مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
السنة الحادية والخمسون - الجزء الأول - من أول أكتوبر سنة 2005 إلى آخر مارس 2006 - صـ 535

(74)
جلسة 11 من مارس سنة 2006م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ عبد الرحمن عثمان أحمد عزوز - رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ السيد محمد السيد الطحان، وأحمد عبد العزيز إبراهيم أبو العزم، وحسن سلامة أحمد محمود، وأحمد عبد الحميد حسن عبود - نواب رئيس مجلس الدولة
بحضور السيد الأستاذ المستشار/ ألهم محمود أحمد - مفوض الدولة
وحضور السيد/ كمال نجيب مرسيس - سكرتير المحكمة

الطعن رقم 2433 لسنة 49 قضائية. عليا:

شركات سياحية - الترخيص بتعديل نشاط الشركة - ضرورة استيفاء الشروط التي تضمنها القانون تحديدًا.
المشرع في القانون رقم 38 لسنة 1977 بشأن تنظيم الشركات السياحية المعدل بالقانون رقم 118 لسنة 1983 ميز بين فئات من الشركات العاملة في مجال السياحة بالنظر إلى طبيعة الأعمال التي يرخص لها في القيام بها وطبقًا لأهمية هذه الأعمال رعاية لمصالح المتعاملين معها ولمصالح الشركات أيضًا. واستلزم القانون لمباشرة تلك الأعمال ابتداءً أو تعديل فئة الشركة أن يكون ذلك بناءً على ترخيص من وزارة السياحة وفي ذات الوقت حدد القانون صراحة الشروط اللازمة لمنح الترخيص، ويستوي في ذلك الترخيص المبتدأ أو الترخيص بتعديل نشاط الشركة وذلك فيما يتعلق بضرورة استيفاء الشروط التي تضمنها القانون تحديدًا سواء ما تعلق منها برأس المال أو قيمة التأمين، ولا جدال في أن تعديل نشاط الشركات من فئة (ب) إلى فئة ( أ ) يعد بمثابة الترخيص الجديد فيما يتعلق بوجوب توافر الشروط الواردة بالقانون التي يتعين التقيد بها وعدم مخالفتها أو تعديلها إلا بذات الأداة وذلك بتعديل التشريع، وإذا كان القانون قد منح وزير السياحة سلطة إصدار القرارات اللازمة لتنفيذ أحكام القانون فلا يعني ذلك التعديل تغيير الحد الأدنى لرأس مال الشركات - تطبيق.

الإجراءات

في يوم الخميس الموافق 26/ 12/ 2002 أودعت هيئة قضايا الدولة نائبة عن الطاعنين قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرًا بالطعن قيد بجدولها تحت رقم 2433 لسنة 49 ق. ع في الحكم المشار إليه والقاضي بقبول الدعوى شكلاً، وفي الطلب العاجل بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار على النحو المبين بالأسباب وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعنان - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - قبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا أصليًا: بعدم قبول الدعوى شكلاً لرفعها بعد الميعاد واحتياطيًا: برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه مع إلزام المطعون ضدهما المصروفات عن درجتي التقاضي.
وقد أعلن تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا مسببًا رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعًا مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات، وتحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 3/ 1/ 2005، بجلسة 18/ 4/ 2005 قررت إحالته إلى هذه المحكمة والتي نظرته بجلساتها حتى قررت إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم، وبها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع المرافعة، وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه المقررة.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص - حسبما يبين من الأوراق - في أن المطعون ضدها أقامت الدعوى المشار إليها بإيداع صحيفتها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري بتاريخ 3/ 5/ 2002 طلب في ختامها الحكم بوقف تنفيذ قرار وزارة السياحة فيما اشترطه لتعديل نشاط الشركة من الفئة (ب) إلى الفئة ( أ ) من توافر معايير المفاضلة التي وافق عليها وزير السياحة بتاريخ 23/ 2/ 1997، وفي الموضوع بإلغاء ذلك القرار مع ما يترتب على ذلك من آثار أخصها أن يكون تعديل نشاط الشركة طبقًا لأحكام القانون رقم 38 لسنة 1977 بشأن تنظيم الشركات السياحية وليس طبقًا للمعايير المذكورة مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وقالت - بيانًا لدعواها - إن شركة كيميت للسياحة مرخص لها بالأعمال من الفئة (ب) طبقًا للقانون المذكور، وتقدمت بطلب إلى وزارة السياحة لتعديل نشاطها من الفئة (ب) إلى الفئة ( أ ) سياحة عامة وتم الرد عليها بأن التعديل يكون وفقًا لمعايير المفاضلة التي وافق عليها وزير السياحة بتاريخ 23/ 2/ 1997 والتي تتضمن شروطًا مخالفة للقانون من حيث:
1 - تحديد أن رأس مال الشركة يكون مليوني جنيه بدلاً من مائة ألف جنيه التي ينص عليها القانون.
2 - وأن يكون التأمين بنسبة 20% من رأس المال حال أن القانون لم ينص على أن يكون التأمين بنسبة من رأس المال.
3 - وأن تسهم الشركة في خطة التنشيط السياحي بما يعادل 5% من رأس المال وهو يعد شرطًا جديدًا لم ينص عليه القانون.
4 - وأن تحقق الشركة حجم أعمال من السياحة الخارجية المستجلبة خلال السنوات الثلاث الأولى التي تمنح لها بما قيمته ستة ملايين من الجنيهات.
وهذا - أيضًا - يعد شرطًا جديدًا لم ينص عليه القانون، وتنعى المدعية على القرار المطعون فيه مخالفته لأحكام القانون رقم 38 لسنة 1977 وتعديلاته؛
وبجلسة 29/ 10/ 2002 صدر الحكم المطعون فيه، وأقامت المحكمة قضاءها على أن البادي من ظاهر الأوراق أن الشركة المدعية رخص لها في مباشرة الأعمال المنصوص عليها في الفقرة (20) من المادة (1) من القانون رقم 38 لسنة 1977، ثم تقدمت الشركة بطلب لتعديل نشاطها من الأعمال التي تقوم بها إلى الفقرة ( أ ) سياحة عامة طبقًا للضوابط الموضوعة بمعرفة وزارة السياحة، وقد تمت الموافقة على الطلب على أن تطبق معايير المفاضلة المعتمدة من وزير السياحة بتاريخ 23/ 2/ 1997 وتم إخطار الشركة بالموافقة على أن تقوم باستيفاء البيانات المطلوبة لاستكمال الإجراءات، وقد تبين أن من شروط تعديل نشاط الشركة أن يكون رأسمال الشركة لا يقل عن 2 مليون جنيه، وأن يكون التأمين 20% من رأس المال، وأن تسهم الشركة في ميزانية خطة التنشيط السياحي بما يعادل 5% من رأس المال، وأن يكون حجم الأعمال من السياحة الخارجية المستجلبة لا السياحة الطاردة أو سياحة الحج والعمرة خلال 3 سنوات بما قيمته ستة ملايين من الجنيهات.
ولما كان البادي من مطالعة هذه المعايير التي وضعتها وزارة السياحة لإجراء التعديل في نشاط الشركة وأعمالها، أن هذه المعايير تضمنت تعديلاً في أحكام القانون، وبهذه المثابة فإن القواعد المتعلقة بزيادة رأس مال الشركة عما هو مقرر قانونًا وإضافة شرط المساهمة في ميزانية النشاط السياحي، وزيادة حجم الأعمال التي يتعين تحقيقها وحصرها في السياحة الخارجية المستجلبة على خلاف أحكام القانون، فإن هذه القواعد تكون - حسب الظاهر من الأوراق - فاقدةً لسند مشروعيتها لخروجها عن النطاق المقرر للقرارات التنفيذية باستحداثها أحكامًا لا تعد تنفيذًا للأحكام المقررة في القانون التي صدرت تنفيذًا له، بل هي تعد تعديلاً صريحًا لهذه الأحكام، مما يجعلها مرجحة الإلغاء في حدود تلك الأحكام المخالفة للقانون، وهو ما يتحقق به ركن الجدية، وكذا ركن الاستعجال لأن من شأن تنفيذ البنود الثلاثة المشار إليها عرقلة إتمام إجراءات تعديل عرض الشركة من فئة (ب) إلى الفئة ( أ ) وحرمانها من مباشرة نشاطها، ومن ثم يتعين الحكم بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه.
ومن حيث إن مبنى الطعن مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ في تطبيقه، ذلك أن القرار المطعون فيه وهو التصريح المؤقت بمزاولة النشاط صدر في 25/ 10/ 2001 وعلمت به الشركة المطعون ضدها منذ تاريخ صدوره، كما علمت بالشروط التي تضمنها هذا القرار، كما أنه قد سبق إخطار الشركة بهذا القرار بتاريخ 29/ 10/ 2001 وموقع بالتسليم على الأصل إلا أن الشركة أقامت دعواها بتاريخ 3/ 5/ 2002 أي بعد فوات المدة المقررة قانونًا، ومن ثم تكون الدعوى غير مقبولة شكلاً، كذلك فقد خالف الحكم المطعون فيه القانون، ذلك أن المشرع قد خول وزير السياحة سلطة تقديرية بشأن وقف وقبول طلبات إنشاء شركات سياحية جديدة حسب حاجة البلاد، ومن ثم فإن المشرع وإن وضع حدًا أدنى لرأسمال الشركات المنصوص عليها في الفئة ( أ ) على ألا يقل عن مائة ألف جنيه على أن توفق الشركات القائمة - وقت العمل بهذا القانون - أوضاعها على هذا النحو إلا أن ذلك لا يمنع وزير السياحة من وضع معايير وضوابط أفضلية للشركات السياحية (ب) التي ترغب في الحصول على ترخيص بمزاولة أعمالها السياحية العامة ( أ ) وذلك في ضوء حاجة البلاد لشركات سياحية جديدة، وفي ضوء طبيعة الترخيص الممنوح لها في هذا الصدد ولا يعد تشريعًا جديدًا أو تعديلاً للحد الأدنى المنصوص عليه في القانون الذي يظل ساريًا، إلا أن الترخيص للشركات في تعديل فئاتها من (ب) إلى ( أ ) بمثابة ترخيص جديد يخضع لتقدير وزير السياحة في ضوء حاجة البلاد إليها مما يتطلب وضع ضوابط ومعايير أفضلية لهذه الشركات حتى يتسنى لها الحصول على الترخيص الجديد، ومن ثم يكون القرار المطعون فيه قائمًا على أساس من القانون.
ومن حيث إنه عن دفع الجهة الإدارية بعد قبول الدعوى لرفعها بعد الميعاد وذلك تأسيسًا على أن الشركة المطعون ضدها تستهدف وقف تنفيذ القرار الصادر بالتصريح المؤقت للشركة برقم 819 لمدة لثلاث سنوات تبدأ من 25/ 10/ 2001 حتى 24/ 10/ 2004 بمزاولة النشاط الوارد في الفقرة ( أ ) سياحة عامة بدلاً من الفقرة (ب). وأضافت الجهة الإدارية أن الشركة عملت بهذا القرار من تاريخ صدوره في 25/ 10/ 2001 وأخطرت به في 29/ 10/ 2001 وأقامت دعواها بتاريخ 3/ 5/ 2002، أي بعد الميعاد حسبما تضمنه الدفع المبدى من جهة الإدارة، ولما كانت الشركة المطعون ضدها أقامت دعواها المطعون على الحكم الصادر فيها مستهدفة وقف تنفيذ قرار الجهة الإدارية في تطبيق معايير المفاضلة اللازمة لتعديل نشاط الشركة من الفئة (ب) إلى الفئة ( أ ) على الشركة وفقًا للمعايير الواردة بقرار وزير السياحة في 23/ 2/ 1997، وإذ طبقت عليها بعض هذه المعايير بموجب التصريح المؤقت المشار إليه؛ حيث تضمن التصريح ضرورة تحقيق ما يوازي مليون جنيه من العملة الأجنبية من السياحة المستجلبة خلال مدة التصريح، وقد اعتمد تعديل نشاط الشركة من الفئة (ب) إلى الفئة ( أ ) سياحة عامة بتاريخ 18/ 4/ 2002، وتسلمه الممثل القانوني للشركة المطعون ضدها في 22/ 4/ 2002، والشركة المطعون ضدها وقد صدر لها التصريح المؤقت المشار إليه وفقًا لما ورد به إلا أن الشركة لم ترتضِ معايير المفاضلة لتعديل النشاط سواء ما كان بقرار الوزير الأول أو القرار الأخير أو على ما تضمنه التصريح المؤقت، ومن ثم أقامت دعواها في 3/ 5/ 2002، ومن ثم يكون الدعوى مقامة في الميعاد فهي مقبولة شكلاً ويتعين رفض الدفع المبدى في هذا الشأن.
ومن حيث إن المادة الأولى من القانون رقم 38 لسنة 1977 المعدل بالقانون رقم 118 لسنة 1983 تنص على أنه "تسري أحكام هذا القانون على الشركات السياحية، ويُقصد بالشركات السياحية الشركات التي تقوم بكل أو بعض الأعمال الآتية: 1 - تنظيم رحلات سياحية جماعية أو فردية داخل مصر أو خارجها وقفًا لبرامج معينة وتنفيذ ما يتصل بها من نقل وإقامة وما يلحق بها من خدمات. 2 - بيع أو صرف تذاكر السفر وتيسير نقل الأمتعة وحجز الأماكن على وسائل النقل المختلفة ........ 3-.......".
وتنص المادة الثانية على أن "تنقسم الشركات السياحية الخاضعة لأحكام هذا القانون بالنظر إلى طبيعة النشاط الذي تمارسه إلى:
( أ ) شركات يرخص لها في مباشرة جميع الأعمال الواردة في البند (1) من المادة (1) المشار إليها.
(ب) شركات يرخص لها في مباشرة الأعمال الواردة في البند (2) من المادة (1) المشار إليها.
(ج) شركات يرخص لها في مباشرة الأعمال الواردة في البند (3) من المادة (1) المشار إليها".
وتنص المادة الثالثة على أنه "لا يجوز لأية شركات سياحية مزاولة الأعمال المنصوص عليها في هذا القانون إلا بعد الحصول على ترخيص بذلك من وزارة السياحية.........".
وتنص المادة الرابعة على أنه "يشترط لمنح الترخيص المنصوص عليه في المادة (3): ( أ ) أن تتخذ المنشأة طالبة الترخيص شكل الشركة.......... (ب).............. (ج)......... (د)............ (هـ) ألا يقل رأسمال الشركة عن المبالغ الآتية: مائة ألف جنيه بالنسبة للشركات المنصوص عليها في البند ( أ ) من المادة الثانية يخصص منها عشرون ألف جنيه كتأمين. أربعون ألف جنيه بالنسبة للشركات المنصوص عليها في البند (ب) من المادة المشار إليها يخصص منها مبلغ ثمانية آلاف جنيه كتأمين. عشرون ألف جنيه بالنسبة للشركات المنصوص عليها في البند (ج) من المادة المشار إليها، يخصص منها أربعة آلاف جنيه كتأمين. وتحدد اللائحة التنفيذية طريقة سداد التأمين والجهة التي يودع بها........".
وتنص المادة السابعة على أنه "لا يجوز التنازل عن الترخيص الصادر للشركة أو التغيير في نوعية نشاطها المسجلة به أو شكلها القانوني أو في الشركاء المسئولين بالنسبة لشركات الأشخاص إلا بموافقة وزير السياحة. وتحدد اللائحة التنفيذية قواعد وإجراءات تعديل الترخيص والتنازل عنه".
وتنص المادة (7) من اللائحة التنفيذية للقانون المذكور معدلاً الصادرة بقرار وزير السياحة رقم 222 لسنة 1983 على أنه "يجوز تعديل الترخيص بناءً على طلب يقدم في هذا الشأن موضحًا به نوع التعديل المطلوب، سواء كان متعلقًا بنشاط الشركة أو شكلها القانوني أو تغيير الشركاء المسئولين عنها وذلك بالنسبة لشركات الأشخاص، أو بأي بيان آخر مع ذكر أسباب التعديل وتقديم المستندات المؤيدة له. كما يجوز أن يتم التنازل عن الترخيص لشركة أخرى بناءً على طلب الشركتين، ويشترط أن تتوافر في الشركة المتنازل إليها جميع الشروط التي يتطلبها القانون لمنح الترخيص".
ومن حيث إن مفاد هذه النصوص أن القانون المذكور قد ميز بين فئات من الشركات العاملة في مجال السياحة بالنظر إلى طبيعة الأعمال التي يرخص لها في القيام بها وطبقًا لأهمية هذه الأعمال رعايةً لمصالح المتعاملين معها ولمصالح الشركات أيضًا، واستلزم القانون لمباشرة تلك الأعمال ابتداء أو تعديل فئة الشركة أن يكون بناءً على ترخيص بذلك من وزارة السياحة وفي ذات الوقت حدد القانون صراحة الشروط اللازمة لمنح الترخيص، ويستوي في ذلك الترخيص المبتدأ أو الترخيص بتعديل نشاط الشركة وذلك فيما يتعلق بصورة استيفاء الشروط التي تضمنها القانون تحديدًا سواء ما تعلق منها برأس المال أو قيمة التأمين، ولا جدال في أن تعديل نشاط الشركات من الفئة (ب) إلى الفئة ( أ ) يعد بمثابة الترخيص الجديد فيما يتعلق بوجوب توافر الشروط الواردة بالقانون التي يتعين التقيد بها وعدم مخالفتها أو تعديلاتها إلا بذات الأداة وذلك بتعديل التشريع، وإذا كان القانون قد منح وزير السياحة سلطة إصدار القرارات اللازمة لتنفيذ أحكام القانون فلا يعنى ذلك التعديل تغيير الحد الأدنى لرأس مال الشركات الفئة ( أ ) من مائة ألف جنيه إلى نصف مليون جنيه أو تعديل قيمة التأمين من عشرين ألف جنيه إلى مائة ألف جنيه أو ضرورة المساهمة في خطة التنشيط أو التسويق السياحي بمبلغ خمسين ألف جنيه أو غير ذلك من الشروط التي تضمنتها المعايير التي عرضت على وزير السياحة واعتمدها في 14/ 4/ 2002، إذ تتعارض هذه المعايير مع ما ورد بالقانون من شروط صريحة فيما يتعلق خاصة برأس المال أو التأمين مما لا مناص معه من التزام أحكام القانون في هذا الشأن، وألا تتضمن المعايير التي صدرها وزير السياحة مخالفة لما ورد بالقانون، فإذا تضمنت قرارات وزير السياحة تحديد لرأس المال أو التأمين لشركات من الفئة ( أ ) بما يخالف القانون تعين إعمال ما ورد بالقانون صراحة إلى حين النظر في تعديل التشريع إن كان لذلك محل.
ومن حيث إن البادي من ظاهر الأوراق أن الشركة المطعون ضدها قد منحت ترخيصًا مؤقتًا بمزاولة نشاط الشركات فئة ( أ ) سالف البيان، وطولبت بضرورة تعديل رأس مالها والتأمين وسائر المعايير الأخرى إلى الحدود التي قررها وزير السياحة وهو ما يعد مخالفًا للقانون، ويتوافر بذلك ركن الجدية في طلب وقف تنفيذه، فضلاً عن توافر ركن الاستعجال لما في القرار من إعنات للشركة وتحميلها بالالتزامات الواردة به مما قد يدفعها للتوقف عن النشاط، ويتعين بالتالي وقف تنفيذ القرار، وهو ما انتهى إليه الحكم المطعون فيه مصادفًا لصحيح القانون، ويكون الطعن على غير أساس جديرًا بالرفض، وإلزام الجهة الإدارية الطاعنة المصروفات عملاً بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعًا، وألزمت الجهة الإدارية الطاعنة المصروفات.