مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
في شأن الأحزاب السياسية والطعون الانتخابية (في الفترة من 1/ 1/ 2010 إلى 30/ 6/ 2011) - صـ 150

(11)
جلسة 25 من نوفمبر سنة 2010

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ مجدي حسين محمد العجاتي نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ حسين محمد عبد المجيد بركات, وأحمد عبد التواب محمد موسى, وأحمد عبد الحميد حسن عبود, وشحاتة على أحمد أبو زيد نواب رئيس مجلس الدولة

الطعن رقم 4931 لسنة 57 القضائية عليا ⁽¹⁾.

دعوى - حكم في الدعوى - حجية الحكم الصادر بالإلغاء أو بوقف التنفيذ - الإشكال في تنفيذه - المحكمة المختصة بنظره - رفعه أمام محكمة غير مختصة، واعتداد جهة الإدارة به يمثلان عقبتين ماديتين في طريق حجيته - جواز رفع إشكالات مقابلة بطلب الاستمرار في تنفيذه - مناط قبول الإشكال - الفصل فيه.
الأحكام التي تفرزها العدالة كشفا أو تقريرا، صادرة عن قضاء مجلس الدولة، ولاسيما ما يصدر عن المحكمة الإدارية العليا، تولد حائزة قوة الشيء المحكوم فيه - إذا كانت هذه الأحكام صادرة بالإلغاء فإنها تتمتع منذ صدورها بحجية مطلقة تسري على الكافة؛ بحسبانها حجية ذات طبيعة عينية - إذا كانت هذه الأحكام صادرة بوقف تنفيذ القرارات الإدارية لحقتها هذه الحجية؛ إذ إن وقف التنفيذ يصدر عن سلطة المحكمة بالإلغاء، فهو صادر عن سلطة مشتقة من هذه السلطة، ومن ثم تتمتع الأحكام الصادرة بوقف التنفيذ بذات ما تتمتع به الأحكام الصادرة بالإلغاء من حجية مطلقة - النيل من تلك الحجية، عزوفا عن مقتضاها وإعراضا عن الصدع بمؤداها، يعد تعطيلا لإرادة المشرع ولإرادة الشعب الذي تصدر الأحكام باسمه.
جهة القضاء الإداري هي المختصة دون غيرها بالفصل في منازعات التنفيذ التي تتعلق بما يصدر عنها من أحكام، سواء كان الهدف منها المضي في تنفيذها أو إيقافه - لا يكون لأي من الإشكالات التي تقام أمام القضاء المدني في الأحكام التي تصدر عن أي من محاكم مجلس الدولة من أثر⁽²⁾؛ إذ لا تعدو عقبات مادية، اصطنعها من أقامها تطاولا على قواعد الاختصاص الولائي، خروجا على قاعدة من قواعد النظام العام - ترتيبا على ذلك: يكون لزاما على جهة الإدارة، بحسبانها الملتزمة بتنفيذ الأحكام الصادرة بالإلغاء أو بما هو مشتق من جنسها، إهدار ما هو عديم الأثر وعدم الاكتراث به، فإن هي اعتدت بمثل ذلك الإشكال وامتنعت عن تنفيذ الحكم الصادر من القضاء الإداري أو عطلت تنفيذه أو تثاقلت عن ذلك كان اعتدادها هذا ممثلا عقبة مادية يتعين إزاحتها عن طريق حجية هذا الحكم، ويجيز رفع إشكال مقابل بطلب الاستمرار في تنفيذ هذا الحكم ⁽³⁾ - أساس ذلك: أن مقتضى الحجية المطلقة التي تسري على الكافة التي تتمتع بها أحكام الإلغاء وما هو من جنسها من تلك الأحكام الصادرة بوقف تنفيذ القرار الإداري، أن تسابق وتسارع الجهة أو الجهات الإدارية المنوط بها تنفيذ الحكم إلى تنفيذه وإجراء مقتضاه، متى وصل إلى علمها صدوره والنطق به، وطلب منها ذلك، سواء في ذلك المنوط به التنفيذ إجراءً أو الموسد إليه الأمر إشرافا؛ إعلاءً لما أعلاه الحكم وإهدارا لما أهدره.
الأصل في قبول الإشكال في التنفيذ، سواء بطلب وقف تنفيذ الحكم أو بالاستمرار في تنفيذه، أن يجد سببه بعد صدور الحكم، فهو باعتباره منصبا على إجراءات التنفيذ يكون مبناه دائما وقائع لاحقة على صدور الحكم، منها ما هو ذو طبيعة مادية، وما هو ذو طبيعة قانونية، فإن استجدت واقعة ذات طبيعة من أي من هاتين الطبيعتين، ومثلت واقعا اعتبر في نظر جهة الإدارة سببا ذا أثر موقف لتنفيذ الحكم، كان لزاما الفصل على أساس من ذلك بالاعتداد بهذا الأثر الموقف أو بعدم الاعتداد به، وإجراء نتيجة ذلك بحكم واجب النفاذ فيما يقام أمام المحكمة من إشكال - الإشكال في التنفيذ على وفق طبيعته يتعين الفصل فيه على وجه الاستعجال - تطبيق.

الإجراءات

بتاريخ 23/ 11/ 2010، أودع الأستاذ/ ... المحامي، بصفته وكيلا عن المستشكل، قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا صحيفة إشكال، قيدت بجدولها العام بالرقم عاليه، طالبا الحكم بالاستمرار في تنفيذ الحكم الصادر في الطعن رقم 3681 لسنة 57 القضائية عليا بجلسة 23/11/2010، وعدم الاعتداد بإشكالات التنفيذ المقامة بشأن هذا الحكم أمام القضاء المدني، مع إلزام المطعون ضدهم المصروفات، وتنفيذ الحكم بمسودته بغير إعلان. وأرفق المستشكل بصحيفة الإشكال حافظة مستندات.
وعين لنظر الإشكال أمام المحكمة جلسة 23/ 11/ 2010، وفيها مثل طرفا الخصومة على النحو الثابت بمحضرها، وبذات الجلسة قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 25/ 11/ 2010، مع التصريح بتقديم مذكرات ومستندات خلال أربع وعشرين ساعة.
وبجلسة اليوم صدر الحكم، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.
وحيث إن المستشكل يطلب الاستمرار في تنفيذ حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر في الطعن رقم 3681 لسنة 57 القضائية عليا، القاضي في منطوقه بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وما يترتب على ذلك من آثار، على النحو المبين بأسباب هذا الحكم.
ومن حيث إن عناصر النزاع تخلص في أن المستشكل صدر لصالحه حكم في الطعن رقم 3681 لسنة 57 القضائية عليا من المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الأولى) بجلسة 23/11/2010 متضمنا القضاء في منطوقه بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه (قرار جهة الإدارة بالامتناع عن تلقي أوراق ترشحه لعضوية مجلس الشعب لعام 2010 عن دائرة ... بمحافظة ... عن مقعد (العمال)، وما يترتب على ذلك من آثار. وأحال الحكم في أسبابه إلى أن هذه الآثار هي قبول أوراق ترشحه. وقد تقدم المستشكل فور صدور الحكم بطلب إلى السيد المستشار رئيس اللجنة العليا للإشراف على الانتخابات، مرفقا به صورة من الصورة التنفيذية للحكم، وقيد طلبه تحت رقم 1011 بتاريخ 23/ 11/ 2010، إلا أنه امتنع عن تنفيذه، مما اضطره إلى إقامة هذا الإشكال، طالبا الاستمرار في تنفيذ الحكم الصادر لصالحه، دون الاعتداد بالإشكال رقم 276 لسنة 2010 م جزئي تنفيذ بندر دمنهور، المقام من الغير؛ لأنه أقيم أمام قضاء غير مختص بالمخالفة لحكم القانون وكذا للحكم الصادر في الدعوى رقم 11 لسنة 20 ق. دستورية (تنازع).
ومن حيث إن دفاع الجهة الإدارية (اللجنة العليا للانتخابات) تمثل في أن المستشكل لم يتقدم بأوراق ترشحه للجنة تلقي طلبات الترشح، ولم يتقدم بأصل الصيغة التنفيذية، مكتفيا بطلب قدمه إلى اللجنة العليا للانتخابات غير مرفق بأية مستندات، ومن ثم لا يكون ثمة قرار إداري بشأن عدم تنفيذ الحكم صادر من جهة الإدارة. وخلص دفاعها إلى طلب الحكم - أصليا - بعدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإداري، و - احتياطيا - برفض الإشكال، مع إلزام المستشكل المصروفات.
ومن حيث إنه عن الدفع المبدى من جهة الإدارة المذكورة، فإن البين من طلبات المستشكل الختامية أنه يطلب الاستمرار في تنفيذ الحكم الصادر لصالحه، وعدم الاعتداد بالإشكال في تنفيذه المقام أمام القضاء المدني، ومن ثم فإن المستشكل لم يطعن في أي قرار إداري، مما يكون معه هذا الدفع واردا على غير محل، متعينا الالتفات عنه. وإذ استوفى الإشكال أوضاعه الشكلية، فمن ثم تعين قبوله شكلا.
ومن حيث إن مما هو مستقر تلبية لإرادة المشرع، وتجسيدا لقضاء متواتر، وصدحا بما صار معلوما بالضرورة، أن الأحكام التي تفرزها العدالة كشفا أو تقريرا، صدورا عن قضاء مجلس الدولة - ولاسيما ما يصدر عن المحكمة الإدارية العليا التي هي قمة محاكمه ونهاية مطاف التقاضي أمامها، إنما تولد حائزة قوة الشيء المحكوم فيه، وأن هذه الأحكام إذا كانت صادرة بالإلغاء فهي منذ صدورها تتمتع بحجية مطلقة، تسري على الكافة، بحسبان أنها حجية من طبيعة عينية، وأن هذه الحجية بسمتها المشار إليه تلحق الأحكام الصادرة بوقف تنفيذ القرارات الإدارية، إذ إن وقف التنفيذ يصدر عن سلطة المحكمة بالإلغاء، فهو صادر عن سلطة مشتقة من هذه السلطة، ومن ثم تتمتع الأحكام الصادرة بوقف التنفيذ بذات ما تتمتع به الأحكام الصادرة بالإلغاء من حجية مطلقة، الأمر الذي تضحى معه هذه الأحكام أو تلك متسمة، ليس فقط بأن ما تقضي به هو عنوان الحقيقة، وإنما هو الحقيقة ذاتها، بما يجعلها - نزولا على طبيعتها هذه - عصية على التعقيب عليها، وتكون بذلك أبية على النيل منها، بتعطيل لها أو وقف، فإن كان ثمة خروج على تلك الطبيعة، نيلا من تلك الحجية، عزوفا عن مقتضاها، وإعراضا عن الصدع بمؤداها، فإن ذلك ينبثق عن رغبة عن تطبيق العدل، وتعطيل لما هو الحق، ومحادة لإرادة المشرع التي أودعها نص المادة (52) من قانون مجلس الدولة، فضلا عن إرادة الشعب الذي تصدر الأحكام باسمه، كما هو صريح نص المادة (72) من الدستور، بما يمثله ذلك من جرم يعاقب عليه القانون، وفق ما أوري به نص هذه المادة.
ومن حيث إن مما بات مستقرا، أبيا على الجدل، أن جهة القضاء الإداري هي - دون غيرها - المختصة بالفصل في منازعات التنفيذ التي تتعلق بما يصدر عنها من أحكام، سواء كان الهدف منها المضي في تنفيذها أو إيقافه، وذلك وفق قضاء متواتر من المحكمة الإدارية العليا، ومؤكد من المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 11 لسنة 20 القضائية (تنازع)، وقضاؤها لا ريب كاشف عن اختصاص أصيل موسد لمحاكم مجلس الدولة على اختلاف درجاتها بنظر هذه المنازعات، ومحتم الالتزام به منذ نشره في الجريدة الرسمية؛ لدخوله في نسيج القواعد القانونية الواجبة التطبيق دون ترخيص، والاتباع دون رجعة، والالتزام دون تعلل، كما أن مما غدا بمنأى عن الريبة أن جهة الإدارة هي أول من يجب أن يلتزم بالقواعد القانونية والمبادئ القضائية، تطبيقا وتنفيذا، إعلاء للحق، وإحقاقا للعدل، دونما قعود عن ذلك أو تثاقل، بحسبانها الأولى رفعا لسيادة القانون والأجدر خضوعا لأحكامه.
ومن حيث إن الأصل في قبول الإشكال في التنفيذ سواء بطلب وقف تنفيذ الحكم أو بالاستمرار في تنفيذه أن يجد سببه بعد صدور الحكم، فهو باعتباره منصبا على إجراءات التنفيذ، فإن مبناه يكون دائما وقائع لاحقة للحكم، استجدت بعد صدوره، كما أن مما لا معدى عنه أن من تلك الوقائع اللاحقة ما هو ذو طبيعة مادية وما هو ذو طبيعة قانونية، فإن استجدت واقعة ذات طبيعة من أي من هاتين الطبيعتين، ومثلت واقعا اعتبر في نظر جهة الإدارة سببا ذا أثر موقف لتنفيذ الحكم، كان لزاما الفصل على أساس من ذلك بالاعتداد بذاك الأثر الموقف أو بعدم الاعتداد به، وإجراء نتيجة ذلك بحكم واجب النفاذ فيما يقام أمام المحكمة من إشكال، يتعين الفصل فيه وفق طبيعته على وجه الاستعجال.
ومن حيث إن مقطع النزاع في الإشكال الماثل يتمثل فيما إذا كان إشكال التنفيذ الذي يعمد رافعه إلى إقامته أمام محكمة غير مختصة ولائيا بنظره، مخالفا قاعدة قانونية متعلقة بالنظام العام، ذا أثر موقف وحائل دون تنفيذ الحكم الصادر من إحدى محاكم مجلس الدولة، الذي يتمتع بقوة الشيء المحكوم به، والذي يلازمه وصف الحجية المطلقة التي تسري على الكافة إذا كان من أحكام الإلغاء جنسا، ومن ثم يمكن أن يكون سببا تتكئ عليه جهة الإدارة لعدم تنفيذ الحكم المستشكل فيه من عدمه.
ومن حيث إنه نزولا على ما سلف ذكره من أحكام ومبادئ قانونية لا يكون لأي من الإشكالات التي تقام أمام القضاء المدني في الأحكام التي تصدر عن أي من محاكم مجلس الدولة من أثر، إذ لا تكون سوى عقبة مادية، اصطنعها من أقامها، تطاولا على قواعد الاختصاص الولائي، خروجا على قاعدة من قواعد النظام العام، ومن ثم يكون لزاما على جهة الإدارة، بحسبانها الملتزمة بتنفيذ الأحكام الصادرة بالإلغاء، أو بما هو مشتق من جنسها، وإهدار ما هو عديم الأثر وعدم الاكتراث به، فإن هي اعتدت بالواقعة المشار إليها وامتنعت عن تنفيذ الحكم أو عطلت تنفيذه أو تثاقلت عن ذلك كانت شريكا في اقتراف ما سلفت الإشارة إليه.
ومن حيث إن البادي من الأوراق أن المستشكل صدر لصالحه حكم في الطعن رقم 3681 لسنة 57 القضائية عليا من المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الأولى) بجلسة 23/ 11/ 2010، قاضيا بوقف تنفيذ قرار جهة الإدارة السلبي بالامتناع عن تلقي أوراق ترشحه لعضوية مجلس الشعب لعام 2010 عن مقعد (العمال) بدائرة ... محافظة ..., وما يترتب على ذلك من آثار، أخصها: قبول أوراق ترشحه، وتمكينه من سداد قيمة التأمين، وأمرت المحكمة بتنفيذ الحكم بموجب مسودته بغير إعلان. فتوجه طالبا تنفيذ هذا الحكم من ذوي سلطة التنفيذ إجراءً، وذوي السلطة إشرافا (اللجنة العليا للانتخابات) حيث لجأ إلى هذه الأخيرة بتاريخ 23/ 11/ 2010، إلا أن كلا منهم امتنع عن تنفيذ الحكم؛ لأن ثمة إشكالا في تنفيذه أقيم برقم (276) لسنة 2010 جزئي أمام محكمة تنفيذ بندر دمنهور.
ولما كان هذا الإشكال عديم الأثر - كما سلف -؛ لمخالفته قاعدة من قواعد النظام العام القضائي، بإقامته أمام محكمة غير مختصة ولائيا بنظره، وكان واقع الحال يدل يقينا على سوء نية رافعه، إذ ليس سائغا في ضوء ما أنف ذكره من أحكام، خاصة ما صدر عن المحكمة الدستورية العليا من حكم في القضية رقم 11 لسنة 20 ق تنازع، أن يعذر أحد ممن يولي وجهه شطر محكمة غير مختصة ولائيا، مقيما لإشكال في حكم صادر من محكمة من محاكم مجلس الدولة، بالجهل بتلك القاعدة، ويكون من باب اللزوم القانوني واجبا على جهة الإدارة إهدار مثل هذه الواقعة، والالتفات عنها؛ لكونها عديمة الأثر قانونا، فإن هي اعتدت بها ولم تسارع إلى تنفيذ الحكم، كان اعتدادها هذا ممثلا عقبة مادية، يتعين إزاحتها من طريق حجية هذا الحكم، ولاسيما أن اللجنة العليا للانتخابات التي نشأت حقيقة بنص دستوري (هو نص المادة 88 من الدستور) وفق الإرادة الشعبية التي أقرت هذا النص، وأقرت - من ثم - تمتع هذه اللجنة بالاستقلال والحيدة، وناطت بها مهمة الإشراف على الانتخابات، يلزمها نزولا على تلك الإرادة أن تقوم حقا بعظيم وظيفتها، وأن تضع الأحكام القضائية موضعها الحق؛ لسامق منزلتها، ترفعا عن المشاركة في النيل من حجيتها، ولاسيما أن وجه القانون الحق من غير المتصور أن يكون بمنأى عنها، وإلا عظمت مسئوليتها وكبر تصرفها، وكان مشوبا بجسيم المخالفة لحكم القانون. ولما كان واقع حال الإشكال لا ينفك عن قيام مسئوليتها؛ لتثاقلها عن الأمر بتنفيذ الحكم إعمالا لوظيفتها ومهمتها الأساسية في الإشراف على العملية الانتخابية، فمن ثم فإن قعودها عن ذلك هي ولجنة تلقي الطلبات التابعة لوزارة الداخلية، واعتدادها بواقعة عديمة الأثر، يمثل عقبة مادية في سبيل تنفيذ الحكم، بما يتعين معه القضاء بإلزام جهة الإدارة، ولاسيما اللجنة العليا للانتخابات، الاستمرار في تنفيذه، على أن يكون التنفيذ بموجب مسودة هذا الحكم بغير إعلان.
ولا يغير من ذلك ما سيق دفاعا من قبل هيئة قضايا الدولة من أن المستشكل لم يقدم سوى طلب لتنفيذ الحكم إلى اللجنة العليا للانتخابات غير مقترن بأي مستندات؛ لأن هذه اللجنة ليست لجنة تلق لأوراق الترشح، وإنما هي وفق نص الدستور لجنة إشراف على الانتخابات على مستوى الجمهورية، وكان وفق ما سلف يلزمها توجيه الأمر للجنة تلقي الطلبات بقبول أوراق ترشحه، وتمكينه من سداد قيمة التأمين، كما هو منطوق ذلك الحكم مرتبطا بأسبابه، يضاف إلى ذلك أن مقتضى الحجية المطلقة التي تسري على الكافة التي تتمتع بها أحكام الإلغاء وما هو من جنسها من تلك الأحكام الصادرة بوقف تنفيذ القرار الإداري، أن تسابق وتسارع الجهة أو الجهات الإدارية المنوط بها تنفيذ الحكم إلى تنفيذه وإجراء مقتضاه، متى وصل إلى علمها صدوره والنطق به، وطلب منها ذلك، سواء في ذلك المنوط به التنفيذ إجراء أو الموسد إليه الأمر إشرافا، إعلاء لما أعلاه الحكم وإهدارا لما أهدره.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الإشكال شكلا، وفي الموضوع بالاستمرار في تنفيذ الحكم الصادر من المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 3681 لسنة 57 القضائية عليا، وألزمت الجهة الإدارية المصروفات، وأمرت بتنفيذ الحكم بمسودته بغير إعلان.

(1) ذات المبادئ تضمنتها الأحكام الصادرة عن ذات الدائرة في الطعون أرقام 4932 و 4922 و 4928 و4936 و 5106 و 5009 و 4935 و 5107 و 4933 و 4921 و 5109 لسنة 57 القضائية عليا بجلسة 25/ 11/ 2010.
(2) يراجع قضاء المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 11 لسنة 20 القضائية (تنازع) بجلسة 1/ 8/ 1999. وراجع حكم الدائرة الأولى بالمحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 2945 لسنة 31 القضائية عليا بجلسة 26/ 3/ 1988، منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا في السنة 33 القضائية، مكتب فني ج 2 رقم 194 ص 1211.
وحكمها في الطعن رقم 29 لسنة 35 القضائية عليا بجلسة 5/ 5/ 1990، منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها في السنة 35 القضائية، مكتب فني ج 2 رقم 164 ص 1713. وحكمها في الطعن رقم 3046 لسنة 32 القضائية عليا بجلسة 12/ 5/ 1992، منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها في السنة 37 القضائية، مكتب فني جـ 2 رقم 150 ص 1387. وحكمها في الطعن رقم 1518 لسنة 47 القضائية بجلسة 1/ 11/ 2000 منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها في شأن الطعون الانتخابية من أول أكتوبر 2000 حتى آخر ديسمبر 2000، مكتب فني رقم 107 ص 15.
(3) قارن بحكم الدائرة الأولى بالمحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 2945 لسنة 31 القضائية عليا بجلسة 26/ 3/ 1988 ، منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا في السنة 33 القضائية ، مكتب فني جـ 2 رقم 194 ص 1211.
وكذا بحكمها في الطعن رقم 29 لسنة 35 القضائية عليا بجلسة 5/ 5/ 1990 منشور بمجموعة مبادئها في السنة 35 القضائية، مكتب فني جـ 2 رقم 164 ص 1713.
وحكمها في الطعن رقم 7847 لسنة 37 القضائية عليا بجلسة 21/ 5/ 2001، منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها في السنة 46 القضائية، مكتب فني ج 2 رقم 221 ص 1895.
وحكمها في الطعن رقم 3886 لسنة 53 القضائية عليا بجلسة 24/ 2/ 2007 منشور بمجموعة أحكامها من أول أكتوبر 2006 حتى أبريل 2007 مكتب ني رقم 63 ص 419. حيث انتهت المحكمة في هذه الأحكام إلى أن رفع المحكوم ضده إشكالا، ولو إلى محكمة غير مختصة، لا يعتبر بذاته عقبة طارئة في سبيل تنفيذ الحكم، تبرر رفع إشكال مقابل من جانب المحكوم له. كما انتهت إلى أن امتناع جهة الإدارة عن تنفيذ حكم صادر من المحكمة الإدارية العليا لا يعد عقبة طارئة في طريق تنفيذه، ولا يدخل من ثم في صور الإشكال في التنفيذ، وإنما يمثل قرارا صريحا أو سلبيا بالامتناع عن تنفيذ الحكم، وتختص محكمة القضاء الإداري بنظر الطعن عليه، ولا يسوغ وصف مثل هذه الدعوى بأنها إشكال عكسي الاستمرار في تنفيذ الحكم.