدارى بالإسماعيلية الحكم المطعون فيه برفض الدعوى وشيدته على أسباب تخلص فى أن الثابت من الأوراق أن مشروع إنتاج الدواجن بالشرقية أعلن عن ممارسة لتوريد وحدات تغذية ووحدات تدفئة لمحطة تسمين الدواجن وتضمنت المواصفات ضرورة تقديم سابقة أعمال لمقدم العطاء وعينة للدفاية أو عنوان تواجدها لمعاينتها، وأن المدعى تقدم بعطائه فى 16/ 4/ 1985 ووافق على مد الارتباط به حتى 16/ 6/ 1985 ولم يسحب التأمين الابتدائى المقدم منه بل إنه قدم لجهة الإدارية (جهاز هيتر) كعينة فى 23/ 9/ 1985. ولما كانت الجهة الإدارية قد أخطرته فى 18/ 12/ 1985 بقبول عطائه ثم أصدرت له أمر توريد فى 24/ 12/ 1985 بمبلغ 32100 جنيه ونبهت عليه بسرعة التوريد حتى لا تجرى ممارسة جديدة لشراء هذه الأصناف على حسابه إلا أن المدعى أنذر الجهة الإدارية فى 16/ 1/ 1986 باستحالة التوريد بأسعار عطائه المقدمة عند الممارسة وأبدى استعداد التوريد إذا غيرت الإدارة الأسعار بما يتفق وارتفاع أسعار الأدوات والعملة، وخلصت المحكمة إلى أن المدعى بذلك يكون قد أخل بالتزامه العقدى، لأن العقد انعقد بالتقاء إيجابه مع قبول الإدارة خاصة وأنه لم يطلب سحب التأمين المقدم فى العطاء وبالتالى يكون من حق الجهة الإدارية مصادرة التأمين والعينة المقدمة منه، ويتعين رفض مطالبته برد قيمته. أما عن التعويض فإن الإدارة لم تخطئ وبالتالى لا يجوز مطالبتها بأية تعويضات أما عن المطالبة بملغ 3990 جنيهاً قيمة دفايات سبق توريدها فإن الأوراق خلت مما يفيد انشغال ذمة الجهة الإدارية بهذا المبلغ ولا وجه لإلزامها بأدائه إليه وبالتالى يتعين رفض الدعوى.
ومن حيث إن الطاعن لم يرتض ذلك الحكم فطعن عليه بالطعن الماثل استناداً إلى أسباب حاصلها أن الحكم خالف القانون وأخطأ فى تطبيقه وشابه القصور فى أسبابه ذلك أن الحكم أشار إلى قيام الشركة بتسليم الجهة الإدارية (جهاز هيتر) كعينة ثم رفض إلزام الإدارة بمبلغ 3990 جنيهاً قيمة دفايات سبق توريدها بحجة خلو الأوراق من دليل على أحقية الشركة فى هذا المبلغ، كما أخطأ الحكم برفض التعويض مع أن تصرف الإدارة معه يعد خطأ جسيماً لأنها رفضت طلبه رفع الأسعار مع أن الأصناف المطلوبة مستوردة وأسعارها زادت عن وقت تقديم العطاء والتوريد دون رفع السعر كان سيلحق بالشركة ضرراً كبيراً خاصة وأن الجهة الإدارية لم تخطره بأمر التوريد إلا بعد أكثر من ستة أشهر من تاريخ تقديم العطاء ومع ذلك استولت على مبلغ 1575 جنيهاً قيمة التأمين ومبلغ 1410 جنيهات قيمة العينة المقدمة ومبلغ 3990 جنيهاً قيمة دفايات سبق توريدها ويكون الإجمالى 6975 جنيها بالإضافة إلى فوائد هذا المبلغ منذ عام 1985 وسعر الفائدة فى البنوك التى اقترض منها هى 18% أى مبلغ مقداره 10881 جنيهاً عند رفع الدعوى، ويضاف إلى ذلك مبلغ مائة ألف جنيه كتعويض مادى وأدبى وبذلك تكون مستحقاته لدى الجهة الإدارية مبلغ 146648 جنيهاً بما فيها المصروفات وأتعاب المحامين.
ومن حيث إنه من المقرر فى قضاء هذه المحكمة أنه وإن كان إعلان الجهة الإدارية عن المناقصة أو الممارسة ليس إلا دعوة إلى التعاقد، فإن التقدم بالعطاء تبعاً لذلك الإعلان هو الإيجاب الذى ينبغى أن يلتقى عنده قبول الإدارة لينعقد العقد، والقبول بوصفه تعبيراً عن الإرادة يتحقق وجوده القانونى وينتج أثره متى اتصل بعلم من وجه إليه، إذ يعتبر التعاقد حينئذ تاماً ويترتب عليه كافة آثاره القانونية والواقعية، ويكون ملزماً لطرفيه وعلى كليهما تنفيذ ما يلقيه عليه من التزامات، وطبقاً للأصل العام المقرر فى القانون المدنى (المادة 93) وهى تسرى - أيضاً - على روابط القانون العام وتتلاءم معها - إذا عين ميعاد للقبول التزام الموجب بالبقاء على إيجابه إلى أن ينقضى هذا الميعاد، ولما كان مؤدى نص المادة (57) من اللائحة التنفيذية لقانون تنظيم المناقصات والمزايدات رقم 9 لسنة 1983 الذى يسرى على العملية محل النزاع - أن العطاء يظل نافذ المفعول وغير جائز الرجوع فيه من وقت تصديره بمعرفة مقدم العطاء حتى نهاية المدة المحددة لسريانه، وطبقاً لنص المادة (58) من ذات اللائحة إذا سحب مقدم العطاء عطاءه قبل الميعاد المعين لفتح المظاريف صار التأمين المؤقت حقاً للجهة الإدارية فإذا انتهت مدة سريان العطاء صار ملغياً وغير نافذ المفعول وجاز لصاحبه استرداد التأمين الذى دفعه إلا أنه إذا لم يطلب استرداد ذلك التأمين اعتبر قابلاً لاستمرار ارتباطه بعطائه إلى أن يصل لجهة الإدارة إخطار منه بسحب التأمين المشار إليه وعدوله عن عطائه، أى أن إيجابه لا يسقط بمجرد انقضاء مدة سريان عطائه وإنما يظل قائما إلى أن يصل إلى علم الجهة الإدارية طلبه سحب التأمين المؤقت.
ومن حيث إنه لما كان ذلك فإن الحكم المطعون فيه أصاب صحيح القانون فيما انتهى إليه من أن العقد انعقد بين الطاعن والجهة الإدارية على توريد الأصناف المشار إليها التى قدم عطاءه عنها ورغم انتهاء المدة التى حددها لسريانه والمدة التى وافق على مده إليها وكانت تنتهى فى 16/ 6/ 1985 فإنه لم يطلب سحب التأمين المؤقت المقدم منه مما يدل - وفقًا لما سلف - على أنه وافق على استمرار الارتباط بعطائه وبقاء إيجابه قائماً، ومما يؤكد ذلك أنه قدم إلى الجهة الإدارية دفاية (جهاز هيتر) كعينة بتاريخ 23/ 9/ 1985 - أى فى تاريخ لاحق على تاريخ مد سريان عطائه وبالتالى فقد كان على الطاعن أن ينفذ أمر التوريد الصادر إليه بتاريخ 24/ 12/ 1985 ولكنه لم يفعل وأخذ يطالب بزيادة الأسعار عما وردت بعطائه وهى حجة لا تبرر له الامتناع عن تنفيذ العقد، وبالتالى فإن قيام الجهة الإدارية بمصادرة التأمين الابتدائى المقدم منه عن هذه العملية وإنهاء العقد معه يكون موافقاً لصحيح حكم القانون ولا يحق للطاعن أن يطالبها برد هذا التأمين أو يطالبها بتعويض ما، لأن الخطأ العقدى غير متوافر فى حقها؛ بل إنه الذى أخل بالتزامه ولم ينفذ أمر التوريد الصادر إليه - وهذا ما خلص إليه الحكم المطعون فيه كما انتهى إلى عدم أحقيته فى المطالبة بمبلغ 3990 جنيهاً قيمة دفايات سبق توريدها على اعتبار أن الأوراق خلت من أى دليل على قيامه بتوريد هذه الدفايات، وأن هذه الواقعة لا أساس لها من الواقع، وقد أصاب الحكم المطعون فيه فيما تقدم من قضائه صحيح القانون وقام على ما يبرره من الأوراق ويتعين رفض الطعن عليه فيما تقدم بيد أنه فيما يتعلق برفض الحكم برد قيمة العينة التى قدمها الطاعن فإن الحكم قد جانبه الصواب ذلك أن الأصل فى العينة التى تقدم مع العطاء أن تكون نموذجاً لما سيتم التوريد طبقاً له، وبالتالى يتعين أن تكون صالحة لأداء ذات الغرض المطلوبة من أجله الأصناف التى سيتم التعاقد عليها، فإن كانت مما يتلف بسرعة ولا يظل سليماً حتى يتم التوريد كالمنتجات الغذائية فمن الطبيعى ألا ترد إلى صاحب العطاء سواء كانت مرفوضة أو مقبولة ولذلك نصت المادة (56) من اللائحة التنفيذية للقانون 9 لسنة 1983 المشار إليه على أنه يعتمد على مطابقة نتائج تحليلها على نتائج تحليل عينات الأصناف التى يتم توريدها، أما أن كانت العينة من المنتجات الهندسية أو المعدنية أو الكهربائية كالعدد والآلات والماكينات مما يتصف بالثبات والمتانة والدوام فإنها - طبقاً للنص المذكور - ترد إلى صاحب العطاء متى كانت مرفوضة وذلك خلال أسبوعين من تاريخ إخطاره برفضها فإن لم يستردها خلال ذلك الأجل صارت ملكاً للجهة الإدارية، أما العينة المقبولة المقدمة من صاحب العطاء الذى تمت الترسية عليه فإنه وإن سكت المشرع عن بيان حكمها وما يتخذ من إجراء حيالها إلا أنها لا تخرج على حالات ثلاث الأولى: أن تردها إليه الجهة الإدارية وتطلب منه التوريد طبقاً للمواصفات المطلوبة والتقرير الفنى الذى أعد عن العينة، وإما أن تستبقيها حتى ينتهى التوريد لمطابقة الأصناف الموردة عليها ثم تقوم بحسابها ضمن تلك الأصناف وتستنزلها من العدد المطلوب، وبالتالى فإنه يستحق ثمنها، فإن لم تردها إليه أو تعتبرها من بين الأصناف الموردة كان عليها أن ترد إلى صاحب العطاء قيمتها، أما القول بأحقية الجهة الإدارية فى العينة المقبولة المقدمة من صاحب العطاء الذى تمت الترسية عليه دون مقابل فإنه لا يستند إلى نص يبرره سواء بالقانون رقم 9 لسنة 1983 أو بلائحته التنفيذية كما تأباه مبادئ العدالة ويتنافى مع الأصول العامة التى تحكم العقود سواء كانت مدنية أو إدارية، حيث تقوم على احترام الحقوق الذاتية لكلا الطرفين - ما لم يتم الاتفاق على غير ذلك - خاصة وأنه فى عقود توريد المعدات أو الآلات أو الماكينات تكون العينة ذات قيمة مالية تكبدها صاحب العطاء للحصول عليها وتقديمها لجهة الإدارة وبالتالى فلا يوجد سند للقول بأنها بعد قبولها والترسية على مقدمها تصير ملكاً لها دون مقابل، وذلك ما لم تتضمن الشروط التى طرحت المناقصة أو الممارسة استناداً إليها نصاً يفيد خلاف ما تقدم. ولما كان ذلك وكان الثابت من الأوراق أن الجهة الإدارية أنهت التعاقد مع الطاعن لإخلاله بالتزاماته وعدم قيامه بتوريد الأصناف التى رست عليه ولم ترد له الدفاية التى قدمها كعينة فمن ثم يتعين إلزامها بأن تؤدى إليه ثمنها خاصة وأنها لم تزعم أنها أصيبت بأضرار نتيجة عدم التوريد واعتبرت ثمنها جزءاً من التعويضات المستحقة لها قانوناً، أما القول بحقها فى مصادرتها كنتيجة لإنهاء العقد فلا يقوم على سند يبرره سواء من القانون أو اللائحة المشار إليهما أو شروط العملية محل النزاع.
ولما كان الثابت من الأوراق أن عطاء الطاعن تضمن ثلاثة أنواع من الدفايات لكل منها سعر محدد وهو 1410 جنيهات و 820 جنيها و 1360 جنيهًا وقد ذكر الطاعن أن العينة التى وردها من الدفايات قيمتها 1410 جنيهات ولم تنكر ذلك الجهة الإدارية، وبالتالى يتعين إلزامها برد هذا المبلغ إليه، وإذ ذهب الحكم المطعون فيه إلى غير ذلك فإنه يكون فى هذا الشق من قضائه على غير سند يبرره ويتعين تعديله ليكون بإلزام الجهة الإدارية بأن تؤدى إليه هذا المبلغ مع رفض ما عدا ذلك من طلبات.
ومن حيث إنه عن المصروفات فإن الطرفين يلتزمان بها مناصفة عن درجتى التقاضى عملاً بنص المادة (186) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً، وفى الموضوع بتعديل الحكم المطعون فيه ليكون بإلزام الجهة الإدارية بأن تؤدى إلى الطاعن مبلغا مقداره 1410 جنيهات ألف وأربعمائة وعشرة جنيهات على النحو المبين بالأسباب، ورفضت ما عدا ذلك من طلبات فى الطعن وألزمت الطرفين مناصفة بالمصروفات عن درجتى التقاضي.