مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الخمسون - الجزء الأول - من أول أكتوبر سنة 2004 إلى آخر مارس سنة 2005 - صـ 108

(14)
جلسة 4 من نوفمبر سنة 2004م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ منصور حسن على غربي
نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ إدوارد غالب سيفين, وإبراهيم على إبراهيم عبد الله, محمد لطفي عبد الباقي جودة, وعبد العزيز أحمد حسن محروس.
نواب رئيس مجلس الدولة
وبحضور السيد الأستاذ المستشار/ خالد سيد
مفوض الدولة
وسكرتارية السيد/ صبحي عبد الغني جودة
أمين السر

الطعن رقم 5202 لسنة 45 قضائية. عليا:

بعثات - المعاملة المالية للموفدين إلى الخارج, مدى جواز الجمع بين المزايا المالية المقررة بموجب قانون المعاشات وتلك المقررة بلائحة السفر.
إيفاد العاملين المدنيين بالدولة للخارج يكون لتحقيق أحد غرضين وطبقًا لأحد نظامين الأول: أن يوفد العامل لأداء مهمة حكومية أو مأمورية رسمية أو لإنجاز الأعمال التي يكلف بها من قبل الحكومة, ويقتضي هذا الإيفاد تغيبه عن الجهة التي يوجد بها مقر عمله وتسري في شأن هذا الغرض أحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال. الثاني: أن يوفد العامل للقيام بدراسات علمية أو عملية أو فنية أو للحصول على مؤهل دراسي أو كسب مران عملي لسد نقص أو حاجة تقتضيها مصلحة عامة. وقد تكون البعثة بسبب قبول منحة للدراسة أو التخصص من دولة أو جامعة أو مؤسسة أو هيئة أجنبية أو دولية. وتسري في شأن تحقيق هذا الغرض أحكام القانون رقم 112/ 1959 وفي هذه الحالة يمتنع استحقاق بدل السفر لتخلف مناط استحقاقه وهو القيام بمهمة مصلحية حتى ولو كان إيفاد الموظف مقصودًا منه تحقيق مصلحة عامة تعود على الدولة ذاتها لأن تحقيق هذه المصلحة هو المستهدف من البعثة أصلاً - يجب لتحديد المعاملة المالية الواجب تطبيقها على الموفد إلى الخارج النظر إلى القواعد والإجراءات التي اتبعت في شأن الإيفاد, فإن أوفد العامل طبقًا لأحكام القانون رقم 112/ 1959 ترتبت الآثار المالية الخاصة بالمبعوثين طبقًا لنصوص هذا القانون ولائحته المالية وإن أوفد طبقًا لأحكام لائحة بدل السفر ترتبت الآثار المالية الواردة بها ومن ثم لا يسوغ الجمع بين مزايا الإيفاد طبقًا للقانون رقم 112/ 1959 وبين الآثار المالية للإيفاد لأداء مهمة طبقًا لأحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال, ذلك لأن الحكمة من منح بدل السفر هي تعويض العامل عن المصاريف التي يتكبدها بسبب أداء مهام لصالح الجهة التي يتبعها - مؤدى ذلك:
من يوفد في منحة تدريبية للخارج شاملة مصاريف الانتقال والإقامة وتذاكر السفر طبقًا لأحكام القانون رقم 112 لسنة 1959 لا يستحق في الواقع تقاضي ثلث بدل السفر وذلك باعتبار أن المنحة تغطي جميع نواحي الصرف فلا يتحمل العامل أية نفقات إضافية, وعلى ذلك فإنه منح العامل بدل السفر, بالإضافة إلى مزايا المنحة يعتبر إثراءً بلا سبب مخالف للقانون - تطبيق.

الإجراءات

في يوم الأحد الموافق 16/ 5/ 1999 أودع الأستاذ/ حسن محمد سامي "المحامي" نائبًا عن الأستاذ/ محمد عبد التواب السيد "المحامي" بصفته وكيلاً عن الطاعن - قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرًا بالطعن قيد بجدولها برقم 5202/ 45ق. عليا في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري "دائرة التسويات والجزاءات" بجلسة 22/ 3/ 1999 في الدعوى رقم 1678/ 49 ق والذي قضى بقبول الدعوى شكلاً, ورفضها موضوعًا, وإلزام المدعي المصاريف.
وطلب الطاعن - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه, والقضاء بأحقية الطاعن في صرف بدل السفر المقرر له بلائحة بدل السفر رقم 41/ 1958 وهو ما يعادل خمسة آلاف دولار بالجنيه المصري بسعر الصرف المعلن في تاريخ تنفيذ الحكم وإلزام الجهة الإدارية المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة عن الدرجتين وأعلنت عريضة الطعن على النحو الثابت بالأوراق وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء مجددًا بأحقية الطاعن في صرف بدل السفر مخفضًا إلى الثلث وفقًا لأحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال الصادرة بالقرار الجمهوري رقم 41/ 1958, مع ما يترتب على ذلك من آثار, وإلزام جهة الإدارة المصروفات.
ونظر الطعن أمام الدائرة الثانية فحصًا وموضوعًا إلى أن أحيل إلى هذه الدائرة وذلك على النحو الثابت بمحاضر الجلسات, وبجلسة 7/ 10/ 2004 قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم, وفيها صدر الحكم, وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تخلص - حسبما يبين من الأوراق - في أنه بتاريخ 30/ 11/ 1994 أقام الطاعن الدعوى رقم 1678/ 49 ق بإيداع عريضتها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري طالبًا الحكم بقبول دعواه شكلاً وفي الموضوع بأحقيته في صرف بدل السفر المقرر له وفقًا للقانون بما يعادل خمسة آلاف دولار بالجنيه المصري بسعر الصرف المعلن في تاريخ تنفيذ الحكم وإلزام جهة الإدارة المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة. وقال - شرحًا لدعواه - إنه صدر قرار وزير الاقتصاد والتجارة الخارجية رقم 230/ 1993 بإيفاده لحضور الدورة التدريبية التي عُقدت بمعرفة أمانة الاتفاقية العامة للتعريفات والتجارة "جات" في مجال السياسة التجارية في الفترة من 23/ 8/ 1993 حتى 30/ 11/ 1993 في جنيف بسويسرا ولم يتضمن هذا القرار منحه بدل سفر, مكتفيًا بالنص على أن تتحمل أمانة الجات جميع نفقات السفر ذهابًا وعودة والإقامة الشاملة وهو ما ينطوي على انتقاص لحقوقه وعدم مساواته بزملائه ومخالفة القانون بحرمانه من حقه في بدل السفر المقرر بواقع الثلث, وقد تظلم المدعي في 26/ 7/ 1993, حيث أفاد المستشار القانوني للقطاع بأحقيته في الحصول على بدل السفر المقرر إلا أن جهة الإدارة امتنعت عن صرف بدل السفر للمدعي رغم أن حالته لا تنطبق عليها أحكام القانون رقم 112/ 1959 لأن إجراءات إيفاده لحضور الدورة المذكورة تختلف تمامًا عن الإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون, فضلاً عن أن حقه في صرف بدل السفر يعد تطبيقًا لمبدأ المساواة في المعاملة وأسوة بزملائه.
وبجلسة 22/ 3/ 1999 حكمت محكمة القضاء الإداري "دائرة التسويات والجزاءات" بقبول الدعوى شكلاً ورفضها موضوعًا وألزمت المدعي المصاريف, وأقامت قضاءها على أن المدعي يخضع في معاملته المالية لأحكام القانون رقم 112/ 1959 بشأن تنظيم البعثات والإجازات الدراسية والمنح دون سواه وتنحسر عنه أحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال الصادرة بقرار رئيس الجمهورية رقم 41/ 1958, وعلى ذلك تكون مطالبته ببدل السفر - استنادًا إلى أحكام القرار الأخير - غير قائمة على سند صحيح من الواقع أو القانون وتكون دعواه خليقة بالرفض.
ومن حيث إن أسباب الطعن الماثل تتحصل في أن الحكم المطعون فيه قد خالف الواقع والقانون وأخطأ في تطبيقه وشابه القصور في التسبيب حيث صادر على المطلوب وانبنى على أن الطاعن قد أوفد طبقًا لأحكام القانون رقم 112/ 1959 رغم أن جهة الإدارة قد أفصحت عن أحقية الطاعن في صرف ثلث بدل السفر وقطعت بأنه لم يستفد من هذا القانون وليس أدل على ذلك من أن جهة الإدارة لم تتبع أياً من الإجراءات المنصوص عليها في المادة (14) من القانون رقم 112/ 1959, حيث لم تصدر بشأن إيفاد الطاعن موافقة رئيس اللجنة العليا للبعثات ولم تخطر إدارة البعثات ولم تتدخل هذه الإدارة في تحديد القواعد المالية التي يعامل بها، بالإضافة إلى أن زملاء الطاعن لم يتم معاملتهم طبقًا للقانون رقم 112/ 1959, ومن ثم يتعين مساواته بهم ومعاملته طبقًا لأحكام بدل السفر رقم 41/ 1958.
ومن حيث إن مقطع النزاع في الطعن الماثل ينحصر في تحديد الأحكام القانونية التي يتعين معاملة الطاعن وفقًًا لها وبيان ما إذا كان يخضع في معاملته المالية لأحكام القانون رقم 112/ 1959 بشأن تنظيم البعثات والإجازات الدراسية والمنح أم لأحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال الصادرة بقرار رئيس الجمهورية رقم 41/ 1958.
ومن حيث إن المادة الأولى من لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال الصادر بها قرار رئيس الجمهورية رقم 41/ 1958 وتعديلاته تنص على أن "بدل السفر هو الراتب الذي يمنح للموظف مقابل النفقات الضرورية التي يتحملها بسبب غيابه عن الجهة التي يوجد بها مقر عمله الرسمي في الأحوال الآتية:
أ - الأعمال التي يكلف بها من قبل الحكومة.
ب - الليالي التي تقضي في السفر بسبب النقل أو أداء مهمة مصلحية".
وتنص المادة العاشرة من ذات القانون على أن "الموظف الذي يندب إلى أحد البلدان الأجنبية يصرف له بدل السفر عن كل ليلة على الوجه الآتي: ويشمل هذا البدل أجور المبيت ومصروفات الانتقال المحلية داخل المدن.
أولاً:......
سابعًا: إذا نزل الموظف في ضيافة إحدى الدول أو الهيئات الأجنبية خفض بدل السفر الذي يصرف إليه إلى الثلث".
وتنص المادة (47) من القانون رقم 47 لسنة 1987 بشأن نظام العاملين المدنيين بالدولة على أن " يسترد العامل النفقات التي يتحملها في سبيل أداء أعمال الوظيفة، وذلك في الأحوال ووفقًا للأوضاع والشروط التي يصدر بها قرار من رئيس مجلس الوزراء بناءً على اقتراح لجنة شئون الخدمة المدنية. وتنص المادة (60) من هذا القانون على أنه "يجوز إيفاد العاملين في بعثات أو منح للدراسة أو إجازات دراسية بأجر أو بدون أجر بالشروط والأوضاع المنصوص عليها في القانون رقم 112/ 1959 بتنظيم شئون البعثات والإجازات الدراسية والمنح والقوانين المعدلة والمكملة له" تنص المادة الأولى من القانون رقم 112/ 1959 المشار إليه على أن " الغرض من البعثة سواء أكانت داخل الجمهورية العربية المتحدة أو خارجها هو القيام بدراسات علمية أو فنية أو علمية أو الحصول على مؤهل علمي أو كسب مران علمي وذلك لسد نقص أو حاجة تقتضيها مصلحة عامة.
وتنص المادة (14) من ذات القانون على أنه" لا يجوز لأي فرد أو وزارة أو مصلحة أو هيئة أو مؤسسة عامة قبول منح للدراسة أو التخصص أو غير ذلك من دولة أو جامعة أو مؤسسة أو هيئة أجنبية أو دولية إلا بعد موافقة رئيس اللجنة العليا للبعثات.
ولا تعتبر منحة في تطبيق أحكام هذا القانون المنح التي تعطي لتدريب بعض الموظفين بمناسبة التعاقد على شراء أدوات من الخارج. وتنص المادة (20) من القانون المشار إليه على أن " تقرر اللجنة العليا للبعثات بناءً على اقتراح اللجنتين التنفيذيتين القواعد المالية التي يعامل بمقتضاها أعضاء البعثات بجميع أنواعها الخارجية والداخلية الموفدون في إجازات دراسية أو الحاصلون على منح للدراسة أو التخصص.
"ومن حيث إنه يبين من استعراض النصوص المتقدمة أن إيفاد العاملين المدنيين بالدولة للخارج يكون لتحقيق أحد غرضين وطبقًا لأحد نظامين.
الأول: أن يوفد العامل لأداء مهمة حكومية أو مأمورية رسمية أو لإنجاز الأعمال التي يكلف بها من قبل الحكومة, ويقتضي هذا الإيفاد تغيبه عن الجهة التي يوجد بها مقر عمله, وتسري في شأن هذا الغرض أحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال.
الثاني: أن يوفد العامل للقيام بدراسات علمية أو عملية أو فنية أو للحصول على مؤهل دراسي أو كسب مران عملي لسد نقص أو حاجة تقتضيها مصلحة عامة, وقد تكون البعثة بسبب قبول منحة للدراسة أو التخصص من دولة أو جامعة أو مؤسسة أو هيئة أجنبية أو دولية, وتسري في شأن تحقيق هذا الغرض أحكام القانون رقم 112/ 1959 وفي هذه الحالة يمتنع استحقاق بدل السفر لتخلف مناط استحقاقه وهو القيام بمهمة مصلحية وذلك حتى لو كان إيفاد الموظف مقصودًا منه تحقيق مصلحة عامة تعود على الدولة ذاتها لأن تحقيق هذه المصلحة هو المستهدف من البعثة أصلاً.
ومن حيث إن مفاد ما تقدم أن كلاً من النظامين المشار إليهما يدور في فلك قائم بذاته فلكل منهما مجال انطباق ونطاق إعمال خاص به ولكل منهما آثاره المالية التي يستقل بها عن الآخر بغير تداخل, ولا يجوز في مقام التفرقة بين النظامين مجرد النظر إلى الموفد ذاته والغرض من الإيفاد فإن كان الهدف من الإيفاد تحقيق مصلحة مباشرة للموفد بحصوله على خبرة أو مؤهل يسري في شأنه القانون رقم 112/ 1959 المشار إليه, وإن كان الإيفاد يهدف إلى تحقيق مصلحة مباشرة للجهة الإدارية خضع الموفد لأحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال لأن هذا النظر لا ينتج معياراً جامعًا مانعًا, فكل إيفاد للعامل إلى الخارج كما تتحقق به مصلحة خاصة له بحصوله على خبرة أو مران أو مؤهل تتحقق به - أيضًا - مصلحة للجهة الموفدة, ومن ثم فإن الأمر يتطلب عدم الاكتفاء بعنصر الغاية عند تحديد المعاملة المالية الواجب تطبيقها على الموفد للخارج, وإنما يجب لتحديد هذه المعاملة النظر إلى القواعد والإجراءات التي اتبعت في شأن الإيفاد, فإن أوفد العامل طبقًا لأحكام القانون رقم 112/ 1959 ترتبت الآثار المالية الخاصة بالمبعوثين طبقًا لنصوص هذا القانون ولائحته المالية وإن أوفد طبقًا لأحكام لائحة بدل السفر ترتبت الآثار المالية الواردة بها, ومن ثم لا يسوغ الجمع بين مزايا الإيفاد طبقًا للقانون رقم 112/ 1959 وبين الآثار المالية للإيفاد لأداء مهمة طبقًا لأحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال, ذلك لأن الحكمة من منح بدل السفر هي تعويض العامل عن المصاريف التي تكبدها بسبب أداء مهام لصالح الجهة التي يتبعها, ومن ثم فإن من يوفد في منحة تدريبية للخارج شاملة مصاريف الانتقال والإقامة وتذاكر السفر طبقًا لأحكام القانون رقم 112/ 1959 لا يستحق في الواقع تقاضي ثلث بدل السفر وذلك باعتبار أن المنحة تغطي جميع نواحي الصرف فلا يتحمل العامل أية نفقات إضافية, وعلى ذلك فإنه منح العامل بدل السفر, بالإضافة إلى مزايا المنحة يعتبر إثراءً بلا سبب وهو ما لا يجوز قانونًا.
ومن حيث إنه على هدى ما تقدم, وإذ كان الثابت بالأوراق أن قطاع التمثيل التجاري بوزارة الاقتصاد والتجارة الخارجية قد أعلن أنه تلقى كتيب الاتفاقية العامة للتعريفات والتجارة "جات" الذي يتضمن عزمها على عقد دورة تدريبية في مجال السياسة التجارية باللغة الإنجليزية في الفترة من 23/ 8/ 1993 إلى 30/ 11/ 1993 بجنيف في سويسرا. وقد تضمن الإعلان الشروط الواجب توافرها في المرشح والمعاملة المالية التي تضمنت التزام الجانب الأجنبي بنفقات السفر ذهابًا وعودة ونفقات الإقامة وراتب يومي قدره 92 فرنك سويسري لتغطية تكلفة الوجبات والمصروفات الأخرى. كما تضمن الإعلان التزام المرشح بتقديم بيان يوضح علاقة مؤهلاته الدراسية وخبرته العملية بمجال البرنامج وبيان يوضح مدى استفادة المتقدم من المنحة والفائدة التي تعود على العمل بعد عودته منها, وبجلسة 10/ 2/ 1993 وافقت لجنة البعثات والإجازات الدراسية والمنح بالوزارة على ترشيح الطاعن بصفة أصلية وزميل آخر بصفة احتياطية, وبتاريخ 12/ 6/ 1993 صدر قرار وزير الاقتصاد والتجارة الخارجية رقم 230/ 1993 متضمنًا النص في مادته الأولى على إيفاد الطاعن لحضور الدورة التدريبية المشار إليها, والنص مادته الثانية على أن تتحمل أمانة الجات جميع نفقات السفر ذهابًا وعودة والإقامة الشاملة, وقد أشار القرار في ديباجته إلى أحكام القانون رقم 112/ 1959 بشأن تنظيم البعثات والإجازات الدراسية والمنح وإلى محضر اجتماع لجنة البعثات والإجازات الدراسية والمنح بجلستها المنعقدة في 10/ 2/ 1993.
ومن حيث إنه بالبناء على ما تقدم يكون الطاعن قد أوفد للخارج طبقًا لأحكام القانون رقم 112/ 1959 ومن ثم فإنه يخضع في معاملته المالية لأحكام هذا القانون دون سواه ولا تسري في شأنه أحكام لائحة بدل السفر ومصاريف الانتقال, وتغدو مطالبته بصرف بدل السفر المقرر بقرار رئيس الجمهورية رقم 41/ 1958 غير قائمة على سند صحيح من الواقع والقانون, الأمر الذي تكون معه دعواه والحال كذلك خليقة بالرفض.
وإذ ذهب الحكم المطعون فيه هذا المذهب فإنه يكون قد صادف صحيح حكم القانون ويغدو الطعن فيه غير قائم على سند صحيح من القانون خليقًا بالرفض.
ومن حيث إن من خسر الطعن يلزم المصروفات عملاً بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً, ورفضه موضوعًا, وألزمت الطاعن المصروفات.