مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة أحكام المحكمة الإدارية العليا
السنة الثالثة والثلاثون - الجزء الثاني (أول مارس 1988 - 30 سبتمبر 1988) - صـ 1048

(166)
جلسة 6 من مارس سنة 1988

برئاسة السيد الأستاذ المستشار عصام الدين السيد علام نائب رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة إسماعيل عبد الحميد إبراهيم وصلاح الدين أبو المعاطي نصير وعادل لطفي عثمان والسيد محمد السيد الطحان المستشارين.

الطعن رقم 1438 لسنة 31 القضائية

أحكام عرفية - مدى جواز اعتبار الإجراءات التي تتخذها الإدارة استناداً لقانون الطوارئ من أعمال السيادة - (اختصاص) (أعمال سيادة) (دستور) (طوارئ) (قرار إداري).
إن نظام الأحكام العرفية في مصر أو نظام الطوارئ ليس نظاماً مطلقاً بل يخضع للقانون - أرسى الدستور أساس هذا النظام وبين القانون أصوله وأحكامه ورسم حدوده وضوابطه - يجب أن يكون إجراؤه على مقتضى هذه الضوابط - ما يتخذ من التدابير خارج هذه الحدود والضوابط يعتبر مخالفاً للقانون تنبسط رقابة القضاء على هذه التدابير والإجراءات إلغاءً وتعويضاً - أساس ذلك: أن كل نظام أرسى الدستور أساسه ووضع القانون قواعده يخضع لمبدأ سيادة القانون مهما كان نظاماً استثنائياً وتنبسط عليه رقابة القضاء حتى لا يتحول إلى نظام مطلق لا عاصم له - قرار إعلان حالة الطوارئ يعتبر من أعمال السيادة التي تصدر من الحكومة باعتبارها سلطة حكم لا سلطة إدارة - أساس ذلك: تعلقه بالإجراءات العليا التي يتخذها القائم على إجراء النظام العرفي سواء كانت تدابير فردية أو تنظيمية يجب اتخاذها في حدود القانون - لا تنأى هذه التدابير عن رقابة القضاء - أساس ذلك أنها لا تجاوز دائرة القرارات الإدارية التي تدخل في اختصاص مجلس الدولة - تطبيق.

إجراءات الطعن

بتاريخ 20 من مارس 1985 أودعت هيئة قضايا الدولة بالنيابة عن وزير الدفاع والإنتاج الحربي وآخرين قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها برقم 1438 لسنة 31 ق عليا في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بجلسة 7/ 2/ 1985 في الدعوى رقم 1727 لسنة 36 ق المرفوعة من...... والذي قضى:.
أولاً - برفض الدفع بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى وباختصاصها.
ثانياً - برفض الدفع بعدم قبول الدعوى شكلاً وبقبولها.
ثالثاًَ - وفي الموضوع بإلغاء قرار وزير المالية رقم 321 لسنة 1981 فيما تضمنه من نقل المدعي إلى محافظة القاهرة وما يترتب على ذلك من آثار ورفض ما عدا ذلك من طلبات وإلزام الطرفين المصروفات مناصفة وطلب الطاعنون للأسباب الواردة بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والحكم أصلياً بعدم اختصاص محاكم مجلس الدولة بنظر الدعوى واحتياطياً برفضها وإلزام المدعي المصروفات.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريراً بالرأي القانوني مسبباً ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً وإلزام الطاعنين المصروفات.
ونظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة التي قررت بجلسة 14/ 12/ 1987 إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الثانية" وتحدد لنظره أمامها جلسة 3/ 1/ 1988 وبعد أن استمعت المحكمة إلى ما رأت لزوم سماعه من إيضاحات ذوي الشأن على النحو المبين بمحضر الجلسة قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات والمداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الأوراق - في أنه بتاريخ 18/ 2/ 1982 أقام السيد/ ....... الدعوى رقم 1727 لسنة 36 ق أمام محكمة القضاء الإداري ضد:
1 - وزير الدفاع والإنتاج الحربي.
2 - وزير الدولة للمالية.
3 - رئيس هيئة التنظيم والإدارة بالقوات المسلحة.
4 - محافظ القاهرة طالباً الحكم:
أولاً - بإلغاء القرار رقم 321 لسنة 1981 الصادر في 22/ 11/ 1981 من وزير الدولة للمالية متضمناً نقل المدعي إلى محافظة القاهرة وما يترتب على ذلك من آثار.
ثانياً - بإلزام المدعى عليهم متضامنين بأن يدفعوا للمدعي مبلغ 51 جنيهاً على سبيل التعويض المؤقت عن الأضرار المادية والأدبية التي لحقته من جراء القرار المطعون فيه. وقال شرحاً للدعوى إنه يعمل بمصنع الكيماويات والمبيدات الحشرية التابع لوزارة الدفاع منذ تاريخ تعيينه في سنة 1966 وتدرج في وظائفه وهو مثال للأمانة والإخلاص في عمله، وقد فوجئ بتاريخ 30/ 12/ 1981 بتسليمه كتاب مساعد المدير للشئون الإدارية والأفراد بالمصنع رقم 7380 لسنة 1981 متضمناً نقل المدعي من المصنع للعمل بمحافظة القاهرة اعتباراً من 22/ 11/ 1981 تاريخ صدور قرار وزير الدولة للمالية رقم 321 وأضاف المدعي قائلاً إنه بفحص الأمر تبين أنه بتاريخ 22/ 11/ 1981 صدر قرار وزير الدولة للمالية رقم 321 لسنة 1981 متضمناً نقل المدعي وآخرين من وزارة الدفاع إلى محافظة القاهرة على أن يستمر الخصم بتكاليف الدرجات الوظيفية لهم على موازنة وزارة الدفاع في نهاية العام المالي 81/ 1982 مع مراعاة تصويب الوضع في ميزانية السنة المالية 82/ 1983 وهذا القرار مخالف للقانون لصدوره من غير مختص كما ينطوي على إساءة استعمال السلطة لصدوره في غير الحالات التي تبرر ذلك فقد ترتب على هذا القرار المعيب أضرار جسيمة مادية وأدبية للمدعي تتمثل في حرمانه من المزايا التي كان يتمتع بها وهي بدل المصانع والخطر بواقع 15 جنيهاً شهريا للأول و20 جنيهاً للثاني وعلاوة المنطقة بواقع ثلاث جنيهات شهرياً وبدل غذاء بواقع 1.750 جنيهاً شهرياً بالإضافة إلى الحوافز التي تعادل أجر ستة شهور سنوياً إلى غير ذلك من ميزة العلاج الطبي الشامل المجاني بالمستشفيات العسكرية فضلاً عن المواصلات بسيارات وزارة الدفاع من مسكنه إلى مقر عمله هذا فضلاً عن الآلام النفسية التي تلحقه تباعاً من جراء تشتيته في العمل بعد انقضاء عشرين عاماً متمتعاً بالاستقرار في جهة عمله الأصلية متطلعاً إلى الوظائف الأعلى علاوة على الإحساس بالجور من جراء إلحاقه بعمل إداري يقوم به ذوي المؤهلات المتوسطة حديثي التخرج بقسم شئون العاملين بالجهة المنقول إليها مما حدا بالمدعي إلى إقامة الدعوى بالطلبات سالفة البيان.
ورداً على الدعوى قدمت جهة الإدارة حافظة مستندات ضمنتها مذكرة بردها على الدعوى دفعت فيها أصلياً: - بعدم قبول الدعوى لعدم سابقة التظلم ولرفعها بعد الميعاد واحتياطياً بعدم قبول الدعوى لامتناع المطالبة بالتعويض. كما قدم الحاضر عن جهة الإدارة مذكرة بدفاعه طلب فيها الحكم أصلياً بعدم اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعوى واحتياطياً برفض الدعوى موضوعاً. كما قدم المدعي حافظة مستندات ومذكرتين بدفاعه صمم فيهما على طلباته.
وبجلسة 7/ 2/ 1985 قضت محكمة القضاء الإداري أولاً: برفض الدفع بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى واختصاصها ثانياً: برفض الدفع بعدم قبول الدعوى شكلاً وبقبولها. ثالثاً: وفي الموضوع بإلغاء قرار وزير المالية رقم 321 لسنة 1981 فيما تضمنه من نقل المدعي إلى محافظة القاهرة وما يترتب على ذلك من آثار ورفض ما عدا ذلك من طلبات وإلزام الطرفين المصروفات مناصفة. وأقامت المحكمة قضاءها على أساس أن القرار المطعون فيه لا يعدو أن يكون قراراً إدارياً بنقل المدعي وقد صدر من وزير الدولة للمالية بالإنابة دون إشارة إلى صدوره طبقاً لقانون الطوارئ ومن ثم تدخل المنازعة حول القرار الطعين إلغاء وتعويضاً في اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري صاحب الاختصاص العام في المنازعات الإدارية ويتعين رفض الدفع بعدم الاختصاص وأضافت المحكمة قائلة إن جهة الإدارة لم تقدم دليلاً على علم المدعي بالقرار المطعون فيه قبل ستين يوماً على تقديم تظلمه لكل من وزير الدفاع ورئيس الوزراء الحاصل في 6/ 2/ 1982 والمرفق صورته بحافظة مستندات المدعي والتي تنكرها جهة الإدارة ومن ثم يكون تظلمه مقدماً في الميعاد القانوني وإذ أقام المدعي دعواه في 18/ 2/ 1982 فيتعين رفض الدفع بعدم قبول الدعوى وبقبولها شكلاً وأشارت المحكمة إلى أن مناط صحة قرار النقل طبقاً للمادة 54 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 أن يصدر قرار النقل من السلطة المختصة بالتعيين أي من الوزير المختص وأن مناط صحة النقل الذي يصدر طبقاً للمادة 55 من ذات القانون أن يصدر قرار النقل في إحدى الحالتين المشار إليهما في المادة المذكورة وإذ كان الثابت من الأوراق أن المدعي من العاملين بوزارة الدفاع وأن القرار المطعون فيه لم يصدر من وزير الدفاع بل صدر من وزير الدولة للمالية ولم تتمسك جهة الإدارة بأن النقل صدر في إحدى الحالتين الواردتين بالمادة 55 سالفة الذكر بل ذكرت أن سبب النقل هو دواعي الأمن ومن ثم يكون قرار النقل قد صدر عن من لا يملكه وفي غير الأحوال المقررة قانوناً الأمر الذي يصمه بعدم الشرعية ومخالفة القانون فيكون مستوجباً الإلغاء، هذا ولا وجه لطلب التعويض لأن العيب الذي أصاب القرار الطعين اقتصر على عدم الاختصاص لأن الجهة الإدارية لم تكن على بصيرة قانونية بالإجراءات السليمة واجبة الاتباع في نقل المدعي تحقيقاً لاعتبارات الأمن التي كشفت عنها أجهزة المخابرات المختصة ولا يزال في مكنة وزير الدفاع إصدار قرار بالنقل طالما بقيت هذه الاعتبارات قائمة.
ومن حيث إن الطعن يقوم على أساس أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وأخطأ في تطبيقه وتأويله لأن نقل المدعي تم لدواعي الأمن استناداً لقانون الطوارئ مما يعتبر من أعمال السيادة فلا يختص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الطعن فيه وأن النقل من الملاءمات المتروكة لتقدير جهة الإدارة طالما أن ذلك للصالح العام وأن نقل المدعي كان لدواعي الأمن ولم يثبت أنه فوت عليه الدور في الترقية.
ومن حيث إن الثابت من الاطلاع على الأوراق أن القرار المطعون فيه رقم 321 لسنة 1981 صدر من وزير الدولة للمالية بالإنابة بتاريخ 22/ 11/ 1981 مستنداً في ديباجته إلى القانون رقم 47 لسنة 1978 بإصدار قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة وإلى قانون نظام الحكم المحلي الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979 وإلى التأشيرات العامة المرافقة لقانون ربط الموازنة العامة للدولة للسنة المالية 81/ 1982 وأن هذا القرار نص في المادة الأولى منه على نقل المدعي وآخرين من وزارة الدفاع إلى الجهات الموضحة قرين اسم كل منهم بدرجاتهم المالية. ومن ثم فإن المنازعة في هذا النقل إلغاء أو تعويضاً مما تختص به محكمة القضاء الإداري بمجلس الدولة باعتبارها صاحبة الولاية العامة بنظر المنازعات الإدارية ولا يقدح في ذلك ما أثارته جهة الإدارة سواء في دفاعها أمام محكمة أول درجة أو في تقرير الطعن من أن القرار المطعون فيه مما يدخل في نطاق أعمال السيادة باعتباره صدر لدواعي الأمن طبقاً لقانون الطوارئ لأنه فضلاً عن أن القرار المذكور لم يتضمن أية إشارة إلى قانون الطوارئ فقد جرى قضاء مجلس الدولة منذ إنشائه على أن نظام الأحكام العرفية في مصر أي نظام الطوارئ وإن كان نظاماً استثنائياً إلا أنه ليس بالنظام المطلق بل هو نظام خاضع للقانون أرسى الدستور أساسه وأبان القانون أصوله وأحكامه ورسم حدوده وضوابطه فوجب أن يكون إجراؤه على مقتضى هذه الأصول والأحكام وفي نطاق تلك الحدود والضوابط وإلا كان ما يتخذ من التدابير والإجراءات مجاوزاً هذه الحدود أو منحرفاً عنها مخالفاً للقانون تبسط عليه الرقابة القضائية إلغاء وتعويضاً، فكل نظام أرسى الدستور أساسه ووضع القانون قواعده هو نظام يخضع بطبيعته مهما يكن نظاماً استثنائياً - لمبدأ سيادة القانون ومن ثم لرقابة القضاء وليس ثمة شك في أن الاختصاصات المخولة للسلطة القائمة على إجراء الأحكام العرفية سندها هو القانون الذي عين نطاقها فلا سبيل لها إلى تجاوزه، وإذا كانت اختصاصات تلك السلطة وواقع القوانين المقررة لها وعلى غرار ما سلفها من نظام عرفي عسكري اختصاصات بالغة السعة فإن ذلك أدعى إلى أن تبتسط عليها الرقابة القضائية حتى لا يتحول نظام هو في حقيقته ومرماه نظام دستوري يقيده القانون إلى نظام مطلق لا عاصم له وليست له من حدود أو ضوابط إذ أن رقابة القضاء هي دون غيرها الرقابة الفعالة التي تكفل للناس حقوقهم الطبيعية وتؤمن لهم حرياتهم العامة وتفرض للقانون سيادته ولكل نظام حدوده الدستورية المشروعة، وفي ذلك فإنه لئن ساغ القول بأن قرار إعلان حالة الطوارئ من أعمال السيادة التي تصدر من الحكومة باعتبارها سلطة حكم لا سلطة إدارة بحسبانه من الإجراءات العليا التي تتخذ في سبيل الدفاع عن كيان الدولة أو استتباب الأمن أو النظام العام بها إلا أن التدابير التي يتخذها القائم على إجراء النظام العرفي تنفيذاً لهذا النظام سواء كانت تدابير فردية أو تنظيمية يتعين أن تتخذ في حدود القانون وتلتزم حدوده وضوابطه ولا تنأى عن رقابة القضاء إذ أنها لا تجاوز دائرة القرارات الإدارية التي تخضع للاختصاص القضائي لمجلس الدولة، ومن ثم فإن الدفع بعدم الاختصاص بمقولة إن القرار الطعين من أعمال السيادة دفع على غير أساس من القانون أصاب الحكم الطعين إذ قضى برفضه.
ومن حيث إن المادة (54) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 تنص على أنه "..... يجوز نقله إلى الهيئات العامة والأجهزة الحكومية ذات الموازنة الخاصة بها ووحدات القطاع العام والعكس وذلك إذا كان النقل لا يفوت عليه دوره في الترقية بالأقدمية أو بناء على طلبه...... ويكون نقل العامل بقرار من السلطة المختصة بالتعيين وأن المادة (55) من ذات القانون تنص على أنه استثناء من أحكام المادة السابقة يجوز بقرار من وزير المالية بعد موافقة الجهاز المركزي للتنظيم والإدارة نقل العامل من وحدة إلى أخرى في الحالتين الآتيتين:
1 - إذا لم يكن مستوفياً لاشتراطات الوظيفة التي يشغلها أو أي وظيفة أخرى خالية في الوحدة التي يعمل بها.
2 - إذا كان زائداً عن العمل في الوحدة التي يعمل بها....." ومفاد ما تقدم أن الأصل أن نقل العامل من وحدة إلى أخرى من الوحدات الخاضعة لأحكام قانون: نظام العاملين المدنيين بالدولة أو إلى الهيئات العامة والأجهزة الحكومية ذات الموازنة الخاصة بها ووحدات القطاع العام أو العكس إنما يكون بقرار من السلطة المختصة بالتعيين واستثناء من ذلك يجوز نقل العامل بقرار من وزير المالية بعد موافقة الجهاز المركزي للتنظيم والإدارة في حالتين حددتهما المادة (55) سالفة الذكر.
ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن المدعي من العاملين المدنيين بالدولة بالدرجة الثانية التخصصية بوزارة الدفاع ولم تقم به أي من الحالتين المنصوص عليها في المادة (55) من قانون نظام العاملين المدنيين المشار إليها ومن ثم فإن الاختصاص بنقله من وزارة الدفاع إلى إحدى الوحدات الخاضعة لأحكام القانون المذكور أو الهيئات العامة أو الأجهزة الحكومية ذات الموازنة الخاصة بها أو وحدات القطاع العام إنما ينعقد لوزير الدفاع دون سواه. ومن ثم يكون القرار المطعون فيه وقد صدر من وزير الدولة للمالية بالإنابة متضمناً نقل المدعي من وزارة الدفاع إلى محافظة القاهرة - هذا القرار - يكون قد صدر من غير مختص وهو ما يستوجب الحكم بإلغائه فيما تضمنه من نقل المدعي إلى محافظة القاهرة مع ما يترتب على ذلك من آثار ويكون الحكم المطعون فيه وقد قضى بذلك قد صادف الصواب ويضحى الطعن فيه على غير سند من القانون جديراً بالرفض الأمر الذي يتعين معه الحكم بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً وإلزام جهة الإدارة المصروفات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وبرفضه موضوعاً وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.