مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها الإدارية العليا
في السنة الثالثة والخمسون - الجزء الأول - من أول أكتوبر سنة 2007 إلى آخر مارس سنة 2008 - صـ 842

(115)
جلسة 23 من مارس سنة 2008
الطعن رقم 6024 لسنة 45 القضائية عليا
(الدائرة السابعة)

السيد الأستاذ المستشار/ أحمد شمس الدين عبد الحليم خفاجى نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة.
والسادة الأساتذة المستشارون/ محمود محمد صبحي العطار وأحمد سعيد مصطفى الفقى ود/ سمير عبد الملاك منصور وطه محمد عبده كرسوع وعبد العزيز أحمد حسن محروس وهشام محمود طلعت الغزالي نواب رئيس مجلس الدولة.
( أ ) إدارات قانونية - عاملون بها - ترقية - المفاضلة بين المرشحين للترقية.
المواد (11) و(12) و(13) و(14) من قانون الإدارات القانونية بالمؤسسات العامة والهيئات العامة والوحدات التابعة لها الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1973 - المادة (6) من لائحة قواعد تعيين وترقية ونقل وندب وإعارة مديري وأعضاء الإدارات القانونية بالهيئات العامة وشركات القطاع العام، الصادرة بقرار وزير العدل رقم 781 لسنة 1978.
أفرد المشرع تنظيمًا قانونيًا خاصًا نظم فيه المعاملة الوظيفية لأعضاء الإدارات القانونية، إذ عين هذه الوظائف على سبيل الحصر، واشترط فيمن يشغلها فوق الشروط المقررة للتعيين في قانون العاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام أن يكون مقيدًا بجدول المحامين المشتغلين طبقًا للقواعد والمدد المبينة قرين كل وظيفة من الوظائف المشار إليها في المادة (11) - الترقية لإحدى هذه الوظائف تأخذ حكم التعيين فيها على أن يكون من الوظيفة الأدنى مباشرة - لئن كانت مدد القيود للاشتغال بالمحاماة التي اشترطتها المادة (13) شرطًا أساسيًا لشغل وظائف الإدارة القانونية فإن توافر هذا الشرط لا يغني عن ضرورة توافر الضوابط والشروط الخاصة لشغل الوظائف أو الترقية إليها، بما في ذلك اشتراط قضاء مدة معينة في الدرجة الأدنى عند الترقية - مجرد القيد بجداول المحامين لا يكفي وحده للمفاضلة بين المرشحين للترقية، لأن الترقية مقيدة بالأقدمية والكفاية في الوظيفة السابقة طبقًا للمادة (6) من قرار وزير العدل المشار إليه، ومن ثم يجب الجمع بينهما في حالة شغل وظائف الإدارات القانونية عن طريق التعيين - تطبيق.
(ب) قرار إداري - إلغاؤه إلغاء مجردًا لا يغل يد جهة الإدارة عن إصدار قرار جديد متفق مع صحيح حكم القانون.
صدور حكم بإلغاء قرار إداري إلغاءً مجردًا لا يغل يد جهة الإدارة عن أن تعيد تصحيح الأوضاع وأن تزيل كل شائبة اعتورت قرارها الملغى، وأن تصدر قرارًا جديدًا متفقًا مع صحيح حكم القانون - هذا القرار الجديد يكون محلاً للرقابة التي تسلطها محكمة القضاء الإداري لتزن هذا القرار بميزان المشروعية في ضوء الظروف والملابسات التي صدر فيها - تطبيق.

الإجراءات

في يوم الأربعاء الموافق 16/ 6/ 1999 أودع الأستاذ/ ...... المحامي بصفته وكيلاً عن الطاعنة قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري - دائرة الترقيات - بجلسة 18/ 4/ 1999 في الدعوى رقم 5617 لسنة 51ق الذي قضى بقبول الدعوى شكلاً ورفضها موضوعًا وإلزام المدعية المصروفات.
وطلبت الطاعنة في ختام تقرير الطعن الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا بطلبات الطاعنة حسبما جاء بعريضة دعواها محل الحكم المطعون فيه، وإلزام الجهة المطعون ضدها المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.
وقد أعلن الطعن على الوجه الثابت بالأوراق. وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه - للأسباب المبينة به - الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعًا مع إلزام الطاعنة المصروفات. ونظرت المحكمة الطعن الماثل فحصًا وموضوعًا على الوجه الثابت بمحاضر الجلسات، حيث أودع طرفا الخصومة ما عن لهما من مستندات ومذكرات دفاع، وبجلسة اليوم صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر هذا الطعن تخلص - حسبما يبين من الأوراق - في أن الطاعنة أقامت الدعوى رقم 5617 لسنة 51ق بتاريخ 24/ 4/ 1997 أمام محكمة القضاء الإداري - دائرة الترقيات - طالبة أولاً - أصليًا: الحكم بوقف تنفيذ القرار رقم 1652 الصادر بتاريخ 10/ 12/ 1996 لحين الفصل في الدعوى الموضوعية، مع طلب الاستمرار في تنفيذ القرار رقم 164 لسنة 1996 بتاريخ 8/ 12/ 1996، وفي الموضوع بانعدام القرار المطعون فيه لمخالفته للحكم الصادر في الدعويين رقمي 2302 و2828 لسنة 47ق بجلسة 16/ 3/ 1996. ثانيًا - احتياطيًا: الحكم بإلغاء هذا القرار فيما تضمنه من إغفال إرجاع أقدميتها إلى 15/ 1/ 1995 مع ما يترتب على ذلك من آثار. ثالثًا - تعويضها بمبلغ عشرين ألف جنيه عما أصابها من أضرار مادية وأدبية نتيجة سوء استعمال السلطة، وإلزام الإدارة المصروفات.
وذكر المدعية (الطاعنة) شرحًا لدعواها أنه قد سبق لها أن أقامت الدعوى رقم 2828 لسنة 47ق طعنًا على القرار رقم 231 لسنة 1992 بترقية خمسة من أعضاء الإدارة القانونية بالجهة المدعى عليها بأثر رجعي يرتد إلى 15/ 1/ 1985 وبجلسة 16/ 3/ 1996 قضت محكمة القضاء الإداري - دائرة الترقيات - في البند (ثالثًا) باعتبار الخصومة منتهية. وشيدت قضاءها على أنه بصدور حكمها بذات الجلسة في الدعوى رقم 2302 لسنة 47ق بإلغاء القرار المطعون فيه إلغاء مجردًا، فإن الخصومة في الدعوى تكون قد انتهت. وتنفيذًا لهذا الحكم أصدرت الجهة المدعي عليها القرار رقم 1640 بتاريخ 8/ 12/ 1996 بسحب القرار المطعون فيه، وإعادة الحال إلى ما كانت عليه قبل صدور القرار، إلا إنها عادت وأصدرت القرار المطعون فيه رقم 165 لسنة 1996 بترقية زملائها الذين قضى بإلغاء قرار ترقيتهم رقم 231 لسنة 1992 إلغاء مجردًا وبذات الأقدمية من 15/ 1/ 1985.
وبجلسة 18/ 4/ 1999 حكمت محكمة القضاء الإداري دائرة الترقيات بقبول الدعوى شكلاً، ورفضها موضوعًا وألزمت المدعية المصروفات.
وأسست المحكمة قضاءها على أن الثابت من الأوراق أن الأعضاء الخمسة المطعون على ترقيتهم قد استوفوا الشروط الواردة بالمادتين 13 و14 من قانون الإدارات القانونية 47 لسنة 1973، ومن ثم فإن القرار المطعون فيه رقم 1652 لسنة 1996 فيما تضمنه من ترقيتهم إلى الدرجة الأولى اعتبارًا من 15/ 1/ 1985 يكون صحيحًا وقائمًا على أساس سليم من القانون.
وأضافت المحكمة أنه لما كان الثابت أن الأعضاء الخمسة المذكورين والمدعية حاصلون على تقرير كفاية بمرتبة جيد، فإن معيار الأفضلية فيما بينهم يرجع إلى أقدمية كل منهم في تاريخ شغل الدرجة الثانية، ولما كان الثابت أن المذكورين يشغلون الدرجة الثانية في تاريخ سابق على تاريخ شغل المدعية لهذه الدرجة، فإنه لا يكون ثمة تخطٍ للمدعية بالقرار المطعون فيه، وتكون دعواها جديرة بالرفض.
وبالنسبة لطلب التعويض خلصت المحكمة إلى أنه لما كان ركن الخطأ قد انتفى في جانب الجهة الإدارية، ومن ثم ينهار أحد أركان المسئولية الموجبة للتعويض، مما يتعين معه الحكم برفض هذا الطلب.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون فيه قد خالف القانون وشابه القصور في التسبيب على سند من أن القرار المطعون فيه رقم 1652 لسنة 1992 قد خالف حجية الأمر المقضي التي جاء بها الحكمان الصادران في الدعويين رقمي 2302 لسنة 47ق و2828 لسنة 47 بجلسة 16/ 3/ 1996 فيما قضيا به من إلغاء القرار رقم 231 الصادر بتاريخ 15/ 8/ 1992 إلغاءً مجردًا، إذ إن القرار المطعون فيه في الطعن الماثل قد تضمن ترقية ذات الخمسة المذكورين وبذات القواعد التي ابتنى عليها القرار الملغي رقم 231 لسنة 1992، مما يؤكد تكرار جهة الإدارة لانحرافها وسوء استعمالها للسلطة.
ومن حيث إن المادة (11) من القانون رقم 47 لسنة 1973 بشأن الإدارات القانونية بالمؤسسات العامة والهيئات العامة والوحدات التابعة لها تنص على أن: "تكون الوظائف الفنية في الإدارات القانونية الخاضعة لهذا القانون على الوجه الآتي: مدير عام إدارة قانونية - مدير إدارة قانونية....".
وتنص المادة (12) من ذات القانون على أنه: "يشترط فيمن يعين في إحدى الوظائف الفنية بالإدارات القانونية أن تتوافر فيه الشروط المقررة في نظام العاملين المدنيين بالدولة أو بالقطاع العام حسب الأحوال، وأن يكون مقيدًا بجدول المحامين المشتغلين طبقًا للقواعد الواردة في المادة التالية، وأن تتوافر به الشروط الأخرى التي تقررها اللجنة المنصوص عليها في المادة (7) من هذا القانون".
وتنص المادة (13) من القانون المذكور على أنه: "يشترط فيمن يشغل الوظائف الفنية بالإدارات القانونية أن يكون قد مضى على قيده بجدول المحامين المدة المبينة قرين كل وظيفة منها وذلك على النحو التالي......
مدير إدارة قانونية: القيد أمام محكمة النقض لمدة سنتين أو القيد أمام محاكم الاستئناف وانقضاء أربع عشرة سنة على الاشتغال بالمحاماة.... وتحسب مدة الاشتغال بعمل من الأعمال القانونية النظيرة طبقًا لقانون المحاماة ضمن المدة المشترطة للتعيين في الوظائف الخاضعة لهذا النظام".
وتنص المادة (14) من القانون المشار إليه على أنه: "مع مراعاة ما هو منصوص عليه في المادة التالية يكون التعيين في وظائف الإدارات القانونية في درجة محامٍ ثالث فما يعلوها بطريقة الترقية من الوظيفة التي تسبقها مباشرة على أساس مرتبه الكفاية، مع مراعاة الأقدمية بين المرشحين عند التساوي في الكفاية".
وتنص المادة (6) من قرار وزير العدل رقم 781 بلائحة قواعد تعيين وترقية ونقل وندب وإعارة مديري وأعضاء الإدارات القانونية بالهيئات العامة وشركات القطاع العام على أن: "تتحدد الأقدمية في الفئة الوظيفية بتاريخ القرار الصادر بالتعيين فيها ما لم يحددها تاريخ آخر، وتتحدد الأقدمية فيما بين المعينين بقرار واحد وبترتيب أسمائهم فيه، ويراع في تحديد الأقدمية القواعد التالية:
1 - إذا كان التعيين متضمنًا ترقية اعتبرت الأقدمية على أساس الأقدمية في الفئة الوظيفية السابقة.....".
ومن حيث إن مفاد النصوص المتقدمة أن المشرع تحقيقًا منه لاستقلال أعضاء الإدارات القانونية وضمانًا لحيدتهم في أداء أعمالهم، أفرد تنظيمًا قانونيًا خاصًا نظم فيه المعاملة الوظيفة لهذه الفئة، إذ عين هذه الوظائف على سبيل الحصر، واشترط فيمن يشغلها فوق الشروط المقررة للتعيين في قانون العاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام أن يكون مقيدًا بجدول المحامين المشتغلين طبقًا للقواعد والمدد المبينة قرين كل وظيفة من الوظائف المشار إليها في المادة (11)، والتي تختلف من وظيفة إلى أخرى، والترقية لإحدى هذه الوظائف تأخذ حكم التعيين فيها، على أن يكون من الوظيفة الأدنى منها مباشرة، وفي مجال تحديد الأقدمية بين المرشحين للترقية اعتد المشرع بالأقدمية المحددة في قرار التعيين في الوظيفة والدرجة المالية.
ومن حيث إن مجرد القيد بجداول نقابة المحامين أو انقضاء مدد معينة عليه أو على الاشتغال بالمحاماة لا ينشئ بذاته العلاقة الوظيفية وما تثمره من أقدمية على نحو ينعكس أثره في شغل هذه الوظائف عن طريق الترقية، وإنه ولئن كانت مدد قيد الاشتغال بالمحاماة التي اشترطتها المادة (13) من قانون الإدارات القانونية المشار إليه هي شرط أساس لشغل وظائف الإدارة القانونية، فإن توافر هذا الشرط لا يغني عن ضرورة توافر الضوابط والشروط الخاصة لشغل الوظائف أو الترقية إليها، بما في ذلك الشروط التي تتعلق باشتراط قضاء مدة معينة في الدرجة الأدنى عند الترقية إلى وظيفة من الدرجة الأعلى، فمدد القيد بجداول المحامين تختلف في طبيعتها ومجال وعلة اشتراطها عن المدد البينية التي تشترط في حالة شغل الوظيفة عن طريق الترقية، فلكل منها مجال في التطبيق يعالج وجهًا معينًا بغير تنافر أو تعارض بينهما، ومن ثم كان حقيقًا ضرورة الجمع بينهما في حالة شغل وظائف الإدارات القانونية عن طريق الترقية.
وقد جرى قضاء هذه المحكمة على أن القيد بجداول المحامين لا يكفي وحده للمفاضلة بين المرشحين للترقية، لأن الترقية مقيدة بالأقدمية والكفاية في الوظيفة السابقة طبقًا لنص المادة (6) من قرار وزير العدل رقم 781 لسنة 1978 المشار إليه.
ومن حيث إنه لما كان ما تقدم، وكان الثابت من الأوراق أن المطعون على ترقيتهم الوارد أسماؤهم بالقرار المطعون فيه رقم 1652 لسنة 1996 وهم: الأولى........ التحقت بالإدارة القانونية بتاريخ 19/ 6/ 1966 وقيدت بجدول الاستئناف بتاريخ 2/ 7/ 1973، وجدول النقض بتاريخ 18/ 12/ 1984، ولها مدة عمل نظير من 26/ 4/ 1966 حتى 2/ 7/ 1973، وحاصلة على تقرير كفاية بمرتبة جيد، وشغلت الدرجة الثانية اعتبارًا من 1/ 8/ 1968. الثاني... التحق بالإدارة القانونية بتاريخ 20/ 3/ 1971، وقيد بجدول الاستئناف في 16/ 2/ 1977، و جدول النقض في 22/ 6/ 1987، وله مدة عمل نظير من 19/ 9/ 1970 حتى 10/ 12/ 1972، وحصل على تقرير كفاية بمرتبة جيد، وشغل الدرجة الثانية اعتبارًا من 1/ 12/ 1968. الثالث... التحق بالإدارة القانونية بتاريخ 5/ 4/ 1973 وقيد بالاستئناف في 28/ 6/ 1978، وله مدة عمل نظير اعتبارًا من 12/ 1/ 1970 إلى 2/ 10/ 1973، وحصل على تقرير كفاية بمرتبة جيد، وشغل الدرجة الثانية اعتبارًا من 1/ 2/ 1970. الرابع... التحق بالإدارة القانونية في 5/ 4/ 1973 وقيد بالجدول العام في 2/ 7/ 1973، وجدول الاستئناف في 8/ 10/ 1977، وله مدة عمل نظير من 31/ 8/ 1967 إلى 2/ 7/ 1973، وعدل تقرير كفايته عن عام 1985 من ضعيف إلى جيد، وشغل الدرجة الثانية اعتبارًا من 1/ 9/ 1972. الخامس.... التحق بالإدارة القانونية في 1/ 3/ 1970 وقيد بالجدول العام في 2/ 7/ 1973، وجدول الاستئناف في 28/ 9/ 1975 وجدول النقض في 29/ 10/ 1985، وله مدة عمل نظير من 13/ 1/ 1965 حتى 1/ 3/ 1970، وحصل على تقرير كفاية بمرتبة جيد، وشغل الدرجة الثانية اعتبارًا من 31/ 12/ 1974
وبالنسبة للطاعنة فإنها التحقت بالإدارة القانونية بتاريخ 5/ 11/ 1975 وقيدت بالجدول العام اعتبارًا من 10/ 12/ 1972 وجدول الاستئناف 14/ 1/ 1974 ولها مدة عمل نظير اعتبارًا من 27/ 6/ 1967 حتى 10/ 12/ 1972، وحصلت على تقرير كفاية بمرتبة جيد، وشغلت الدرجة الثانية اعتبارًا من 31/ 12/ 1977.
ومن حيث إن البين مما تقدم أن المطعون على ترقيتهم أقدم من الطاعنة في شغل الدرجة المرقي منها وهي الدرجة الثانية المقابلة لوظيفة محام ممتاز، ومن ثم فإن القرار المطعون فيه فيما تضمنه من ترقية المذكورين إلى الدرجة الأولى المقابلة لوظيفة مدير إدارة قانونية في تاريخ سابق على تاريخ ترقية الطاعنة لذات الدرجة يكون صحيحًا ومتفقًا مع أحكام القانون.
ولا ينال من ذلك الدفع بأنه قد سبق أن صدر القراران رقما 1720 لسنة 1985 و231 لسنة 1992 بترقية المطعون على ترقيتهم إلى الدرجة الأولى اعتبارًا من 15/ 1/ 1985، وأنه قد صدرت أحكام عن محكمة القضاء الإداري مؤيدة بأحكام من المحكمة الإدارية العليا بإلغاء القرارين المشار إليهما إلغاءً مجردًا، فإن ذلك مردود بأن صدور حكم بإلغاء قرار إداري إلغاءً مجردًا لا يغل يد جهة الإدارة عن أن تعيد تصحيح الأوضاع وأن تزيل كل شائبة اعتورت قرارها الملغي، وأن تصدر قرارًا متفقًا مع صحيح حكم القانون، وهذا القرار الجديد يكون محلاً للرقابة التي تسلطها محكمة القضاء الإداري لتزن هذا القرار بميزان المشروعية في ضوء الظروف والملابسات التي صدر فيها.
ومن حيث إنه لما كان الأمر كذلك، وكان الثابت أن لجنة شئون مديري وأعضاء الإدارات القانونية المشكلة بالقرار الوزاري رقم 121 لسنة 1996 - وهي غير اللجنة التي نظرت في ترقية المطعون على ترقيتهم الذين صدر في شأنهم القراران رقما 1720 لسنة 1985 و231 لسنة 1992 والمقضي بإلغائهما إلغاءً مجردًا - قد انتهت إلى أحقية المطعون على ترقيتهم في الترقية إلى الدرجة الأولى اعتبارًا من 15/ 1/ 1985 (تاريخ صدور القرار رقم 1720 لسنة 1985). وإذ خلت الأوراق من أي دليل يشكك في صحة تشكيل هذه اللجنة، كان الثابت أن المطعون على ترقيتهم قد استوفوا الشروط المقررة قانونًا لترقيتهم إلى الدرجة الأولى اعتبارًا من 15/ 1/ 1985، ومن ثم فإن النعي على القرار المطعون فيه يكون غير قائم على سند من القانون خليقًا بالرفض.
ومن حيث إنه عن طلب التعويض، فإنه لما كان مناط مسئولية جهة الإدارة عن قراراتها أن يكون ثمة خطأ من جانبها، بأن يكون القرار الإداري غير مشروع، ويلحق بصاحب الشأن ضررًا، وأن تقوم علاقة السببية بين الخطأ والضرر، ولما كان الثابت أن القرار المطعون فيه قد صدر صحيحًا متفقًا مع أحكام القانون، ومن ثم ينتفي ركن الخطأ، وتنهار بذلك أركان المسئولية الموجبة للتعويض مما يتعين معه القضاء برفض هذا الطلب.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد أخذ بهذا النظر، فإنه يكون قد أصاب وجه الحق في قضائه، ويكون الطعن عليه غير قائم على سند سليم من القانون خليقًا بالرفض.
ومن حيث إن من خسر الطعن يلزم مصروفاته عملاً بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعًا، وألزمت الطاعنة المصروفات.