مجلس الدولة - المكتب الفني - مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا
في السنة الثالثة والخمسون - الجزء الثاني - من أول أبريل سنة 2008 إلى آخر سبتمبر سنة 2008 صـ 1119

(147)
جلسة 26 من أبريل سنة 2008
الطعن رقم 11854 لسنة 49 القضائية عليا
(الدائرة الثانية)

السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ محمد أحمد عطية إبراهيم نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة.
والسادة الأساتذة المستشارون/ بخيت محمد محمد إسماعيل وبلال أحمد محمد نصار وفوزي علي حسين شلبي ومنير عبد الفتاح غطاس ود/ حسين عبد الله أمين قايد وبهاء الدين يحيى أحمد أمين زهدي نواب رئيس مجلس الدولة.
( أ ) موظف - علاوات - علاوة خاصة - التفرقة بين استحقاق العلاوة وصرفها - قواعد صرفها للعاملين بالخارج.
المادتان الأولى والثانية من القانون رقم 101 لسنة 1987 بتقرير علاوة خاصة للعاملين بالدولة والقطاع العام - المادة الثالثة من قرار وزير المالية رقم 235 لسنة 1987.
العاملون بالجهاز الإداري للدولة ووحدات الإدارة المحلية والهيئات والمؤسسات العامة وهيئات وشركات القطاع العام, وكذلك العاملون بالدولة ممن تنظم شئون توظفهم قوانين أو لوائح خاصة, وذوو المناصب العامة, يستحقون صرف العلاوات الخاصة المحددة بالقوانين المشار إليها تبعًا لاستحقاقهم مرتباتهم؛ فالعلاوة تبع لها وفرع من أصلها, وعليه فإن العاملين الذين لا يتقاضون مرتبًا يستحقون العلاوة الخاصة, محسوبة على مرتباتهم الأساسية بالنسبة المحددة في القانون وفي تاريخ العمل به, إلا أن هذه العلاوة لا تصرف لهم إلا بعد عودتهم وتسلمهم العمل واستحقاقهم لراتبهم - أساس ذلك: أن الصرف مرتبط باستحقاق الراتب؛ باعتبار أن هذه العلاوة فرع منه, ويدور الحق في صرفها لهم مع حقهم في صرف مرتباتهم طبقًا للقوانين المقررة لهذه العلاوة والتي تحكم أوضاعها خلال مددها.
بالنسبة للعاملين بالخارج الذين يتقاضون مرتباتهم في الداخل إلا أنها تصرف بفئة الخارج, يتعين التفرقة بين استحقاق العلاوة الخاصة قانونًا وصرفها, فالاستحقاق يتم على أساس المرتب الأساسي في تاريخ العمل بالقانون المقرر للعلاوة, وقدر العلاوة الخاصة الناشئ عن ذلك هو الذي يضم للمرتب طوال تاريخ ضم العلاوة الخاصة. أما بالنسبة لصرف هذه العلاوة, فإن ما يسري من قواعد على صرف المرتب يسري على قدم المساواة بالنسبة للعلاوة الخاصة, بحيث تصرف بالقواعد التي يتم صرف الراتب على أساسها, فإذا ما كان العامل يصرف راتبه بالخارج بقواعد معينة, فإن تلك القواعد تسري على العلاوة الخاصة المستحقة له أثناء مدة تواجده بالخارج - تطبيق.
(ب) موظف - مرتب - تقادم المرتبات والمبالغ المستحقة قبل الحكومة - ضوابطه.
المادة (29) من قانون المحاسبة الحكومية الصادر بالقانون رقم (127) لسنة 1981.
المرتبات وما في حكمها من المبالغ التي تكون مستحقة قبل الحكومة تصبح حقًا مكتسبًا لها إذا لم تتم المطالبة بها قضائيًا أو إداريًا خلال خمس سنوات من تاريخ نشوء الحق في اقتضائها, ومناط تطبيق هذا الحكم رهين بأمرين:
أولاً - نشوء حق مالي في ذمة الدولة نتيجة قرار تنظيمي عام أو قرار إداري فردي.
ثانيًا - تخلف المطالبة بهذا الحق قضائيًا أو إداريًا مدة خمس سنوات من تاريخ نشوء الحق رغم علم صاحب الشأن بقيامه علمًا حقيقيًا لا افتراضيًا. إلا إذا قام مانع قانوني يستحيل مع وجوده المطالبة قانونًا بهذا الحق, ففي هذه الحالة فإن ميعاد التقادم لا يبدأ إلا من التاريخ الذي يزول فيه هذا المانع - تطبيق.

الإجراءات

في يوم الأحد الموافق 13/ 7/ 2003 أودع المستشار/ .......... عضو هيئة قضايا الدولة بصفته نائبًا عن الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير الطعن الماثل في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بالقاهرة - دائرة التسويات بجلسة 19/ 5/ 2003 في الدعوى رقم 15017 لسنة 54ق القاضي منطوقه بقبول الدعوى شكلاً, وفي الموضوع بأحقية المدعي في صرف العلاوات الخاصة المستحقة له عن مدة عمله بالخارج الفترة من 1/ 7/ 1990 حتى 15/ 7/ 1993 والفترة من 1/ 8/ 1999 حتى 21/ 9/ 2000 بفئة الخارج مع ما يترتب على ذلك من آثار وبمراعاة أحكام التقادم الخمسي وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعن - للأسباب الواردة بتقرير الطعن - الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء مجددًا بسقوط حق المدعي فيما يطالب به بالتقادم الخمسي مع إلزام المطعون ضدهما المصروفات عن درجتي التقاضي.
وأعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعًا مع إلزام الجهة الإدارية الطاعنة المصروفات.
وعرض الطعن على دائرة فحص الطعون بالمحكمة فقررت بجلسة 7/ 7/ 2007 إحالة الطعن إلى الدائرة الثانية موضوع لنظره بجلسة 17/ 11/ 2007 وبها نظرته هذه المحكمة وتدوول بالجلسات على النحو وللأسباب المبينة بمحضر الجلسة, وبجلسة 15/ 3/ 2008 قدم الحاضر عن جهة الإدارة مذكرة دفاع ردد فيها ما ورد بتقرير الطعن, وفي ذات الجلسة قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة 26/ 4/ 2008 وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، والمداولة.
من حيث إن الطعن استوفى سائر أوضاعه الشكلية المقررة.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تتحصل - حسبما يبين من الأوراق - في أنه بتاريخ 21/ 9/ 2000 أقام المطعون ضده (كمدعٍ) الدعوى رقم 15017 لسنة 54ق أمام محكمة القضاء الإداري بالقاهرة ضد الطاعن (كمدعى عليه) طالبًا فيها الحكم بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بأحقيته في صرف العلاوات الخاصة المقررة بالقوانين أرقام 101 لسنة 1987 والقوانين اللاحقة عن مدة عمله بالخارج وبفئة الخارج مع ما يترتب على ذلك من آثار.
وذكر شرحًا للدعوى أنه يعمل موظفًا بالدرجة الثانية بوزارة الخارجية، وبتاريخ 1/ 7/ 1990 ثم إلحاقه للعمل بوفد مصر بنيويورك حتى 15/ 7/ 1993، كما تم إلحاقه للعمل بسفارة مصر في سول في المدة من 1/ 8/ 1999 حتى 31/ 8/ 2000 وقد صدر القانون رقم 101 لسنة 1987 بمنح العاملين علاوة خاصة بنسبة من المرتب كما صدرت القوانين اللاحقة بمنح علاوات خاصة مماثلة بنسبة من المرتب وتم صرف هذه العلاوات لجميع العاملين المدنيين بالدولة إلا أنه لم يتم صرف هذه العلاوات له بحجة أنه من العاملين بالخارج بالرغم من تقدمه بطلب لصرف هذه العلاوات، ولما كان عدم صرف هذه العلاوات له مخالفًا لأحكام القانون ولقرارات وزير المالية الصادرة تنفيذًا لها وكذلك لفتوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة فقد أقام هذه الدعوى ابتغاء الحكم له بطلباته آنفة البيان.
وبجلسة 19/ 5/ 2003 قضت محكمة القضاء الإداري بالقاهرة - دائرة التسويات بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بأحقية المدعي في صرف العلاوات الخاصة المستحقة له عن مدة عمله بالخارج الفترة من 1/ 7/ 1990 حتى 15/ 7/ 1993 والفترة من 1/ 8/ 1999 حتى 21/ 9/ 2000 بفئة الخارج مع ما يترتب على ذلك من آثار وبمراعاة أحكام التقادم الخمسي.
وشيدت المحكمة قضاءها بعد أن استعرضت نصوص المواد الأولى والثانية والخامسة من القانون رقم 101 لسنة 1987 بتقرير علاوة خاصة للعاملين بالدولة والقطاع العام والمادة الثالثة من قرار وزير المالية رقم 235 لسنة 1987، وأحكام القوانين التي قررت علاوات خاصة مماثلة وفتوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة بجلسة 22/ 5/ 1991 على أنه لما كان الثابت أن المدعي ألحق بالعمل لدى سفارة مصر بنيويورك خلال الفترة من 1/ 7/ 1990 حتى 15/ 7/ 1993 وبسفارة مصر بسول خلال الفترة من 1/ 8/ 1999 حتى تاريخ إقامة الدعوى في 21/ 9/ 2000 وأنه بتاريخ 4/ 4/ 1997 تقدم بطلب إلى إدارة الاستحقاقات بوزارة الخارجية لصرف العلاوات المستحقة له عن هذه المدة بفئة الخارج فمن ثم يكون مستحقًا صرف العلاوات محل المطالبة بفئة الخارج مع ما يترتب على ذلك من آثار وبمراعاة أحكام التقادم الخمسي طبقًا لنص المادة 29 من القانون رقم 127 لسنة 1980 بشأن المحاسبة الحكومية.
وإذ لم يلق هذا القضاء قبولاً لدى الطاعن فقد أقام عليه الطعن الماثل على سند مما نعاه على الحكم المطعون فيه من مخالفة القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله وذلك لأن الثابت أن المطعون ضده يطالب بأحقيته في صرف العلاوات الخاصة عن مدة عمله بالخارج في الفترة من 1/ 7/ 1990 حتى 15/ 7/ 1993 ولم يقدم أي مستندات تثبت مطالبته بهذه العلاوات قبل رفع دعواه للمطالبة بها، ومن ثم فإن حقه في المطالبة بهذه العلاوات يكون قد سقط بالتقادم الخمسي لمرور أكثر من سبع سنوات من تاريخ استحقاقها حتى رفع الدعوى بتاريخ 21/ 9/ 2000 وأنه لما كان الحكم المطعون فيه لم يقضٍ بسقوط حق المطعون ضده بالتقادم الخمسي فإنه يكون قد خالف صحيح حكم القانون جديرًا بالإلغاء، ولا ينال من ذلك ما استند إليه من أن المدعي تقدم بطلب لصرف العلاوات بتاريخ 14/ 4/ 1997؛ لأنه عبارة عن صورة ضوئية وليس ورقة رسمية، ومن ثم فلا يعتد به وليس له حجية في الإثبات؛ لأن المطعون ضده لم يتقدم بطلب لصرف هذه العلاوات، وأنه لا يجوز له أن يصطنع دليلاً لنفسه.
ومن حيث إن المادة الأولى من القانون رقم 101 لسنة 1987 بتقرير علاوة خاصة للعاملين بالدولة القطاع العام تنص على أن: "يمنح جميع العاملين بالدولة علاوة خاصة شهريًا بنسبة 20% من الأجر الأساسي لكل منهم في تاريخ العمل بهذا القانون أو في تاريخ التعيين بالنسبة لمن يعين بعد هذا التاريخ، ولا تعتبر هذه العلاوة جزءًا من الأجر الأساسي للعامل".
وتنص المادة الثانية من هذا القانون على أن: "يقصد بالعاملين في الدولة في تطبيق أحكام هذا القانون العاملون داخل جمهورية مصر العربية الدائمون، والمؤقتون والمعينون بمكافآت شاملة بالجهاز الإداري للدولة....".
وتنص المادة الخامسة من ذات القانون على أن: "يصدر وزير المالية القرارات اللازمة لتنفيذ هذا القانون".
وقد جرت نصوص القوانين التي قررت علاوات خاصة في السنوات التالية أرقام 149 لسنة 1988، 123 لسنة 1989، 13 لسنة 1990، 13 لسنة 1991، 29 لسنة 1992، 174 لسنة 1993، 204 لسنة 1994، 23 لسنة 1995، 85 لسنة 1996، 82 لسنة 1997، 90 لسنة 1998، 19 لسنة 1999، 84 لسنة 2000 على ذات النهج المقرر في أحكام القانون رقم 101 لسنة 1987 والتي قررت جميعها تقرير علاوة خاصة للعاملين بالدولة والقطاع العام بنسبة من المرتب وبذات القواعد والضوابط.
ومن حيث إن وزير المالية كان قد أصدر بناء على نص المادة الخامسة من القانون رقم 101 لسنة 1987 سالفة الذكر القرار رقم 235 لسنة 1987 متضمنًا في مادته الثالثة النص على أنه "لا تصرف العلاوة الخاصة للعاملين الذين يعملون في الخارج عن مختلف الفئات المنصوص عليها في المادة الأولى من هذا القرار وكذلك العاملين المعارين للخارج أو الموجودين بالخارج في إجازات دراسية أو منح دراسية أو بعثات أو في إجازة بدون مرتب طوال مدة العمل بالخارج أو الإعارة أو الإجازة أو المنحة أو البعثة".
وثم أصدر وزير المالية القرارات أرقام 132 لسنة 1988، 140 لسنة 1989، 180 لسنة 1990، 122 لسنة 1991، الصادرة تنفيذًا لأحكام القوانين أرقام 149 لسنة 1988، 123 لسنة 1989، 13 لسنة 1990، 13 لسنة 1991 متضمنة ذات مضمون ما ورد بالقرار رقم 235 لسنة 1987 سالف الذكر.
إلا أنه تنفيذًا لفتوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة الصادرة بجلسة 22/ 5/ 1991 بشأن تفسير أحكام القوانين الصادرة بتقرير علاوات خاصة وقرارات وزير المالية بشأنها فقد أصدر وزير المالية القرار رقم 231 لسنة 1991 بتاريخ 27/ 7/ 1992 متضمنًا تعديل المادة الثالثة من قرارات وزير المالية أرقام 235 لسنة 1987، 132 لسنة 1988، 140 لسنة 1989،180 لسنة 1990، 122 لسنة 1991 وأصبح نص المادة الثالثة من هذه القرارات بعد التعديل ولا تصرف العلاوة الخاصة للعاملين الآتي بيانهم:
أ - العاملون الذين يعملون في الخارج في مختلف الجهات المنصوص عليها في المادة (1).
ب - العاملون المعارون للعمل خارج البلاد وللعمل بالداخل لغير الجهات المنصوص عليها بذات المادة.
جـ - العاملون الموجودون بالداخل في إجازة خاصة بدون مرتب.
د - من لا يتقاضى مرتبة في الداخل من العاملين الموجودين بالخارج في إجازات خاصة أو إجازات أو منح دراسية أو بعثات وذلك طوال مدة الإجازة أو المنحة أو البعثة...".
ومن حيث إن مفاد ما تقدم جميعه أن العاملين بالجهاز الإداري للدولة ووحدات الإدارة المحلية والهيئات والمؤسسات العام وهيئات وشركات القطاع العام وكذلك العاملين بالدولة ممن تنظم شئون توظفهم قوانين أو لوائح خاصة وذوي المناصب العامة؛ فإنهم يستحقون صرف العلاوات الخاصة المحددة بالقوانين المشار إليها تبعًا لاستحقاقهم مرتباتهم، فالعلاوة تبع لها وفرع من أصلها، وعليه فإن العاملين الذي لا يتقاضون مرتبًا يستحقون العلاوة الخاصة محسوبة على مرتباتهم الأساسية بالنسبة المحددة في القانون وفي تاريخ العمل به، إلا أن هذه العلاوة لا تصرف لهم إلا بعد عودتهم وتسلمهم العمل واستحقاقهم لرابتهم؛ حيث إن الصرف مرتبط باستحقاق الراتب باعتبارها فرعًا منه، ويدور الحق في صرفها لهم مع حقهم في صرف مرتباتهم طبقًا للقوانين المقررة لهذه العلاوة والتي تحكم أوضاعها خلال مددها.
أما بالنسبة لمن يعملون في الخارج ويتقاضون مرتباتهم في الداخل إلا أنها تصرف بفئة الخارج فإنه يتعين التفرقة بين استحقاق العلاوة الخاصة قانونًا وصرفها، فالاستحقاق يتم على المرتب الأساسي في تاريخ العمل بالقانون المقرر للعلاوة، وقدر العلاوة الخاصة الناشئ عن ذلك هو الذي يضم للمرتب طوال تاريخ ضم العلاوة الخاصة. أما بالنسبة لصرف هذه العلاوة فإن ما يسري من قواعد على صرف المرتب يسري على قدم المساواة بالنسبة للعلاوة الخاصة، بحيث تصرف بالقواعد التي يتم صرف الراتب على أساسها، فإذا ما كان العامل يصرف راتبه بالخارج بقواعد معينة، فإن ذات القواعد تسري على العلاوة الخاصة المستحقة له أثناء مدة وجوده بالخارج.
ومن حيث إن المادة (29) من القانون رقم 127 لسنة 1981 بشأن المحاسبة الحكومية تنص على أن: "تئول إلى الخزانة العامة مرتبات ومكافآت وبدلات العاملين بالدولة التي لم يطالب بها خلال خمس سنوات من تاريخ استحقاقها....".
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن المرتبات وما في حكمها من المبالغ التي تكون مستحقة قبل الحكومة تصبح حقًا مكتسبًا لها إذا لم تتم المطالبة بها قضائيًا أو إداريًا خلال خمس سنوات من تاريخ نشوء الحق في اقتضائها، ومناط تطبيق هذا الحكم رهين. بأمرين:
الأول - نشوء حق مالي في ذمة الدولة نتيجة قرار تنظمي عام أو قرار إداري فردي.
والثاني - تخلف المطالبة بهذا الحق قضائيًا أو إداريًا مدة خمس سنوات من تاريخ نشوء الحق رغم علم صاحب الشأن بقيامه علمًا حقيقيًا أو افتراضيًا، إلا إذا قام مانع قانوني يستحيل مع وجوده المطالبة قانونًا بهذا الحق ففي هذه الحالة فإن ميعاد التقادم لا يبدأ إلا من التاريخ الذي يزول فيه هذا المانع.
ومن حيث إنه لما كان ما تقدم وكان الثابت من الأوراق أن المطعون ضده يعمل بوزارة الخارجية في وظيفة من الدرجة الثانية المكتبية وتم إلحاقه للعمل بقنصلية مصر في نيويورك بالولايات المتحدة الأمريكية خلال الفترة من 1/ 7/ 1990 حتى 15/ 7/ 1993، ثم في سفارة مصر في سول خلال الفترة من 1/ 8/ 1999 وحتى تاريخ إقامة الدعوى في 21/ 9/ 2000 ومن ثم فإنه يستحق صرف العلاوات الخاصة المقررة بفئة الخارج.
ومن حيث إن الثابت أن المطعون ضده تقدم بطلب مؤرخ في 14/ 4/ 1997 إلى إدارة الاستحقاقات إدارة مرتبات الخارج بوزارة الخارجية لصرف العلاوات الخاصة المستحقة له طبقًا للقوانين الصادرة في هذا الشأن، وهذا الطلب عليه خاتم وزارة الخارجية - إدارة الاستحقاقات - قسم الوارد - التاريخ 14/ 4/ 1997 - القيد رقم 5008 - 23 عام وهو طلب رسمي يتعين الاعتداد به وإعمال أثره في قطع التقادم اعتبارًا من تاريخ تقديمه في 14/ 4/ 1997.
ومن حيث إنه لا ينال من ذلك ما قررته الجهة الإدارية الطاعنة في تقرير الطعن من عدم الاعتداد بالطلب المقدم من المطعون ضده بتاريخ 14/ 4/ 1997 لأن ما قدمه عبارة عن صورة ضوئية وليست ورقة رسمية وأن المطعون ضده لم يتقدم بطلب لصرف هذه العلاوات ولا يجوز أن يصطنع دليلاً لنفسه، وذلك أن الثابت من المستندات أن المطعون ضده تقدم بطلب رسمي إلى إدارة الاستحقاقات بتاريخ 14/ 4/ 1997 وأن هذا الطلب مقيد رسميًا بسجلات الوارد بإدارة الاستحقاقات تحت رقم 5008 - 23 عام، وأن أصل هذا الطلب موجود بداهة بالجهة الإدارية ولا يمكن مطالبة المطعون ضده بتقديمه.
ومن حيث إنه بالبناء على ما تقدم فإن المطعون ضده يكون مستحقًا لصرف العلاوات الخاصة بفئة الخارج عن مدة عمله بالخارج مع ما يترتب على ذلك من آثار وبمراعاة أحكام التقادم الخمسي.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه وقد أخذ بذات النظر المتقدم وانتهى إلى ذات النتيجة فإنه يكون قد صادف صحيح القانون ويكون الطعن الماثل عليه على غير سند من الواقع أو القانون جديرًا بالرفض.
ومن حيث إن من خسر الطعن يلزم مصروفاته عملاً بحكم المادة 184 من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعًا وألزمت الجهة الإدارية الطاعنة المصروفات.